全国统一大市场视域下区域市场一体化的法治逻辑与优化路径.pdf

观察思考SOUTHWEST FINANCE2023年第07期一、问题的提出党的二十大报告指出，要构建高水平社会主义市场经济体制，需要推进全国统一大市场建设，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见（以下简称 意见）中指出，在维护全国统一大市场前提下，优先开展区域市场一体化建设工作。就此来说，建设全国统一大市场并非一蹴而就，其应遵循“区域全国”的渐进式路径，优先开展区域市场一体化建设，充分发挥区域市场一体化的示范引领作用，从区域市场一体化逐渐迈向全国统一大市场。同时，意见 进一步指出，构建全国统一大市场，需要充分发挥法治的引领、规范和保障作用。故此，推进区域市场一体化亦应当在法治的轨道上运行。从当前学界的研究来看，经济学界对区域市场就主权国家范围内的区域现象而言，法学视野中的“区域”概念主要是指一定行政区划中的地域空间单元和跨行政区划的地域空间单元的有机集合体，本文中的“区域”概念亦持此观点。参见公丕祥：区域法治发展的理论分析，法律出版社，2020，第125页。摘 要：区域市场作为全国统一大市场的基本单元，以社会主义市场经济体制为底层逻辑，以法治为根本保障，并遵循着“区域市场”逐步走向“全国市场”的发展逻辑。在中国式现代化背景下，以人民为中心，贯彻新发展理念，实现区域整体利益协调是推进区域市场一体化的内在要求，法治可以为前述目标的推进与实现提供制度保障。面对当前区域市场中要素市场建设的规则保障不充分、对政府间无序竞争规制不足、统一市场协同监管机制不健全等症结，可通过完善区域要素市场统一规则体系、改进区域层面的公平竞争审查制度、建立健全区域多元主体参与的协同监管机制等举措来优化法治路径，以区域市场一体化推进全国统一大市场建设。关键词：全国统一大市场；区域一体化；要素市场；区域法治；反垄断；法治建设；共同富裕；中国式现代化中图分类号：F014；D922.29文献标识码：A文章编号：1009-4350-2023（07）-0015-11基金项目：国家社会科学基金项目“软法在经济法治发展中的地位与作用研究”（项目编号：19BFX007）；西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心课题“城乡要素市场融合发展的法治保障研究以贯彻党的二十大精神为视角”（项目编号：2023XZNCJD-BS05）。作者简介：刘晨希，男，西南政法大学经济法学院博士研究生，西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心助理研究员，研究方向：区域经济法治。全国统一大市场视域下区域市场一体化的法治逻辑与优化路径刘晨希1，21.西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心 重庆 4011202.西南政法大学经济法学院 重庆 40112015观察思考SOUTHWEST FINANCE2023年第07期一体化的研究成果较多，法学界则主要体现在经济法学层面有关区际利益分配、宏观调控等方面的研究，以及宪法学与行政法学层面有关区域协作立法、区域发展权等方面的研究。这些有关区域市场治理问题与对策的探讨，对区域市场一体化发挥了重要的促进作用。就法学界的研究成果而言，现有成果多从宏观的区域协调发展框架出发对区域市场进行附带性讨论，针对区域市场一体化的体系化研究还有待深入。有鉴于此，本文拟以法治尤其是经济法治为视角，从区域市场一体化的法治逻辑着手，梳理区域市场一体化的法治堵点，并基于问题提出如何优化区域市场一体化的法治进路，希冀对完善我国区域市场一体化的法治保障体系有所助益。二、区域市场一体化法治逻辑的时代要义在中国式现代化进程中推进区域市场一体化，一方面，需要“以人民为中心”构建高水平社会主义市场经济体制，通过贯彻新发展理念构建新发展格局，维护区域整体利益，破除区域发展不平衡不充分的矛盾，这是区域市场一体化必须遵循的制度逻辑；另一方面，坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，就必须通过法治为前述目标的实现提供支撑与保障，消弭区域市场中政府与市场、公平与效率、自由与秩序等“二元”冲突。（一）以人民为中心的区域市场一体化需要法治保障构建高水平社会主义市场经济体制，必须坚持和完善社会主义基本经济制度。中国特色社会主义市场经济体制是我国区域市场一体化的底层逻辑，其要求在我国市场发展过程中始终以人民为中心，最终实现全体人民共同富裕的中国式现代化目标，这与以人民为中心的中国特色社会主义法治不谋而合。在区域市场领域，以经济法为基础的市场经济法治将人作为其本源和目的，旨在克服资本意志对人的异化和物化所导致的人的分化，共生与和谐是其应有之义。一方面，市场经济法治中的共生，要求区域市场中的社会强弱势群体互利共生，以实现利己与利他的统一。区域市场一体化需要兼顾省际市场、中心城市市场与周边城市市场、城市市场与周边乡镇市场的共同发展，最终实现区域大规模市场融合共生。在这一过程中，需要消弭地方政府失灵、地方市场失灵等妨碍区域共生的因素。通过金融财税的立法政策制定、公平竞争审查制度的实施、反不正当竞争执法等法治手段，可以对地方市场分割、地方保护主义等问题进行“量体裁衣”的治理，以实现区域内各地政府与市场之间、本地政府与市场之间共生的旨归。另一方面，市场经济法治中的和谐，要求区域市场中强弱势主体的平等和谐，将人的利益差别和利益分化限制在合理区间内。区域发展中的市场一体化涉及整体的人与社会经济的和谐，其既是建设全国统一大市场的基础性支撑，又是实现全体人民共同富裕的内在要求。法治尤其是经济法治在于追求一种“从资源配置到财富分配，从调整手段到调整目标的和谐”。通过竞争法治、金融法治、财税法治等法治手段，可以促成区域内初次分配、再分配、三次分配的基础性制度形成，从而推动城乡间基本公共服务均等化，使全体人民能够共同享受改革发展成果，最终达到区域市场内个体与整体的和谐。（二）贯彻新发展理念的区域市场一体化需要法治推动进入新发展阶段，必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念成为我国经济高质量发展的指导原则，其要求区域市场一体化乃至全国统一大市场建设的全过程都要贯彻新发展理念。在深化改革与依法治国的全面推进下，我国法治建设亦需融入新发展理念，形成促进全面协调发展的“发展导向型法治”，进而保障在区域市场一体化的建设过程中贯彻新发展理念。法治对区域市场中关于以人民为中心的中国特色社会主义法治的相关论述，可参见李芳、陈慧：以人民为中心:新时代中国特色社会主义法治建设的理论之核与实践之维，理论探讨 2019年第2期。16观察思考SOUTHWEST FINANCE2023年第07期新发展理念的保障作用可以从“问题手段目的”的框架予以阐释。首先，从区域市场一体化的问题视角来看，面对某一区域多层次、多领域市场发展的不平衡问题，需要通过协调发展理念解决城乡市场、收入分配、地方壁垒等区域市场发展不平衡问题，而金融、财税、计划等领域的法治手段无不彰显着协调发展的理念。其次，从区域市场一体化的路径及手段视角来看，创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念都在回应区域市场“如何一体化”的发展问题，财税激励、金融调控、绿色金融、外商投资目录等手段亦为前述发展问题提供了法治路径与方向，同时也推动了区域市场一体化目标实现。最后，以人民为中心作为区域市场一体化的底层逻辑，其最终目标在于实现共同富裕。共享理念是共同富裕的应有之义，其要求处理好统一性与各地发展能力差异性之间的辩证关系，保障市场中各类主体的发展权。而共享发展亦是法治追求的目标，通过竞争政策、金融调控、财税支持等法治激励手段“做大蛋糕”；并通过法治协同、转移支付等制度，在注重地方差异性的思路下“分好蛋糕”，使得各类主体能够充分共享改革发展成果，推动共同富裕目标实现。（三）实现整体利益协调的区域市场一体化需要法治支撑推进高质量发展，需要促进区域协调发展，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局。区域市场一体化建设旨在解决区域间市场不协调问题，而市场分割、地区壁垒、产业结构趋同等问题作为区域市场不协调的诱发因素，其对策的探寻都旨在协调一种利益区域内社会经济的整体利益。在区域市场一体化的建设过程中，法治不仅要为局部性及个体性问题提供法治保障，更需要为全局性与公共性问题提供法治对策，以实现市场经济条件下区域社会整体利益的协调。以整体利益的视角观之，法治可以重点从“一对主体两对价值”来回应区域市场整体利益协调的诉求。一是区域市场主体与政府主体的协调。市场与政府是区域市场一体化建设中的一对基础且关键的主体。区域市场一体化要求通过法治手段维护市场中的弱势群体，防止市场强势主体市场行为的异化，实现区域市场公平竞争，构建区域内自由公平的有效市场；同时，政府的调控与规制既要合乎“法度”，也要保持“适度”，树立限制禁止与激励促进相结合的规制思维，打造精简高效的有为政府。二是区域市场公平与效率的协调。区域市场一体化并不是区域发展的平均化，而是差异化与一体化的有机统一，其实质在于促成不同地方市场之间比较优势最大化。这就需要通过财税政策、产业政策、竞争政策等法治手段，均衡地区间收入分配与调节产业结构，将区域中的两极分化控制在合理的范围内，以合乎实质公平的要求；而公平价值的实现亦会进一步促进区域市场要素流动及利用的效率，实现公平与效率的统一。三是区域市场自由与秩序的协调。打破“行政区经济”、畅通区域内要素流动的渠道，促成区域市场由小到大、由大到强的转变是区域市场一体化的旨归。一方面，打破“行政区经济”的沉疴，地方市场才能不断扩容为区域大市场，使市场主体运营的自由空间扩大；另一方面，区域内地方市场间的联结不仅是对市场空间的简单扩充，还要求地方政府间通过法治协同维护更大范围的市场秩序。上述诉求可以通过立法明晰区域整体利益价值，通过市场执法、司法及时调整与规制区域恶性竞争行为与地方保护主义，协调各地方经济关系与利益冲突，促使各地方市场发展符合区域整体市场协调发展的需要，实现区域市场中市场与政府、公平与效率、自由与秩序三对关系的有机统一。三、区域市场一体化法治建设实践检视构建全国统一大市场，需要深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。意见 指出，建设统一要素市场、破除地方行政壁垒、构建统一市场监管机制是建设统一大市场的重点领域。从区域市场一体化的场域来看，我国当前的法治体系在前述领域中还存在不同程度的失位、缺位情形，不仅无法为区域市场一体化提供应有的制度动力，还可能进一17观察思考SOUTHWEST FINANCE2023年第07期步加深地方市场分割的态势。（一）区域要素市场构建的规则保障不充分相对于基本成型的统一商品市场，我国统一要素市场的培育还较为滞后。要素市场化配置是构建全国统一大市场的底层构架。从区域层面来看，深化区域要素市场化配置改革，构建区域统一的要素市场，是区域市场一体化的基本前提。而区域市场规则保障不充分是阻碍区域统一要素市场形成的法治问题之一，具体而言：一是区域劳动力要素市场中，城乡劳动力流动、跨区域人才市场化配置等规则不完善。一方面，各地通过降低社保缴纳年限、取消落户限制等措施不断放宽落户条件，但对于农民等普通劳动者的落户限制仍然较多。譬如，H市居住证积分管理办法 规定满100分即可落户，而高中以下文化的农村劳动者仅“文化程度”一项就比本科学历的劳动者少50分。此外，城市中基本公共服务与常住人口脱钩，地方政府在住房政策、中小学教育等方面对农村人口设置隐形门槛，导致农业转移人口难以市民化。另一方面，区域间人才市场化配置规则不完善。各地人才流动的政策规则缺乏衔接，制约人才流动的学历、身份等政策障碍仍然存在。譬如，同处于一个区域规划，T市引进人才落户实施办法将本科生年龄设置为40周岁以下，而 B市引进毕业生管理办法 则将本科生年龄限制在26周岁以下，显然不利于两地人才的双向流动。二是区域土地要素市场中，农村土地流转、跨省域土地市场化配置等规则不完善。一方面，城乡土地利用的二元色彩仍然较为浓厚。尽管新修订的 土地管理法 完善了闲置土地利用、集体经营性建设用地入市等内容，但其仍以单向的城市化服务模式为主，只有少量农村集体经营性用地能够入市，大量闲置的农村宅基地仍未被充分利用。另一方面，我国跨省域土地要素流动限制较严，行政化配置因素较多。譬如，城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法 中规定，跨省域城乡建设用地增减挂钩指标流转仅限于深度贫困地区及对口帮扶省份之间。同时，各地指标流转多采用政府指导价，亦不利于市场化配置。譬如，自 2011年至今，C市“持证准用”的指标交易指导价一直为每亩 30 万元人民币。三是区域资本要素市场中，地方金融政策、区域多层次资本市场及协同开放等规则不完善。一方面，地方部分金融支持类政策规则有失公允。从各省（市）发布的 促进地方法人金融机构加快发展的若干意见 关于促进金融业加快发展若干措施等地方金融政策文件来看，地方国有金融机构普遍被给予更大的政策支持，使得地方中小型金融企业生存空间受到限缩。另一方面，适应“双循环”发展的区域资本要素市场规则亟待补强。在“双循环”新发展格局建设背景下，既要完善区域多层次资本市场规则体系，又要建立统一的区域市场开放规则体系。而当前我国区域多层次资本市场规则体系尚不完善，如 区域性股权市场监督管理试行办法 规定，当前的区域性股权市场只能为所在省内的企业证券业务提供金融服务，一定程度上限制了地方市场的拓展。同时，当前区域市场开放规则的协同程度不高，难以形成制度型开放的区域合力。譬如，在同一区域规划内的地方自贸区规则中，部分创新开放政策仅适用于本组团，在本省（直辖市）范围内推广需部委授权，更难以在该区域内复制推广。四是区域技术要素市场中，技术要素市场化配置、技术要素跨区域流动支撑等规则不完善。一方面，技术要素的市场化配置水平不高。从实践来看，不难发现 促进科技成果转化法 某某省（市）科学技术条例 等科学技术领域的法律及地方性法规还带有较浓的行政色彩。尽管2021年修订的科学技术进步法 明确规定了市场配置的决定性地位，但PPP、政府购买等市场化工具在实践中的运用程度仍然不高。另一方面，金融、知识产权等领本文中的“区域规划”是指以京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈为代表的国家级区域规划。区域性股权市场监督管理试行办法 第三条第一款规定：“区域性股权市场是为其所在省级行政区域内中小微企业证券非公开发行、转让及相关活动提供设施与服务的场所。”当前科技成果仍沿用一般“国有资产”的管理思路，采取“评估+备案”的管理方式，难以形成市场化的定价模式。18观察思考SOUTHWEST FINANCE2023年第07期域的区域规则支撑不足，促使跨区域科创类风险投资、技术成果流动的规模增长缓慢。譬如，前述 区域性股权市场监督管理试行办法 将金融服务的范围限制在省内，这意味着跨省级行政区域的技术转移难以获得金融支持。此外，当前区域间知识产权获权、用权、维权全链条保护规则体系尚不健全，区域知识产权保护的协作水平不高，进一步削弱了区域技术要素流动的积极性。五是区域数据要素市场中，公共数据开放共享、数据市场交易规则不完善。一方面，数据孤岛现象普遍存在。当前，各省（市）的 公共数据条例政府数据开放共享条例 等地方数据立法相继制定，地方政务开放平台、公共数据共享平台逐步建成，但由于缺乏统一的中央立法及区域性立法推动，我国各级政府间、各公共事业单位间的数据孤岛现象仍然存在。各级部门、各单位间对数据多采取有选择、有限制的开放。另一方面，数据要素市场化配置不足。在当前数据要素交易市场的建设中，各区域数据交易平台所设置的数据交易标准、规则迥异，如 S市数据交易场所管理实施暂行办法 G省数据流通交易管理办法（试行）等数据交易规则都仅涉及本省（直辖市）行政区，同一数据产品无法在不同区域的平台直接进行交易，导致数据要素跨地域流动还需在转换格式上增加额外成本，不利于数据要素跨区域流动。（二）对地方政府无序竞争行为的规制不足1.地方政府无序竞争行为导致区域壁垒。相对于国际贸易壁垒的影响，省际贸易壁垒对全国统一大市场建设的冲击更加强烈，在区域市场一体化的场域亦是如此。一方面，在产业政策导向下，地方政府间将产业政策作为行政性垄断的工具，严重扭曲区域市场机制并形成区域壁垒。政府在制定产业政策的过程中容易受到地区利益团体寻租的影响，从而通过产业政策的内容设计排斥其他厂商进入地方市场。譬如，部分地区制定的汽车补贴政策，仅给予本地经营者优惠政策或消费券仅适用于本地经营者商品，从而限制、排斥外地汽车企业的竞争。同时，在政绩考核的压力下，地方政府基于追求预算最大化的目标，可能通过采取向本地企业加大补贴、融资等政策手段，以求扩大以增值税和企业所得税为主的税基从而增加地方的财政收入，这亦加剧了政府的信用扩张并阻碍了资本和要素跨区域流动。另一方面，地方政府对当地司法与执法的不当干预会巩固地方壁垒。地方法院受地方政府影响，为维护局部利益可能在立案、上诉、执行等环节对外地法院设置障碍。譬如，基于地方政府经费控制的压力，地方法院往往不执行经济效益高的地方企业的不利判决或仲裁裁决；通过本地司法跨地拘押与本地重点保护企业有纠纷的当事人；对不利于本地经济发展的案件推诿或拒绝立案；等等。2.无序竞争行为规制不足加剧市场分割。当前针对政府无序竞争的规制体系尚不完善，进一步加剧了区域市场分割态势。公平竞争审查制度作为当前规制政策恶性竞争、行政性垄断的重要手段，其内容的健全及有效实施是破除区域行政壁垒的必要前提。一方面，公平竞争审查制度本身仍不完善。自2016年国务院实施公平审查竞争制度以来，各地对市场政策文件的增量与存量进行了有效清理。但随着实践的深入，公平竞争审查制度中自我审查效果不佳、审查范围受限等问题逐渐暴露出来，一些地方甚至存在以领导意志代替审查结果的现象，严重影响了公平竞争审查的效果。虽然新修订的反垄断法 第五条正式明确了“建立健全公平竞争审查制度”，但其仅是对公平竞争审查制度的原则性规定，并未对公平竞争审查制度的窠臼进行破除。另一方面，公平竞争审查制度在区域实施层面衍生出了新问题。传统的公平竞争审查多在各省、市等地方层面进行，各地可以依据地方具体情况在 公平竞争审查制度实施细则（以下简称实施细则）的审查标准下制定地方标准。在区域协调发展战略的推进下，涉及区域一体化发展的相关市场政策日益增多，一个区域性政策的制定往往涉及多个省级行政区，如同一区域规划内，在A省、J省、Z省政府发布的 关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见 中，其公平竞争审查的标准皆与国家标准保持一致，而三省在社会、经济、文化等方面皆存在差异，若直接采取统一的审查标准，可能会“误伤”正常的地方市场政策，从而19观察思考SOUTHWEST FINANCE2023年第07期阻碍区域整体市场的发展。此外，区域公平竞争审查中的第三方评估机制有待完善。当前，处于同一区域规划内的各省、市之间的第三方评估机制尚未实现协同，如在第三方评估的主体遴选标准、专家数据库共建、交叉互评、结果互认等制度建设上仍处于初级阶段，导致同一区域规划内不同地方间市场政策的互通性与联动性较差，不利于区域市场一体化发展。（三）区域统一市场协同监管机制尚未健全区域市场一体化作为区域协调发展战略的重要内容，区域协同是其应有之义，就此来说，建立高度协同的市场监管体系是区域市场一体化的内在要求。无论是区域各类要素市场问题，还是区域市场间行政壁垒问题，这些问题的解决都涉及多个省（市）级行政区监管立法、执法等要素的协同配合。意见 主要从协同监管立法、协同监管执法、多元协同监管三个层面对市场统一协同监管体系进行了布局，结合区域实践来看，当前区域市场协同监管机制尚未健全。区域市场监管立法层面，其问题主要体现在区域监管规则体系不完善、区际协议落实难等方面。虽然新修订的 立法法 对区域协同立法领域进行了重要的制度补白，即在法律上赋予地方跨行政区域的立法权限，但区域协同立法的具体范围、区域协同立法机制、区际协议的法律效力等问题仍未得到制度上的明晰。譬如，当前大部分区域的协同监管执法缺乏统一的规则支撑，尤其是缺乏统一的程序规则，这就导致区域协同监管执法时不仅需要组织层面耗费时间，还需在程序衔接与冲突上耗费额外的成本。区际合作协议作为区域间协同监管的重要文本依据，尚未得到 宪法 地方组织法 及 立法法 上的权力正当性赋予，仅是一种协商民主形式。由于缺乏法律的拘束力，区际合作协议在实践中多依赖地方政府间的科层关系及信任进行维持。区域市场监管执法层面，其问题是区域市场监管执法尚未形成常态化的运行机制。究其原因，一方面，虽然各地的 区域规划纲要 及相关区域政策文件对区域协同执法皆有涉及，但这些文件并无法律上的约束力，当前区域市场的执法协同多依赖于区域间的联席会议、专项整治行动等临时性的合作形式。譬如，在京津冀协同执法实践中，即使北京、天津、河北三地已经签署了多项合作协议，但各自为政的现象仍然普遍存在，京津冀能源市场执法仅停留在联动执法层面，无法实现执法协同。另一方面，区域市场执法缺失责任及救济机制。区域协同执法会涉及各地方利益的再次分配，这意味着其在落实过程中仍会面临地方保护主义的阻拦。在缺失责任及救济机制的情形下，地方政府缺乏矫正的积极性，而区域性协调小组亦无监督和协调的实权，区域市场协同执法难以有实质性推进。区域市场多元监管层面，其问题是区域市场监管中多元主体参与及多元手段运用不足。一方面，区域市场中多元主体参与的监管机制尚未形成。在区域市场协同执法机制尚不完善的情形下，政府外的社会力量可以通过监督评议等形式对区域市场监管领域进行补缺。但在当前区域市场中，行业协会商会、媒体、消费者、公众等多元主体尚未与政府监管部门形成监管合力，单一的政府监管力量难以满足区域市场的监管需求。另一方面，区域市场的监管手段较为单一。在数字化时代，各类传统市场行为在新业务、新场景中呈现出新形态，数字技术极大增加了市场行为的跨区域性和复杂性，金融科技、数字平台等场域中不正当竞争行为愈加隐蔽。当前我国市场监管与前沿新技术融合的水平不高，尤其是跨行政区市场的信息数据未实现共享联通，联合执法时仍采取较为低效的线下突击检查，难以匹配市场发展的步伐从而产生监管空白。四、区域市场一体化法治建设的优化路径区域市场一体化不仅事关全国统一大市场的参见 中华人民共和国立法法 第八十三条。2022 年3月15日，国家市场监督管理总局出台的 “十四五”市场监管科技发展规划 中指出，我国市场监管与前沿新技术的融合程度仍然偏低，监管科学化、精准化、智能化水平有待提升。20观察思考SOUTHWEST FINANCE2023年第07期顺利建成，更涉及“双循环”新发展格局这一宏伟蓝图的实现，而法治通过发挥其独特的引领、规范及保障功能，可以为前述目标的实现铺设坚实的制度轨道。要充分发挥法治在区域市场一体化建设中的保障促进作用，可以从建立区域统一市场规则体系、确立竞争政策基础性地位、完善区域多元协同监管机制等方面着手优化。（一）以统一规则体系为基础推进区域要素市场建设统一的市场规则是构建区域统一要素市场的基本前提，通过完善区域统一市场规则体系，为区域各类要素市场建设提供统一的规范指引。一是完善区域统一劳动力要素市场规则。一方面，要持续深化户籍制度改革。优化农民工等普通劳动力的落户规则，完善社保缴纳年限、居住年限为主的积分入户制度；剥离依附于户口的各类差异化福利保障，推动区域基本公共服务均等化，在教育、医疗等方面对外来人口提供均等化待遇，促进农业转移人口市民化。另一方面，完善区域人才流动规则，提升区域劳动力市场化配置水平。区域间政府要加强人才政策互联互通，减少恶性人才竞争与政策干预。譬如，欧盟针对科技人才跨成员国流动设计了“资金跟随研究人员”（Money follows Researcher）规则，即某一研究人员的资金并不会因为其离开所在的研究机构或国家而中断，而是会随着该人员的流动一同转移。这一做法有效地促进了科研人才在欧盟内跨区域流动。我国区域间亦可以通过人才政策协同，探索“人才政策跟人走”的人才规则。此外，需要进一步畅通区域人才公开招聘渠道，统一编制区域性的紧缺人才目录，探索劳动力“户口不迁、关系不转”的人才柔性流动机制，逐步健全跨区域人才使用机制。譬如，在2022年12月颁布的 广州市劳动力要素市场化配置改革行动方案 中，即对粤港澳大湾区人才一体化管理机制、跨区域人才职称评定衔接、户籍准入年限同城化等内容作出了规定。二是完善区域统一土地要素市场规则。一方面，加快出台 农村集体经济组织法，进一步完善农村集体经营性用地入市制度，通过建立统一的集体土地入市标准，探索集体经营性建设用地入市增值收益分配机制。同时，总结地方经验以完善农村土地利用规则，进一步盘活农村闲置宅基地。另一方面，通过探索耕地指标跨区交易机制，推动存量建设用地市场化。同时，在跨省指标调剂中引入竞争性价格机制，加快探索建立跨区域统筹用地指标的管理规则。美国的土地发展权转移与交易（Transferable Development Rights，TDR）制度有积极的借鉴意义。TDR是指“土地所有者将发展权的一部分或全部通过市场机制转让或出卖给他人，发展权在让渡出的土地上作废，而在受让地块上可以与其已有的发展权累积，以获得更高的土地开发强度”。该制度有效促进了美国国内土地要素跨区域的市场化交易。TDR在我国的一种类似实践就是重庆的地票制度，但当前还停留在重庆市行政辖区内试点阶段。故此，可以进一步考量在符合条件的区域推行地票制度，实现区域内“远距离、大范围”的城乡建设用地空间统筹，加速消弭城乡土地要素市场的“二元”缝隙，提高区域土地要素利用水平。三是完善区域统一资本要素市场规则。一方面，加快探索建立跨区域统筹用地指标的管理规则，通过公平竞争审查制度预防与纠正扭曲竞争的地方金融奖补政策，填补区域市场中的“金融政策洼地”。另一方面，健全适应“双循环”发展要求的区域规则体系，构建广覆盖、多层级的区域资本市场。从国内大循环的视角观之，需要加快落实注册制改革，进一步完善区域性股权市场，探索股权跨区域交易规则。可以借鉴美国OTCBB、英国OFEX等场外交易市场经验，通过区域证券托管登记、投资者保护标准、挂牌审核、信息披露等规则的统一，率先在成渝地区建立西部股权交易中心，以成渝为地票是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地等农村集体建设用地经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。重庆地票70%以上来源于渝东北、渝东南“两群”地区，90%以上使用落在了主城都市区，其在推动农村土地要素市场化、促进区域协调发展等方面发挥了积极作用。21观察思考SOUTHWEST FINANCE2023年第07期试点逐步涵盖云南、贵州、陕西等西部周边省份。以国内国际双循环的视角观之，还需要考虑通过区域金融协作衔接国际规则。例如成渝双城经济圈的相关实践即是一个良好的区域样本，成渝在推动两地金融政策共同制定、金融项目共同推进、金融试点共同建设的基础上，通过制度型开放共建区域信用政策法规制度和标准体系，精准对接CPTPP、RCEP、DEPA等国际经贸规则，为“一带一路”提供多元化的金融服务。四是完善区域统一技术要素市场规则。首先，要贯彻落实新修订 科学技术进步法 中的市场化配置原则，基于市场化原则调整 促进科学成果转化法 及各地的 科学技术条例，深化科技成果转化改革，对PPP、政府采购等市场化工具运用的内容进行补强。其次，区域间要加强科技成果市场化改革的协作，依托区域统一资本市场，为技术成果跨区域流动提供科创金融服务。如在欧盟 增长与就业伙伴计划 下建立的欧洲企业网络（Enterprise Europe Network，EEN），为中小企业的技术跨区域转移提供研究与技术开发资金等金融支持，有效促进了欧盟技术要素的跨区域流动。成渝共建的西部金融中心通过“债权+股权”“银行+创业投资”等创新规则为科技型中小企业提供跨区域的金融服务，有力提高了成渝技术要素跨区域流动的积极性。最后，要建立健全区域知识产权协作规则，提升区域整体的知识产权保护水平。譬如，2022年7月长三角三省一市共同发布的 长三角生态绿色一体化发展示范区知识产权保护联动协作办法 中提出，通过加强跨区域知识产权行政管理、联动服务、联动执法等措施提升长三角知识产权保护的整体水平。五是完善区域统一数据要素市场规则。一方面，加快构建我国公共数据开放共享规则，推动公共数据开放标准化、集成化、清单化。美国在2019年通过的 开放政府数据法案 中规定，各联邦部门应当建立专门的数据治理机构，并设置首席数据官和首席数据官委员会，由其负责全面梳理数据清单、统一数据公开标准，以及跨区域跨部门的公共数据开放共享等事务。我国可以探索政府部门、公共事业单位层面的首席数据官制度，由其专门负责细化各级各部门的数据开放目录、推动跨区域公共数据共享平台的完善，以破除各级部门、各事业单位间的数据孤岛。另一方面，完善区域数据要素市场化配置规则，在 数据安全法 个人信息保护法为核心的法治框架下，区域可以率先探索数据权属界定、数据定价等标准规范。欧盟在2020发布的数据战略 中提出构建欧洲单一的数字市场，其以行业为区分标准创设了9个共同的数据空间，对各行业的数据收集标准进行了统一规定，有效促进了数据要素在各成员国之间流动。我国可借鉴欧盟经验，通过分行业、分区域先行对统一数据交易标准、统一数据交易模式等重难点问题进行试点，以区域性共同的数据空间为基点，逐步构建全国性共同的数据空间。此外，应加强区域数据质量标准建设，通过不同区域的数据质量标准互联互通，推进区域数据要素质量标准的统一和同步，以此促进区域数据资源体系架构统一对接，从而推进跨区域、全球化大数据交易所建设。（二）以竞争政策为导向规范区域政府主体竞争行为区域市场一体化建设需要明确竞争政策基础性地位，强化竞争政策的作用。欧盟在成立之初即确立了竞争政策的主导地位，其通过反垄断、合并审查、国家援助等手段，消除各区域排除、限制竞争的协定，有效保证了欧洲统一市场的自由竞争和互相开放。竞争政策基础性地位包括两个方面的内容：竞争政策涵盖竞争立法、司法、执法，以及他们之间的关联关系与共振效果；基础性地位则指我国各类经济政策的制定与实施，原则上都需要经过竞争评估才可以出台实施。当前，地方政府应由“产业政策”导向转向“竞争政策”导向，同时通过完善区域公平竞争审查制度，加快推进跨行政区法院的建设，以矫正地方政府间的无序竞争行为。具体包括工业（制造业）数据空间、绿色政务数据空间、移动性数据空间、健康数据空间、金融数据空间、能源数据空间、农业数据空间、公共管理数据空间、技能数据空间。22观察思考SOUTHWEST FINANCE2023年第07期一是要明确竞争政策基础性地位。首先，需要完善竞争政策实施的体制机制，即完善产业政策的事前、事中、事后全链条监管。一方面，发挥事前公平竞争审查的作用，对产业政策的制定进行有效评估；另一方面，通过行政性垄断规制，强化对地方保护行为的查处与破除。其次，要改革地方政府官员的政绩考核方式。在我国经济进入高质量发展的时代背景下，应当改革以地方产值及财政收入为单一标准的增长主义考核体系，建立适宜区域整体发展又兼顾地方经济增长的指标体系、业绩考核评价体系，将竞争政策实施、区域市场环境、市场联通、市场协作等因素纳入指标体系。最后，对于地方政府借用地方执法、司法之手进行恶性竞争的问题，需要贯彻落实 反垄断法 中关于行政性垄断的条款，完善竞争法律对此类政府行为的监督与惩处。二是要完善公平竞争审查制度。首先，对于公平竞争审查的整体框架，需要完善 实施细则，解决当前公平竞争审查制度存在的自我审查效果不佳、审查范围较窄等问题，并最终建立起“内部控制外部控制”的公平审查实施机制。其次，需要完善区域层面的公平竞争审查制度。在审查对象上，要将区域性的市场经济政策囊括到审查范围内，同时对区域内新型市场行为进行梳理，以进一步明确“与市场主体经济活动”相关政策的判定标准。在审查标准上，需要构建“统一化差异化”多层次的区域公平竞争审查标准，使其既能满足区域整体发展需要，又能兼顾地方差异化发展要求。譬如，欧盟运行条约 中区域援助政策审查的豁免制度即对不同区域的发展因素进行了考量，在审查严重落后地区、促进区域间共同利益、促进特定地区或行业发展等情形的区域政策中，相关区域政策审查的严格程度与涉及区域的经济发展水平挂钩。基于此，在 实施细则 豁免制度的基础上，可以进一步细化如区域援助、基本公共服务保障等区域适用豁免领域，建立类型化、差异化的豁免标准。在审查模式及审查评估上，要大力发展区域集中联合审查模式，推动建立区域间第三方评估和交叉互评互认机制，互通区域性新型、疑难案件裁量标准，建立健全区域统一市场评价指标体系。三是推进跨行政区法院建设。2023年 最高人民法院工作报告 中明确指出：“加强跨行政区划法院建设。”统一市场建设程度较高的域外国家的跨行政区划法院建设现象较为普遍。譬如，单一制的英国较早地通过设置巡回法院来应对地方权力对司法的干预，其郡法院的设置亦独立于地方政府；联邦制的德国的16个州对应着25个州高等法院。当然，前述国家对跨行政区划法院的设置初衷可能不尽相同，但其在避免地方对司法干预、保护司法公正、促进统一市场层面上有积极的促进意义。在不影响我国当前司法体制的前提下，可以考虑在跨区域知识产权法庭、成渝金融法院等实践经验基础上，率先在长三角、粤港澳等发达市场区域设立区域巡回法院机制，统一处理区域内的竞争案件，以增强区域司法、执法体系的独立性。（三）以协同理念为指引构建区域市场多元监管机制完善区域市场协同监管立法体系及其机制。一是补强区域监管规制体系。新修订 立法法 赋予了地方跨区域的立法权限，基于此，可以加快推进区域统一监管规则的制定，通过明确区域执法主体、执法程序、主体责任等方面的内容，以增强区域市场监管制度的稳定性与可预期性。同时，在区际协议效力未获得法律确认的现状下，可以通过区域协同立法对区际协议中较为成熟、影响重大的内容予以立法固定，特别是对与地方相关的履行责任等约束机制通过立法予以明确。二是完善区域协同立法机制。完善的区域协同立法机制是区域立良善之法的基本前提，新修订 立法法 中强调了区域协同立法工作机制的重要性。一方面，要切实发挥好地方人大在区域性立法中的主导作用。建立地方间人大常态化沟通交流机制，实现人大对区域协同立法的启动、论证、发布、实施、评估等立法全周期参与，保障区域立法活动的同步推进。另一方面，通过建立区域性的立法协调委员会，赋予委员譬如，成渝两地于2020年率先开展了公平竞争审查工作第三方交叉互评工作，实现“评估内容、评估方法、评估标准、评估结果”的“四统一”。23观察思考SOUTHWEST FINANCE2023年第07期会对区域内各省（市）立法机关的询问权。同时，建立交叉备案制度，即同一区域规划内的地方法律法规除了按照 立法法 的规定进行备案外，还需要向区域内其他省（市）人大常委会进行备案，以减少地区间法律法规的冲突。构建区域市场常态化协同监管执法机制。在区域联动执法的基础上，应加快推动区域执法信息互通、结果互认，鼓励区域间联合制定和发布统一的市场监管执法政策及标准。对于金融、知识产权、互联网等薄弱监管领域，可遵循“专项执法联动执法常态化执法”的渐进路径，通过联合开展跨区域专项执法行动，在证据移送、委托调查、联动执行等层面形成一批跨区域案件合作经验。同时，积极推进区域市场监管执法案例库建设，将新型、疑难、对区域有重大影响的市场案例进行梳理收编，充分发挥发达地区市场监管执法优势，带动区域滞后地区市场监管执法水平的提升，以此提高区域市场整体的监管执法水平和执法效率。待时机成熟后，可以通过区域协同立法将优秀的执法经验予以固定，同时在区域协同立法中确立地方政府的执法责任追究及奖惩机制，为区域常态化监管执法机制的建设提供制度支撑。建立区域市场监管多元协同机制。一方面，要建立区域市场监管的多元主体参与模式。意见 指出，要建立政府、企业、行业、社会等多元主体共同参与多元治理新模式。在“以人民为中心”的区域市场一体化建设过程中，应当综合考虑各类市场主体的诉求，吸收多元主体的力量以补强单一政府主体监管，这亦是贯彻全过程人