私人物品还是公共物品——中国托幼服务供给的历史逻辑和未来发展.pdf

96社会福利May.15 2023ChineseReview2023年5 月1 5 日No.3Vol.7社会保障评论第7 卷第3 期私人物品还是公共物品？中国托幼服务供给的历史逻辑和未来发展姚建平摘要托幼服务供给本质上取决于人们对儿童属性的看法。如果儿童被视为私人物品，那么托幼服务的成本将由家庭承担。反之，如果儿童被视为准公共物品，那么单位或国家将分担家庭的托幼服务成本。从供给主体情况来看，家庭托幼、社区托幼和民办机构托幼是基于儿童属于私人物品的理念。单位托幼和公办机构托幼则是基于儿童属于准公共物品的理念。在计划经济时期，为了让妇女更好地参与社会主义计划经济建设，托幼服务作为职工福利由单位集体提供。2 0 世纪8 0 年代以后，托幼服务的市场化改革将托幼成本转给家庭，主要是为了让企业成为市场经济的竞争主体。随着我国生育率的持续下降，普惠性托幼服务改革成为鼓励生育政策的重要配套措施之一。关键词托幼服务；私人物品；公共物品一、儿童属性与托幼服务供给托幼服务供给本质上取决于人们对于儿童属性的看法。在传统社会，儿童被认为是私人物品，具有很强的排他性和竞争性。他们很小就成为家中的劳动力，能够为父母和家庭带来收益。在没有建立社会保障制度的情况下，养育儿童的重要目的是为自己年老时能够获得经济安全。因此，儿童是给父母在未来带来回报的长期私人投资产品。年轻时养育子女越多，年老时的经济风险就越小，家庭抗风险的能力越强。由于儿童是私人投资品，因此儿童养育也就属于家庭自已的事情。传统社会是一个以血缘关系为基础的熟人社会，人与人之间相互信任且在日常生活中彼此支持。因此，在儿童养育过程中如果出现家庭看护照料不足的情况，往往通过邻里互助、社区互助的方式解决。由于政府并没有介邻里托幼和互助托幼，因此本质上仍然将儿童看成了私人物品，是家庭照料的延伸。工业革命以后，由于生产和生活方式的转变，女性开始走出家门进人劳动力市场寻找工作。由于要去工厂或企业上班，这使得她们无暇照顾自己的未成年子女，因此必须在儿童照料和劳动就业之间进行选择。月尽管部分家庭可以选择让老人来照顾其未成年子女，通过代际支持来缓【作者简介姚建平，华北电力大学人文与社会科学学院教授。研究方向：儿童福利、社会救助。曹信邦、童星：儿童养育成本社会化的理论逻辑与实现路径，南京社会科学2 0 2 1 年第1 0 期。97Vol.7,No.3社会保障评论第7 卷第3 期解养育子女和女性就业之间的矛盾。但是，现代社会家庭规模的小型化逐渐成为趋势，老年人可能并不愿意和其成年子女居住在一起。在这种情况下，家庭只有通过市场购买的方式，将婴幼儿照料服务转给托幼机构。在没有政府介人的情况下，民办托幼机构照料服务是纯粹的市场行为，本质上还是将儿童看成是私人物品，必须由家庭承担服务供给的经济成本，另一种关于托幼服务供给的观点是将儿童看成是（准）公共物品。进人现代社会，随着世界各国义务教育和限制童工等法律制度的出台，儿童不能给父母和家庭直接带来经济收益。等儿童成年之后，他们就会成为社会的劳动者和纳税人，而国家税收要用于全社会所有公民的养老、医疗、教育等，而不仅仅是他们的父母。由于任何公民享用儿童带来的产品和福利时并不会减少其他人从中受益，这就在一定程度上将儿童从私人物品变成了准公共物品，具有了明显的“非竞争性”和“非排他性”。同时，现代社会保障制度的建立，化解了人们在年老、疾病、伤残、失业、失能等方面风险，传统的代际间投资回报机制被社会保障制度所替代，养育儿童很难有投资回报甚至成为负担。再加上婴幼儿照护的经济成本和时间成本越来越高，进一步抑制了人们的生育意愿。在这种情况下，国家出于提高生育率、促进女性就业、增加国家竞争力等方面的考虑，不得不介人儿童的养育服务供给，这使得儿童不再是父母的私人投资品，而变成了社会投资品。既然儿童的性质属于准公共物品，国家也应该参与儿童投资，以此来分担家庭托幼成本。单位托幼供给根本动力是为了缓解职工家庭的抚育压力，提高职工的劳动积极性，鼓励其为单位做更大贡献。在计划经济体制下，企事业单位开办幼儿园和托儿所是国家的统一要求，通常由单位投资，平常经费分别从本单位的福利基金、事业费和行政经费中开支。因此，单位托幼服务具有了“非商品化”的特征，是一种单位内部的公共性社会福利。这也是为什么单位的托儿所、幼儿园如果接受非本单位职工的孩子时要收取更高的费用。在计划经济时期，农村地区以集体经济和生产合作为基础，建立了集体性质的托儿所和幼儿园。农村集体办的托幼机构作为社会主义优越性的一种体现，是当时农村集体福利的组成部分，也具有明显的公共属性。综上所述，托幼服务的供给主要取决于对儿童属性的认识。如果儿童作为父母的私人物品，那么托幼服务的成本将完全由家庭承担。当家庭对儿童的照料出现困难时，有时可以借助邻里和社区互助等方式来解决。如果仍然有困难，则需要通过购买市场化的托幼服务来满足需求。儿童如果作为公共物品，那么就需要单位或国家来分担托幼服务的成本。为了鼓励职工为单位做更大贡献，单位托幼服务往往被作为职工福利的一部分提供给单位职工。国家出于提高生育率、人力资本投资、促进女性就业等目标，也愿意提供公共性的托幼服务。本文拟从儿童属性出发，分析我国家庭托幼、社区托幼、民办机构托幼、单位托幼和公办机构托幼等供给方式的历史发展和现状，找出不同供给方式的内在动力机制，并在此基础上提出我国托幼服务供给的未来发展方向。【丹】考斯塔艾斯平-安德森著，郑秉文译：福利资本主义的三个世界，法律出版社，2 0 0 1 年，第38-61页。.98：私人物品还是公共物品？二、中国托幼服务供给方式及历史发展家庭托幼、社区托幼和民办机构托幼是将儿童看成是私人物品，托幼服务的成本主要由家庭承担。单位托幼和公办机构托幼则是将儿童看成是准公共物品，单位和国家分担了家庭的托幼成本。（一）非公共性托幼服务1.家庭托幼在传统社会，婴幼儿主要是由父母、祖父母或其他亲属照料看护。尽管现代社会的家庭功能发生了深刻变化，但家庭抚育仍然发挥着基础性作用。有数据显示，近1 0 年来我国城镇家庭中的孩子3 岁以前主要由母亲或祖父母外祖父母照料，人托儿所幼儿园的比例不足百分之一。但人类社会进人工业社会以后，由于传统家庭结构和功能都发生了深刻变化，家庭对婴幼儿的抚育功能不断弱化，家庭抚育开始出现了新的形态。现代家庭托幼服务是指个人、家庭或机构在居民住宅中，以收费的形式为婴幼儿提供照顾服务的一种新兴模式。这种模式因具有就近便利、服务灵活、投人成本低等优势，成为许多国家早期照护系统中的重要组成部分。20世纪8 0 年代改革开放以后，随着我国经济社会的转型和单位福利制度的瓦解，原有的托幼服务体系受到了巨大冲击，大多数企业被迫关闭托儿所。为了满足社会对托幼服务的巨大需求，当时各地也在积极探索家庭托幼服务。例如，1 9 8 3 年以来，北京市各级妇联大力倡导举办家庭托儿所，全市家庭托儿所由2 9 7 个发展到1.6 万个，解除了5 万多名职工的后顾之忧，收托3岁以下婴幼儿2 万余名，3 岁以下儿童的人托率提高了8%，达到了3 4.4%。但是，随着市场化改革的推进，民办托幼机构的迅猛发展，家庭托幼服务并未受到重视而逐渐沉寂。家庭托幼是基于传统社会“邻里照顾、社区互助”基础上的一种照顾模式，因服务时间灵活、收费相对低廉、为低龄幼儿提供温馨的家庭氛围等优势，在一定程度上可弥补机构式托育的不足，满足部分家庭的托育需求，是解决我国婴幼儿照护供需失衡的重要途径之一。但是，我国家庭托幼服务目前仍然处于“摸石头过河”的探索阶段。2 0 1 9 年，一项对北京、广东、山东等省市的调研发现，家庭托幼主要分散在住宅区内，由全职妈妈及聘请的托育教师组成照看人员，在照看自已幼儿的同时，以收费的形式照看其他幼儿。作为一种新的托幼服务形态，近年来我国也在开始尝试对此进行规范。2 0 2 0 年1 2 月1 4 日，国务院办公厅发布实施的国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见（国办发【2 0 2 0】5 2 号）明确提出，“建立家庭托育点登记备案制度，研究出台家庭托育点管理办法”。这是我国在政策上首次明确要对家庭托育点建设进行规范管理，对于促进家庭托育的可持续发展具有史薇等：全面两孩政策背景下托幼服务研究：综述与展望，社会福利2 0 1 7 年第1 期王佳：全面两孩生育政策背景下广州市托幼服务的问题研究，华南理工大学硕士学位论文，2 0 1 9 年，第217页。张萌萌等：台湾居家式托育经验及启示，基础教育2 0 2 0 年第1 2 期。国务院办公厅：国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见（国办发【2 0 2 0】5 2 号），国务院网站：http:/ 0 2 0 年1 2 月3 1 日。99Vol.7,No.3社会保障评论第7 卷第3 期十分重要的意义。2 0 2 1 年6 月，国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委共同制定的“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案也提出，要扩大普惠性托育服务供给，探索发展家庭育儿共享平台、家庭托育点等新模式、新业态。这表明，家庭托育将是未来我国托幼服务事业发展的一个重要方向。2.社区托幼社区托幼是以邻里互助为基础、就近为居民提供托幼服务的重要方式，主要满足社区居民家庭幼儿临时照料和看护需求。社区内成员大多为邻里，频繁的信息互动和相对稳定的成员关系减少了托幼服务供需之间的信任危机。非全日制工作的母亲、中老年女性等也可参与到互助活动中，能够在社区养老和社区幼托间搭起桥梁，使得两个群体的社会需求同时被满足。有研究对上海市的0 一3 岁托幼服务需求进行调查发现，9 0%以上家长希望托育机构设在社区并提供早期教育服务。在社区托幼服务方面，我国香港地区有较为成熟的经验。香港以社区为依托的托幼服务是邻里支援幼儿照顾计划。该计划由社会福利部门主管，覆盖全港1 8 个分区，宗旨是在邻里层面提供家庭或中心托管形式的幼儿照顾。“计划”的服务对象主要为需要长时间工作、工作时间不稳定、非常规、有突发需要以及其他各种需要的家庭，帮助因缺乏支援网络和因经济困难而未能为他们的6 岁以下幼儿安排照顾的家长解决托育难题。2近年来，我国内地各级政府也制定了一些政策，以促进社区托幼事业的发展。2 0 1 9 年5 月19日国务院办公厅发布的关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见中提出，要发挥城乡社区公共服务设施的婴幼儿照护服务功能，加强社区婴幼儿照护服务设施与社区服务中心（站）及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接，并支持和引导社会力量依托社区提供婴幼儿照护服务等。为了推动社区托幼服务的发展，我国还制定了相关税收优惠措施。2 0 1 9 年6月，由财政部、税务总局、民政部等六部委联合发布的关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告（财政部公告2 0 1 9 年第7 6 号）提出，社区托育服务取得的收人可以免征增值税，并在计算应纳税所得额时减按9 0%计人收入总额。房屋、土地用于提供社区托育服务的，免征契税等。在中央政策推动下，各地纷纷开始建设社区托幼服务体系。例如，河南省的“十四五”公共卫生体系和全民健康规划提出，到2 0 2 5 年全省所有城市社区托育服务覆盖率达到9 0%，全省每千人口拥有3 岁以下婴幼儿托位数4.5 个以上，总量达到4 5 万个。社区托幼服务主要定位于为有需要的家庭提供婴幼儿的临时托管服务，这对于解决工作家庭育儿过程中的急难问题有重要意义，也是我国托幼服务体系的重要组成部分。3.民办机构托幼20世纪8 0 年代改革开放以后，托育服务也开始了市场化、社会化改革。在经济社会快速张海峰等：上海市0 一3 岁婴幼儿托育服务需求、利用与供给现况研究，中国儿童保健杂志2 0 2 1 年第5 期。郑静：我国内地社区公共托幼服务构建的思考，教育与教学研究2 0 1 8 年第1 2 期。3国务院办公厅：国务院办公厅关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见（国办发【2 0 1 9】1 5 号），国务院网站：http:/ 0 1 9 年5 月9 日。财政部等：关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告（财政部公告2 0 1 9 年第7 6 号），国务院网站：htp:/ 0 1 9 年1 1 月7 日。王苗苗：河南所有城市社区托育服务到2 0 2 5 年覆盖率达到9 0%，河南商报，2 0 2 2 年7 月8 日第A05版。5100私人物品还是公共物品？发展和政策的推动下，各地民办托幼机构数量迅速增长。尽管当时中国采取教育部门、机关企事业单位和民办三种形式举办托儿所和幼儿园，但是民办托儿所因其点多面广、就近方便、受托方便和时间弹性等特点成为最受欢迎的托儿所类型。据统计，仅1 9 8 3 年至1 9 8 4 年一年之内全国民办幼儿园所孩童就增加了1 6 0 多万，增幅达2 3%。妇女就业越充分、人园率越高的城市，其民办幼儿园比率越大。到1 9 8 8 年8 月1 5 日，国务院办公厅转发国家教委等部门关于加强幼儿教育工作意见的通知明确指出，“养育子女是儿童家长依照法律规定应尽的社会义务”“幼儿教育不属于义务教育，家长送子女人园理应负担一定的保育、教育费用”。这个政策表明，以国家（单位）为供给主体的公共托育体系发生了重大的转折，政府将儿童养育照料职责归还给了家庭，托育服务逐渐失去了原有的福利性。在市场化和社会化的政策导向下，2 0 世纪9 0 年代大量机关、企事业单位和街道办托儿所和幼儿园被停办或者向市场抛售。特别是企业办园被当作包被企业甩掉，由此带来幼儿园、托儿所大幅缩。同时，一部分企事业单位办的托儿所和幼儿园转为由社区办，或由具备条件的团体、个人承办，变成了民办机构。到2 0 0 3 年，国务院办公厅转发教育部等单位（部门）关于幼儿教育改革与发展的指导意见提出，今后5 年（2 0 0 3 一2 0 0 7 年）幼儿教育改革的总目标是：形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。从这个政策目标来看，政府机关和企事业单位将不再举办托幼机构，公办幼儿园只发挥骨干和示范作用，幼儿园主要是由社会力量来举办（民办）。体制转轨和巨大的社会需求迎来了民办托幼服务事业发展的繁荣。（二）公共性托幼服务1.单位托幼从新中国成立到改革开放前期，我国大部分托幼服务是由企事业单位提供。单位办幼托机构最大的好处是方便，尤其是在大型企业单位工作的母亲休完产假后，就可以把幼儿送到单位的哺乳室、托儿所、幼儿园，母亲可以带幼儿上班、工作期间可以哺乳和探望，下班后接孩子回家，这能够很好地帮助“工作母亲”实现工作和生育之间的平衡。从1 9 5 0 年起，工会协助行政部门在企业事业单位兴办托儿所、幼儿园逐渐形成制度。以单位福利的形式提供的托幼服务是当时各单位工会等群团组织的重要职能。1 9 5 5 年，国务院发布关于工矿、企业自办中、小学和幼儿园的规定，提出为满足单位职工低龄子女的照护需求，要求各工矿及企业用单位财政预算创办托幼机构。经费来源明确之后，完善的托育服务体系得以在我国大部分城乡地区逐渐建立起来。建国之初，我国的单位托幼经历了一段快速增长时期。据人民日报报道，1951年全国各种类型的保育机构有1 8 9 4 0 个，共收5 7 8 9 8 8 个儿童，其中农忙托儿所和工矿托儿所发展速度最快。1 9 5 2 年，全国工矿、企业、机关、学校的托儿所达到2 7 3 8 个。据1 9 5 4 年不完全统计，全国工矿企业中工会系统的托儿所有4 4 4 3 个，这些托儿所大都是为配合妇女就熊景明：从妇女就业与社会观念看儿童养育，社会学研究1 9 9 0 年第6 期。国务院办公厅：国务院办公厅转发教育部等单位（部门）“关于幼儿教育改革与发展的指导意见”，早期教育2 0 0 3 年第4 期。金一虹：社会转型中的中国工作母亲，学海2 0 1 3 年第2 期。101Vol.7,No.3第7 卷第3 期社会保障评论业应运而生。1这一时期托儿所、幼儿园快速增长最根本的原因是国家提倡和鼓励妇女走出家庭，积极参加社会主义生产建设。中央人民政府在1 9 5 2 年颁发了幼儿园暂行规程（草案）赋予了幼儿园两个目标：一个是要为幼儿提供良好的学前教育，保证其获得全面健康的身心发展，另一个是要为幼儿的父母减轻养育压力。为了保证幼儿母亲能够正常参与社会活动，对于经济收人水平较低的家庭，采取减少收费或者免收费用的支持政策。1 9 5 6 年教育部、卫生部、内务部颁发的关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知也要求“在城市中由厂矿、企业、机关、团体、群众举办托儿所和幼儿园，在农村中提倡由农业生产合作社举办托儿所和幼儿园。这一时期单位托幼机构快速发展与当时的计划经济体制密切相关，也是社会主义优越性的重要体现。改革开放以后，在市场化、社会化的政策导向下，企事业单位举办的托幼机构开始从单位福利中剥离出来。1 9 9 5 年国家教委、计委等七部委制定的关于企业办幼儿园的若干意见（教基【1 9 9 5】2 1 号）提出，“积极稳妥地推进幼儿教育逐步走向社会化。对于部分确不具备独立办园条件和具备了分离幼儿园条件的企业，可在政府统筹下，将所办的幼儿园交给当地教育行政部门规划，以多种形式继续办好，或由社区办，或由具备条件的团体、个人承办。”这表明，计划经济时期单位办托幼机构的理念和做法从根本上已经发生了改变，依靠社会力量和市场化举办幼儿园和托儿所已经成为长期发展趋势。在市场化和社会化办园的政策导向下，2 0 世纪90年代大量机关、企事业单位和街道办托儿所和幼儿园被停办或者向市场抛售。特别是企业办园被当作包被企业甩掉，导致企业附属托儿所纷纷关闭。同时，旧有的农村、街道托儿所也大都不复存在。教育部2 0 0 5 年第2 期教育统计报告显示，相比于2 0 0 0 年，短短五年间，集体性托幼机构减少5 6 6 6 8 所，锐减7 0%。其中，托儿所的消失比重远大于幼儿园。幼儿园的数量也在这一时期连续大幅度下降。1 9 9 8 年，全国幼儿园1 8.1 4 万所，比上年减少0.1 1 万所。2001年，全国共有幼儿园1 1.1 7 万所，比上年减少6.4 1 万所。尽管当时民办幼儿园和早教机构快速兴起，但因价格太高而令多数家庭望而却步，人托园难、人托园贵的社会问题开始显现。近年来，随着我国人口生育率不断下降，单位托幼又重新得到政府和社会的重视。尤其是二胎政策实行后，为了缓解群众的育儿压力，一些地方开始鼓励企事业单位开办托幼机构，使得单位托幼有一定程度上的恢复。熊景明：从妇女就业与社会观念看儿童养育，社会学研究1 9 9 0 年第6 期。刘颂：儿童早期加法策略发展及其教育启示，学前教育研究2 0 0 7 年第3 期。中国学前教育研究会：中华人民共和国幼儿教育重要文献汇编，北京师范大学出版社，1 9 9 9 年，第7 5-7 8 页。34国家教委等：关于企业办幼儿园的若干意见（教基【1 9 9 5】2 1 号），教育部网站：http:/ 9 9 5 年9 月1 9 日。雷册渊：“幼托难题”引关注，当年那些托儿所是怎么“消失”的？，央视网：htp:/ 0 1 7 年1 1 月2 0 日。教育部：全国教育事业发展统计公报（1 9 9 8 年、2 0 0 0 年、2 0 0 1 年），教育部网站：http:/ 月1 3 日。102:私人物品还是公共物品？2.公办机构托幼在我国，公办托幼机构是国家举办的事业单位。公办托幼机构由教育部门开办，园长由教育部门任命，各类经费也由教育部门拨付。从计划经济时期开始，我国教育部门一直都举办公办托幼机构。但从数量来看，公办托幼机构只占托幼机构总数的很小一部分。根据1 9 8 6 年的统计，当时教育部门办的幼儿园只容纳1 7.1%的人园幼儿，8 2.9%的入园幼儿所在的是单位或民办幼儿园。北京市3 5 0 0 所幼儿园中，教育部门办的只占3.5%。尽管公办托幼机构的数量少，但是在服务质量上要远好于民办托幼机构。2 0 0 3 年，国务院办公厅转发教育部等单位（部门）关于幼儿教育改革与发展的指导意见提出今后5 年（2 0 0 3 一2 0 0 7 年）幼儿教育改革的总目标是：“形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。”从这个政策目标来看，公办幼儿园的定位仍然是“少而精”，主要发挥示范作用。进人2 1 世纪，托幼事业的社会化和市场化改革引发的“入园难”问题开始在各地显现。为此，国家开始调整托幼服务理念和政策，普惠性成为新趋势。2 0 1 0 年，中共中央、国务院颁布国家中长期教育改革和发展规划纲要（2 0 1 0 一2 0 2 0 年）明确提出，“要大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿人园给予补助。”这是从国家政策层面首次明确学前教育的国家责任，强调政府主导以及学前教育的公益性和普惠性，扭转了过去托幼事业社会化和市场化的倾向。同时，国务院发布中国儿童发展纲要（2 0 1 1 一2 0 2 0 年）提出“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，大力发展公办幼儿园，提供广覆盖、保基本的学前教育公共服务。”由此可见，政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制成为新时期的托幼事业的典型特征，一定程度上改变了过去主要依靠社会力量举办托幼机构的做法。随着我国生育政策的全面放开，但人口增长依然远不及预期。社会公众普遍认为养育成本高、幼儿无人照料是抑制国民生育意愿的重要原因。在这一背景下，全国各地开始重视建立与生育政策相配套的托幼服务体系。2 0 1 7 年，党的十九大报告正式将“幼有所育”列为民生福让的主要内容，再次确定了托幼事业的公益性和普惠性，各地开始重视公办托幼机构的建设。例如，一些政府在大力支持民办机构开办托育园的同时，也鼓励有条件的公办幼儿园增开托幼班，部分招生不紧张的公办幼儿园也开始招非本地户籍幼儿。总体看来，公办托幼机构由于有政府支持，收费低且质量好，因此家长通常都会首选公办幼儿园。但是，由于公办托幼机构数量少，且通常要求本地户籍，因此入园托较为困难。熊景明：从妇女就业与社会观念看儿童养育，社会学研究1 9 9 0 年第6 期。国务院办公厅：国务院办公厅转发教育部等单位（部门）“关于幼儿教育改革与发展的指导意见”，早期教育2 0 0 3 年第4 期。3国家中长期教育改革和发展规划纲要（2 0 1 0 一2 0 2 0 年），中国人大网：http:/ 0 1 2 年1 月4 日。中国儿童发展纲要（2 0 1 1 2 0 2 0 年），国务院网站：htp:/ 0 1 1 年8 月8 日。103Vol.7,No.3社会保障评论第7 卷第3 期三、中国托幼服务供给的内在动力机制与发展方向（一）托幼服务供给的内在动力新中国成立以来的不同历史时期，我国托幼服务供给呈现不同的特征，其根本原因是托幼服务要适应当时经济、社会发展的需求，建立起与经济制度、政治制度相匹配的托幼服务体系。新中国成立以后，随着社会主义三大改造的完成，我国建立了社会主义公有制。与此同时，城乡女性的社会地位发生了根本性转变，妇女解放和妇女参与生产建设是新时期的趋势。为保障妇女的劳动参与权，解决育儿和工作之间的矛盾，在各类企事业单位普遍建立起针对职工的幼儿园和托儿所。同时，农村集体也依托生产大队兴办托幼组织。托幼服务供给作为单位福利/集体福利的组成部分，体现了明显的公共性。因此，这一时期托幼事业的发展的根本动力是适应社会主义计划经济建设的要求，其实质是由妇女解放和女性劳动参与而引发的社会变迁。20世纪8 0 年代，我国开始经济改革并探索建立市场经济体制。到2 0 世纪9 0 年代初期，随着现代企业制度的建立，企事业单位举办的托幼机构经过市场化、社会化改革之后，与其他单位福利一起被剥离出来，单位托幼基本瓦解。在农村地区，由于废除人民公社体制并开始实行家庭联产承包责任制，这使得建立在集体经济基础上的农村托幼组织难以维持并随之消失。托幼服务的组织基础、经济基础的瓦解，直接推动了城乡托幼服务供给朝着社会化、市场化方向演进。在这一背景下，公共性托幼服务全面退缩，民办托幼服务不断扩张。儿童照料又被重新视为是家庭自已的事务，需要通过付费的方式从市场购买托幼服务。进人2 1 世纪，我国人口老龄化问题以及生育率不断下降的问题逐渐显现出来。由于陆续实施的二孩政策、三孩政策对生育率提升的效果不明显，这引起了政府和社会对于托幼服务的广泛重视。为保障人口的长期均衡发展，托幼服务政策导向也从之前的社会化、市场化转变为普惠性，托幼服务的公共性特征再一次凸显。普惠性托幼服务作为鼓励生育的重要配套措施开始迅速发展。因此，这一时期人口政策调整是托幼服务发展演进的推动力，其实质上是服务于人口政策和生育政策引发的变迁。（二）托幼服务未来发展趋势在新的历史时期，随着在国家层对托幼服务性质的重新认识和确立，以及一系列配套政策措施的出台，为托幼公共服务事业的重新发展奠定了良好基础。但是，我国托幼服务发展仍然存在非常多的困难和问题。目前我国城乡托幼服务的需求巨大，托幼服务的供需矛盾十分突出。尤其是一些城市低收入家庭和流动人口家庭难以支付民办托育机构的收费，致使其子女“幼无所育”。另外，目前0 到3 岁的婴幼儿托幼服务机构普遍缺乏，而大部分公立幼儿园不招收3周岁以下幼儿，公立普惠性托幼机构几乎空白。为此，我国未来托幼服务改革发展应特别重视以下几个方面：第一，明确托幼服务公益性和普惠性。发展托幼服务事业不仅需要全社会的共同努力，更需要政府承担主体责任。政府要引领托幼服务的发展，通过各部门之间的密切配合和有效协同，104私人物品还是公共物品？从而保证托幼机构的普惠性和公益性。同时，政府要做好托育服务体系建设的顶层设计，出台引导托幼服务发展的指导意见以及相关配套政策和工作规划，制定统一的资质标准和管理规范，给予托幼机构相应的支持和保障，促进其健康发展。第二，鼓励和支持多元共建托幼机构。普惠性托幼服务体系并不是说都由政府来举办，而是应该形成多元共建的格局。具体来说主要包括：政府应鼓励机关事业单位积极主动承担起托幼服务的责任，为本机关本单位职工提供力所能及的托幼服务。同时也要鼓励有资质的企业开办托幼机构，解决女职工哺乳、幼儿无人照料、无人教育等现实问题，帮助女职工更好地实现家庭和工作的平衡发展。另外，在建立普惠托育服务体系的前提下，各级政府应当积极引导和接纳各方社会力量参与托幼服务工作，以满足民众对托幼服务的多样化需求。第三，积极发展社区托幼。社区应根据自已的实际情况，将托幼公共服务纳入社区基本公共服务配套。通过鼓励街道社区自主建设，采取政府购买服务等方式引入有资质的服务机构运营建立托幼点，为社区居民提供普惠性的托幼基本服务。鉴于社区托幼服务的公共福利性质，社区托幼对象应优先为有照护困难的家庭（例如单亲、多子女、婴幼儿或其监护人残疾等情况等）。另外，社区公共托幼服务应重点为0 至3 岁婴幼儿提供照料服务。第四，规范管理家庭托幼。由于我国家庭托幼服务刚刚起步，与其他托幼服务类型相比，家庭托育服务在政策监管、行业标准、安全保障、师资队伍等方面很不完善。因此，发展家庭托幼服务首先要完善相关政策法规，对于家庭托幼的部门职责、照护服务人员的地位和义务、安全管理、质量评估与问责制度等方面要提供完整的制度保障。由于家庭托育点的场地通常是民宅、照料人员通常是全职妈妈等方面有其特殊性，因此在规范管理和服务标准制定上，可以参考、但不宜照搬机构托幼标准。Private or Public Goods?Historical Logic andFuture Development of Chinas Childcare ServiceSupplyYao Jianping(North China Electric Power University,Beijing 102206,China)Abstract:The provision of childcare services in China has been influenced by the perception ofchildren as either private or quasi-public goods.When children are considered private goods,families105.莹李责任编辑：Vol.7,No.3社会保障评论第7 卷第3 期bear the cost of childcare services.Conversely,when children are seen as quasi-public goods,employers or governments share the cost of childcare services with families.Historically,childcareservices provided by families,communities,and private institutions have been based on the notion ofchildren as private goods,while services offered by employers or public institutions reflect theperception of children as quasi-public goods.During the planned economy era,work units providedchildcare services as employee benefits to promote womens participation in socialist construction.However,since the 1980s,market-oriented reforms have shifted the responsibility of childcare costs tofamilies,aiming to enhance enterprises competitiveness in the market economy.Given Chinascontinuously declining fertility rate,inclusive childcare service reforms have become an importantmeasure to encourage fertility.Key words:childcare service;private goods;public goods