数字治理中的政府权力约束和权力释放探析——基于统筹治理的视角.pdf

治理研究作为一种新的公共治理形式，数字治理正在深刻嵌入公共领域与公共生活。数字治理不仅是治理技术的升级，也趋向于从整体上对治理权力的内涵和结构进行重塑。“权力本就弥漫于现代社会的每个微观角落。”1通过对数据与算法的掌控与运用，对个体或组织的微粒状态进行持续记录存储和观察解析的数字技术生态正在形成，处于治理中心地位的政府权力“可延伸至社会各个精细微末之处”2，其作用范围与力度大为扩展与增强。一方面，近年来的“一网通办”“一网统管”“一网协同”“接诉即办”和“最多跑一次”等地方治理创新实践不断涌现，显著体现出权力与技术叠加的良好成效，对维护人民群众利益和推进国家治理现代化具有重要意义。另一方面，数字技术具有极强的渗透性，由于治理主体的理性有限性和治理愈加复杂化等多方面因素，在具体的数字治理过程中，政府这只“看得见的手”也偶尔表现为“看不见的手”，表现为数字治理中政府权力的滥用、误用等问题，严重危害数据正义和算法正义。这一问题的本质在于权力的两面性。权力是制度运行之核心。不可否认，权力是一种强制性力量，其必然要受到约束，以避免“权力之恶”；但同时，权力是国家公器，也在一张柏林数字治理中的政府权力约束和权力释放探析基于统筹治理的视角【摘要】已有关于政府权力约束的研究主要聚焦在西方数字治理理论范式，忽视政府权力运行的中国情境。中国特色社会主义的政府权力因公设置、为公存在，是最高、最全面的权力之善。但在数字治理中，政府权力运行仍存在一些问题：在权威分布上，政府权威让渡不足；在权力观念上，面临官僚主义与形式主义的渗透；在权力执行上，技术使用出现扭曲、简化或过度；在权利保障上，挤压公民的自主权与隐私权。统筹治理与数字治理中的政府权力约束较为耦合，在统筹治理视角下，数字治理中政府权力的约束路径包括：以开放式治理激活多元主体参与，以治理能力提升带动服务观念转变，以技术平台建构促进专门协作体系建设，以信息的技术解锁实现全方位监管。而在约束政府权力的同时，也要充分释放权力之善。具体来说：要营造良好数字治理生态，引领数字善治的价值方向；构建开放共享的数据资源体系，提升经济社会调控能力；做好数字治理政策规划，强化数字治理普惠成效。【关 键 词】数字治理；政府权力；权力约束；权力释放【作者简介】张柏林（1980），男，河南省社会科学界联合会副研究员，河南省传播学会秘书长，研究方向为传播学、公共治理。【基金项目】2020年河南省哲学社会科学规划项目“新媒体场域中的政府形象传播研究”（项目编号：2020BXW003）；2021年河南省高校人文社会科学研究一般项目“微博场域中的河南政府形象传播研究”（项目编号：2021-ZZJH-058）【中图分类号】C936；D63【文献标识码】A【文章编号】1003-2606（2023）05-0110-06110领导科学2023 5定的历史阶段被赋予较高的道德性和价值性，在代表公共意志的情况下能发挥善的积极作用。因此，权力既需要约束，但又不能单单强调对权力的约束而忽视权力之善的释放。那么，数字治理中该如何约束政府权力，又该如何释放政府权力之善为人民群众造福和实现高质量的数字善治，就是本文尝试探讨的问题。一、研究回顾与统筹治理的分析框架学界关于数字治理中政府权力约束的讨论集中于数字治理的研究范式。曼纽尔 卡斯特在其1996年出版的 网络社会的崛起 一书中最早提出数字治理概念，阐释了重塑政府权力，实现政府与社会、市场协同的愿景。有学者指出，数字治理依托并结合政府原有的科层权力分级体系，能起到不同主体间专业化分工的效果3；还有学者提出，“规则权力行动”的逻辑可促进权力的平衡与高效率运转4。在最新研究中，有学者提出了“数字治理生态”的概念，由政府、社会和市场三大数字治理主体及其各自的数字治理资源形成两大要素系统，以形成权力与权威协同。5总之，数字治理理论的研究表明，数字化正在重新整合治理主体和治理内容，改变传统公共管理中政府单一行动的模式以及传统公共治理的权力结构，具有集技术、组织、权威于一身的复合特征。6但在把数字治理理论引入具体的数字治理实践时，出现了一些偏差和困境。北京大学政府管理学院等机构联合发布的 中国数字乡村建设报告2021：基于媒体大数据的评估 中指出，贵州省在2020年末希冀通过“贵州数字乡村建设监测平台”建设来实现村民、政府、市场三方协同治理，但由于权力结构矛盾和治理观念转换困难等因素，贵州省的数字乡村治理实践面临数字鸿沟和治理赤字等多重困境。还有学者指出，智慧城市治理几乎承载了所有关于城市治理的美好愿望，但在智慧城市建设中依然面临对数字系统视而不见或过度依赖、治理层级之间以及治理阶段之间的整体行动力较弱、以人民为中心的目标未能完全实现等多重困境。7审视数字治理的理论期望和实践困境之间的偏差，可发现数字治理理论关于多元主体协同规制政府权力的设想存在漏洞。多元主体协同以权力分散结构形成对政府权力的制约，确有促进不同功能和地位的主体间进行分工协作以达到治理有效的前景。迈克尔 曼曾指出，集体权力和个别权力、威权性权力和弥散性权力的双双结合会形成最有效的权力运行。8但需要指出的是：第一，数字治理理论过于理想化地强调信息时代多元主体的平等一致。事实上，一些社会组织和公民个体在接近数据资源以及在数字化规则制定上也存在大小不一的权力，各社会主体之间尚难以达到权力平衡，在制约政府权力上也很难协同一致。因此，不能单纯强调制约政府权力，各数字化治理主体的权力都需要约束。第二，数字治理理论沿袭西方契约论中工具性的权力观点，把政府权力看作“必要的恶”来加以约束。西方社会对权力之恶的理解发端于近代欧洲早期现代国家政权体制的专制性和阶级性。故而，在西方政治中，即使是强调权力之善，也建立在约束权力的前提之上。第三，按照元治理概念，政府一直是公共治理的第一主体，其他治理主体在治理中的地位和作用无法也没必要与政府一致。更为重要的是，不同于西方政治学的工具色彩的权力观，中国重视政府权力在公共治理中的引领地位与功能。从本质上讲，与资本主义国家的政府权力已经异化成阶级统治工具不同，中国特色社会主义政治体制下的政府权力因公设置、为公存在，是人类历史上最高、最全面的善。9再者，从中国共产党治国理政的原则看，其尤为强调政府要敢于担当、积极作为，以及政府要运用好自身权力不断引领改革创新。这就要求在数字治理中，既要规避政府权力存在的问题，也要挖掘权力造福社会与群众的善的制度逻辑，以彰显数字治理的中国制度优势。解决数字治理中的政府权力规制问题，须以我国公共权力架构逻辑和运行特征为前提，政府、市场和社会等主体在数字治理中的协同需要遵循地位和功能逻辑。这与更契合中国特色的统筹治理的思路相契合。“统筹”是更具中国文化和治理背景的一个概念。从治理实践看，“统筹”的重点在“统”，强调“领导者对人、时、空以及资源条件进行全局性、整体性的调配与规划，将有限的资源实现最有效的安排，以整体有效的最大化产出，实现领导、规划、预前、资源与利益的优化整合”10。与此同时，统筹治理强调“领导者主体、利益相关者主体发挥各自角色作用，产生主体协同效用”10。以统筹治理理论为分析框架，对数字治理中的政府权力进行规制不能遵循西方限制权力的思想，而是要遵循各类治理主体不同的功能定位和分工合作的系统原则。在数字治理中，应该构建“政府统筹、多方协同”的治理权力格局，不但要以多方主体参与约束政府权力，还须正视政府领导的必要性及其权力111领导科学2023 5之善的释放。二、数字治理中政府权力运行存在的主要问题（一）权威分布上，政府权威让渡不足以民主化为目标的现代治理转型要求打破政府传统管理权力的封闭性和独占性，治理权力结构应由“金字塔形”向“网络形”转变，实现政治权威向社会权威的让渡以及二者的平衡。目前的数字治理实践中，政府权威依然比较固化，在数字治理中让渡于社会的权威不足。其表现之一是一些部门利益的存在导致治理权威被独占。为了部门的利益不受损害，一些部门会有意阻碍数字化技术的应用和创新。其表现之二是一些地方政府通过数字化管控强化自己的权威。有学者指出，在作为城市数字治理示范的网格管理实践中，一些城市管理者将科层体系向社会延伸，实质上依然没有摆脱政府自上而下的行政权力下沉管理机制11，使得公共服务变成对人民群众的信息监控，而人民群众也无法通过权威分享对政府权力进行监督。其表现之三是政府缺乏对公民参与的鼓励和对公民诉求的有效回应。以网络问政为例，一些地方政府在事实回应层面存在选择性回应的痼疾，在价值回应层面上对公众诉求的裁断性强于对话性。12（二）权力观念上，官僚主义与形式主义的渗透数字治理中政府权威的封闭与造成权力异化的官僚主义和形式主义密切相关。传统官僚主义的行为理念已经延伸到电子政务等数字治理领域13，数字治理中的官僚主义与传统官僚主义只是形式上的不同，依然具有懒政、不作为、设门槛和溜须拍马等主要特征。数字治理中的官僚主义和形式主义经常交织在一起，而且形式主义因借助数字技术的外衣更具隐蔽性。一些地方政府为了树立数字化形象而大搞数字化工程，推出各种脱离人民群众和治理现实需求、使用率低下的移动应用程序，使其完全沦为装饰。（三）权力执行上，技术使用的扭曲、简化或过度数字化治理对政府的技术水平要求较高，也是对政府治理能力的考验。当前，政府在数字治理权力的执行上主要存在技术使用扭曲、技术简化主义和技术至上主义等问题。首先，受政府权威固化和数字官僚主义、数字形式主义等因素的影响，政府在数字治理中出现技术使用扭曲现象，具体表现为一些地方政府倾向于通过数字技术采集海量数据治理公共事务。庞大数量的数字和表格不仅代替了人民群众具体而复杂的现实需求以及问题处理，也驱使薪酬管理和绩效管理不断趋于僵化。其次，智慧城市和数字乡村建设虽然致力于提高数字化治理的效能，但在实践中仍存在官僚主义主导下的技术简化主义，即把任何治理问题都一刀切地归咎于技术问题。与技术扭曲和技术简化使用相对应的是政府数字治理中的技术至上问题。目前，较多学者担心政府在治理公共事务时对技术过分依赖，以致形成技术崇拜。实际上，在一些地方政府的数字治理实践中，过于推崇工具理性，忽视人的主体价值性，把数字技术当成灵丹妙药，容易导致治理者的行为扭曲。（四）权利保障上，挤压公民自主权与隐私权公民权利是否得到保障是评估公共事务治理效果的最直接标准。公共治理进入数字化时代，公民权利应因数字技术红利而获得更多保障。但权力和技术皆具有较强的强制性，这使得政府权力在数字治理中容易滋生侵犯公民权利的问题。首先是公民的自主选择权被挤压。大数据之下，个体或组织“前所未有地被透明化”14。很多普通公民由于对数字技术掌握甚少或者基本没有掌握，在数字治理中表现出极强的无力感和被强行安排。与自主选择权存在被挤压现象并存的是公民隐私权受侵犯问题频发。客观地讲，有数字技术加持，公民信息易被获取、存储和分析。一些地方政府部门在数字治理中对公民信息采集过度，不但导致群众陷入“是否会沦为算法的奴隶”的焦虑15，还引发了公信力危机等社会问题。三、统筹治理视角下数字治理中政府权力的约束路径（一）以开放式治理激活多元主体参与多元参与是治理现代化的显著特征，数字治理需要发挥多元主体各自的功能和作用。中国特色的公共治理体制，一方面要通过政党和政府引领数字化转型，另一方面需要各主体及其相关资源的整合，以形成治理合力和治理共识。于政府而言，不能再过于依赖传统科层制、分职化、串联式的组织结构，权力组织结构的扁平化才更能满足数字治理需求。除政府之外，我国数字治理主体还包括互联网和科技企业、社会组织和群众等。互联网和科技企业是数字技术的创新主力和技术专业化逻辑的核心承载者，数据采集和分析处理等技术运用均离不开互联网和科技企业，如数据安全、算法透明、技术规制等需要政府与互联网和科技企业加强合作。112领导科学2023 5专业机构、行业协会以及与数字技术有关的社会团体等社会组织也具有各自的专业优势和数字资源，在数字治理中发挥着不可或缺的权力监督、社会责任弘扬和伦理规则维护等作用。因此，政府可与相关社会组织积极合作，实现对社会组织的广泛包容和有效引领，赋予其在数字治理中的合理权威。16此外，数字治理还离不开广泛的群众参与及其权利行使。数字治理的核心是解决群众各种各样的利益需求问题，群众既是数据的生产者，也是数据的使用者，数字治理如果离开群众参与，则难以实现民主化和法治化的现代转型。近年来，我国政府已认识到对群众技术赋权的重要性，通过构建网络问政、热线问政等平台，有效推进全过程人民民主的实践创新。综合分析，在数字治理中，政府需要从封闭式管理向开放式治理转型，将一定的权力权威以不同的创新形式扩散和让渡给其他治理主体，以激活多元主体参与治理，提高治理效能。（二）以治理能力提升带动服务观念转变在开放式治理中，政府仍是第一权力主体，还需要提升自身的数字治理能力，强化数字治理服务观念和服务职能，形成真正的技术赋能。2022年6月，国务院印发的 关于加强数字政府建设的指导意见 中指出，数字政府建设要坚持政府自身的数据和技术赋能，以提高政府决策的科学化水平和治理服务效率。政府部门应该担当好引领和推动数字技术创新的掌舵者，必须切实把数字技术运用到实处、运用到正处，并以此提升服务观念，把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点。这就需要创新政府部门数字治理的政务绩效评价制度，做到工具理性和价值理性的统一，注重提升数字治理的温度。具体来讲，政务绩效评价应该把数字治理能力增强、数字治理目标实现和数字化服务水平提高作为重点方向，将数字治理公众满意度作为核心考评依据，以消除技术至上主义、技术简化主义等错误思想的危害。此外，强化服务观念还包括对公民自主选择权和隐私权的尊重与保障。由于权力与权利关系的数字化延伸，数字社会的权力控制归根到底要落实到权利解放上。17在具体的数字治理过程中，要充分保证公民的选择权，还要在信息采集时保证公民的知情权和信息安全。（三）以技术平台建构促进专门协作体系建设数字化在社会领域的全面渗透，使得数字技术平台日益成为社会组织和产业组织的新模式，也成为新的公共事务治理载体。从狭义上看，数字技术平台包括广大群众经常使用的微信和政务公开平台等多种多样的软件和网站。从广义上看，数字技术平台包括大量的建立不同主体之间互动关系的专门性事务网站。在互联网普及和智能手机普遍应用的时代，数字技术平台给广大人民群众办理事务带来诸多便利。再加上政府使用技术平台处理各类公共事务的便捷性和高效性，平台治理正在成为公共事务治理当中的一种创新范式。中国信息通信研究院发布的 数字时代治理现代化研究报告数字政府的实践与创新（2021年），总结了北京市“接诉即办”、浙江省“最多跑一次”改革等政府数字治理的优秀案例。这些改革创新主要以一体化数据平台为关键支撑，并锚定数字便捷化的建设目标，有效提升了治理效率和服务水平。技术平台的专业性和目的性较强，本身具有开放的参与式架构和灵活更新的治理规则。政府要担当好召集人和推动者的角色，通过扩大授权等方式促进不同主体资源和公众需求的有效对接和服务体系完善，充分发挥互联网与科技企业、社会组织和公众在技术平台建构与治理中的协同作用，构建整体性、一体化的数字化治理体系。（四）以信息的技术解锁实现全方位监管随着数字技术的迅猛发展，区块链技术将可能在政府权力监管上发挥突出作用。区块链是大数据的集成形态，不但可以对全部数据进行全流程的储存分析与回溯，所有互动行为包括数据增删、数据改动、数据调取等，也皆可永久记录。把区块链技术融入数字治理，就要求参与治理的多元主体全部上链，相关信息获取渠道全部畅通，实现主体身份透明、源头数据真实和信息开放可查。如此一来，区块链技术在数字治理中的运用就使得在技术上对政府权力进行全方位监管变得可行。尽管政府部门和组织众多，公共事务纷繁复杂，但区块链技术把所有政府部门和公众、社会组织、企业等社会主体的全部信息形成了一个超大数据系统，信息在各主体之间有序流动，任意追溯一件公共事务的数字化治理，其具体过程环节、治理效果等各项信息都能全景展示。但这样也有可能导致国家安全和社会主体的信息安全受到威胁，因此，需要相关法律法规及时跟进。同时，这样的技术倒逼所形成的全方位监管也会导致公职人员形成新的压力和恐慌，因而需要上级政府和领导干部加强政府机构内113领导科学2023 5部激励和监督，常态化消除数字官僚主义和数字形式主义痼疾。四、政府权力释放：中国数字治理优化的永久中轴在约束政府权力的同时，还要看到权力约束与权力释放之间的辩证关系。约束政府权力的目的不是一味地强调约束与制衡，而是为了更好地释放权力。中国共产党领导下的中国政府以实现和维护最广大人民群众的根本利益为宗旨，因此，约束政府权力以促进权力健康运行本就是中国共产党自我革命的题中应有之义。所以，我们既要着重解决数字治理中政府权力不当使用问题，更要看到政府引领数字治理以实现国家数字善治与社会和谐的中轴意义。从具体实践看，我们不能把眼光局限于约束政府权力，算法技术被任何主体掌握都容易生成不同的新型权力问题。在数字化社会中，不同主体对技术的掌控还可能导致“处处是中心，无处是边缘”的权力结构乱象。18事实上，数字化技术首先更多和更持续地来自社会，社会数字技术更新速度远快于其融入公共事务治理的速度。一些大型互联网企业通过大数据收集而占有海量用户信息和社会资源信息，并借助自身的数据和技术优势创制技术规则和管理规则，以攫取大量商业利益。所以，人民群众的信息不但容易被政府采集，也有可能被企业获取。此外，一些市场主体和社会组织在数字化治理中已经出现了人才培训与开发维度上的“麦当劳化”、考核与监管上的“全景监狱”式组织规训、激励上的自动化和去人性化，以及组织成员关系更加松散和失衡等严重问题。19由此可见，构建“政府统筹、多方协同”治理模式的关键在于政府对多元数字化主体的权力约束和秩序规范。站在社会主义市场经济与社会发展的宏观全局来看，政府在公共治理中主要有引领、调控、监管和服务四大职能。与之相联系，中国政府权力也有维护公共利益、发展社会生产力和维护社会和谐统一等方面善的规定性。以此为要义，政府须从统筹治理的视角把握住如下三个方面，进行权力之善的释放。第一，营造良好数字治理生态，引领数字善治的价值方向。良好的数字治理生态首先以行政逻辑、技术逻辑和市场逻辑之间的协调和兼容为基础，同时应把握好工具理性与价值理性之间的平衡。政府应全面贯彻以人民为中心的至高治理理念，在融合市场、技术、行政、价值等要素时，要避免数字治理成为任何类型的精英独角戏。这就需要政府建立健全数字化社会的市场准入制度、公平竞争监管制度和审查制度，通过政策和法规的创新与完善，填补数字化治理的法律空白，消除技术行业的政策和法律盲点，为数字化发展和治理目标的实现创造适用和全面的政策与法规环境。此外，政府要常态追踪新情势、新业态催生的新技术和新应用的发展情况，及时跟进数字文化和数字伦理建设，以引领大数据、云计算和人工智能等数字技术的文化与价值取向。第二，构建开放共享的数据资源体系，提升经济社会调控能力。其一，各级政府及其组成部门要重视和释放数据要素价值，推动业务信息系统互联互通和多向共享，优化完善各类基础数据库、业务资源数据库等，形成对各类社会公共数据和政务数据的统筹管理，并建立全国一体化政务大数据体系，夯实数据治理能力提升的数据基础。其二，政府作为数据资源共享的引领者和主导者，要打破互联网和科技企业制定的不合理的规则壁垒，统筹数字治理的多方主体在数据资源、人才资源、教育资源、医疗资源和能源资源等社会发展重要资源领域的全面资源汇聚和资源共享，为人们的生产生活和经济社会发展服务。其三，在构建开放共享的数据资源体系的基础上，政府要运用数字技术强化对数字社会与数字经济的监测预警，强化对经济和社会发展趋势的研判，以加强阶段性和全局性政策设计来保证经济社会政策的精准性和协调性，提高经济社会调节的科学性、预见性和有效性。第三，做好数字治理政策规划，提升数字治理普惠成效。其一，政府在构建数据资源体系的同时，要做好公共数据编制和公共数据资源分类分级开放开发的程序与政策设计，推进社会数据的统采共用，提升各行业和社会各领域开发利用公共数据、推动经济社会数字化发展的能力和效益。其二，政府应优先把公共服务供给作为推动社会各领域现代化建设的主要着力点，以数字技术促进公共服务供给的现代化转型升级，包括创新运用区块链、数字孪生、信息模型等新技术推动城市公共基础设施数字转型和补齐乡村信息基础设施短板，提升城市治理和乡村治理的科学化、精细化和智能化水平，提升公共服务均等化水平。其三，政府应推动技术赋能和数字治理向教育、医疗、文化、生态、就业等重点民生领域倾斜，开发普适性的便民应用114领导科学2023 5程序，深化“一网通办”“一站式办理”“不见面审批”等数字化民生服务，缩小不同年龄、不同人群和不同区域之间的数字鸿沟，着力破解人民群众重点反映的办事难、办事慢、办事程序烦琐等问题，让数字治理更多、更公平地惠及全体人民群众。参考文献：1 福柯.必须保卫社会 M.钱翰，译.上海：上海人民出版社，1999：27.2 郭春镇.“权力权利”视野中的数字赋能双螺旋结构 J.浙江社会科学，2022（1）：50-52.3 王春娟.科层制的涵义及结构特征分析：兼评韦伯的科层制理论 J.学术交流，2006（5）：56-60.4 张云昊.规则、权力与行动：韦伯经典科层制模型的三大假设及其内在张力 J.上海行政学院学报，2011，12（2）：49-59.5 孟天广.数字治理生态：数字政府的理论迭代与模型演化 J.政治学研究，2022（5）：13-26，151-152.6 于君博.后真相时代与数字政府治理的祛魅 J.行政论坛，2018，25（3）：90-96.7 向玉琼，谢新水.数字孪生城市治理：变革、困境与对策 J.电子政务，2021（10）：69-80.8 曼.社会权力的来源：第2卷：上 M.陈海宏，等译.上海：上海世纪出版集团，2015：8.9 钱俊君.权力之善：社会主义政治权力善的探析 M.北京：社会科学文献出版社，2004：10.10 宋协娜，栾晓峰.习近平的统筹治理思想初探 J.理论学刊，2017（2）：4-10.11 姜晓萍，焦艳.从“网格化管理”到“网格化治理”的内涵式提升J.理论探讨，2015（6）：139-143.12 李慧龙，于君博.数字政府治理的回应性陷阱：基于东三省“地方领导留言板”的考察 J.电子政务，2019（3）：72-87.13 陆俊.智能官僚主义的技术规制和动因分析：技术批判理论的视角 J.国家治理，2020（25）：26-29.14 萨尔加尼克.计算社会学：数据时代的社会研究 M.赵红梅，赵婷，译.北京：中信出版集团，2019：19.15 罗素，诺维格.人工智能：一种现代的方法M.殷建平，祝恩，刘越，等译.3版.北京：清华大学出版社，2013：865.16 李春根，罗家为.从动员到统合：中国共产党百年基层治理的回顾与前瞻 J.管理世界，2021，37（10）：13-26.17 姚尚建.数字治理中的权力控制与权利破茧 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