地方人大公文及文秘工作.doc

地方人大公文和文秘工作

    地方人大的公文和文秘工作是为地方国家权力机关服务，因而是具有严肃性、法律性、规范化和权威性等特点。因此，做好文秘工作，对发挥地方国家权力机关作用具有重要的意义。
   一、地方人大公文
    (一)地方人大公文的几种常见问题
    地方各级人大常委会是同级人民代表大会的常设机关，每年都要产生一定数量的文件。由于人大常委会的性质、地位以及上下级之间的关系等，与党委、政府有许多不同之处，在行文上也有许多不同的地方，常见的有如下六个问题：
    1．文件内容不是人大常委会依法通过的决议、决定。地方组织法第45条规定："常务委员会的会议，由常务委员会以全体组成人员的过半数通过。"第62条规定："地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。"这说明：人大常委会实行合议制，权在集体，人大常委会的文件内容必须是全体组成人员过半数通过的决议、决定和人事任免事项；政府实行首长负责制，首长可以代表政府拍板决定问题，可以签发由职能部门代似、办公厅(室)审核的文件。有的地方人大常委会混淆了这两者的区别：一是把常委会领导同志的讲话以人大常委会的文件发出，并要求认真贯彻执行；二是把主任会议或者主任、副主任提出的问题以人大常委会的名义发文；三是批转内设机构或者下级人大常委会的报告或者工作意见。笔者认为，这些都是违反地方组织法的。这几个方面的内容，只能以人大常委会办公厅(室)的文件发出，作为被监督单位和下级人大常委会工作的参考。
    2．与其他单位联合行文。地方人大常委会的领导同志经常列席同级党委、政府的重要会议，研究讨论与民主、法制建设有关以及"本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。"为了落实会议精神，有的人大常委会便一起与党委、政府联合行文。这也是违反法律规定的，因为所研究的问题未经人大常委会组成人员过半数通过。这类问题，如果不需要人大常委会作出决议、决定，由党委、政府发文就行了；如果需要人大常委会作出决议、决定，必须在决议、决定表决通过之后单独行文。
    3．答复同级政府、法院、检察院的提请用"批复"。有的人民政府(或人民法院、人民检察院)提请同级人大常委会审议某一事项，其文件使用"请示"的文种。同级人大常委会收到这种 "请示"，经人大常委会讨论通过后，以"批复"的文种发出文件。这两者都是不对的。"请示"与"批复"是上下级之间互相往来的文件使用的文种，而法律规定人大常委会与同级人民政府、人民法院、人民检察院需要同级人大常委会审议某一事项，可以用 "提请"的口气，其文种可以用"函"。人大常委会通过提请审议的事项后，则按通过的内容文种：经过会议讨论通过并要求贯彻执行的用"决议"；经过会议讨论通过对重大事项或重大行动做出安排的用"决定"，任免事项用"通知"。
    4．用语不规范。由于人大常委会的法律地位、性质、任务与党委、政府不同，行文中某些用语也不同。必须规范。如人事任免的文件，有的地方人大常委会统统使用"任命""免去……职务"的字样，这是不对的。人大常委会这类文件的用语，必须按法律规定使用，有"任免"、"决定任免"、"批准任免"之分，有 "决定撤职"、"批准撤职"之别，等等。
    5．人大公文的行政化倾向。具体表现在一些公文从内容到形式，都是以行政领导的口气对"一府两院"说话，安排和布置工作。有些地方人大常委会在会议结束时采用人大常委会主任作总结性讲话的方式来结束会议，并把这个讲话以常委会名义交送 "一府两院"，这种做法是值得探讨的。虽然这个讲话一般是吸收了组成人员的民主精神，笔者认为还是采用通过审议意见的方式为妥。人大常委会个别负责人的讲话和意见都不能以常委会名义行文，否则就违反了合议制原则。因此，人大公文应力避行政痕迹和长官意志。
   6．行文中的封闭化倾向。人大公文的透明度不高，公开化程度低，缺少公开化的手段和渠道。常常是会议开完，决议作完，立卷存档万事则了。或者决议作完后交"一府两院"，既不登报也不上广播电视，更不去检查落实决议的贯彻执行情况，有时决议甚至不交"一府两院"，纯粹为了应付差事流于形式主义。人大公文只在本机关或只在"一府两院"流通，不通过传媒等宣传舆论工具公诸于世送交选民或代表，人大公文则失去了生命力。为改变这种现象，可以考虑充分利用报纸、广播、电视以及人大自办的刊物，登载人大公文和代表、常委会组成人员的发言议事录，将这些材料分送有关部门及代表，努力拓宽公开化的渠道。
    (二)人大公文的主要特点
    1．合法性，即内容的合法性和程序的合法性。国家权力机关的主要职能就是保证宪法和法律在本行政区域的贯彻执行，工作的主要依据是各项法律和法规，它不同于行政机关存在的一定的变通性和灵活性。权力机关行使职权的所有行为及全部过程都必须严格合乎法律要求，所有行为都要依法办事。第一，内容上的合法性。人大公文的内容必须符合宪法和法律、行政法规以及上级人大的决议和决定。不能与宪法和法律、行政法规以及上级人大的决议和决定相抵触。第二，程序上的合法性。凡是人大或常委会及组成人员履行职权过程中形成的公文，不管是决议、决定、条例、地方性法规等规范性文件，还是建议、批评和意见等以个人名义提出的公务文书，都必须在法定的会议上以法定的程序通过才具在法律效力，这个程序不仅仅是指普通的文书处理上的程序。这里面包括会议必须是法定的会议，出席会议的人数须符合法定人数。通过的决议或议案须超过全体人员的法定多数，提出议事案的人须具有主体资格等。
    2．公开性。人大公文除了国家保密局和全国人大办公厅规定的在选举任免当中涉及当事人，情况又没弄清之前不宜对外公开的材料外，凡是人大及其常委人依法通过的公文，包括"一府两院"在人大及其常委会上的工作报告．原则上都应公诸于世。选民或代表通过对外公布的人大公文可以了解权力机关的所作所为，监督其选出的代议人员是否履行其义务。人大公文失去了公开性，权力机关就得不到人民的理解和支持，这些公文就成了形式主义和文胺主义的东西。因此，人大公文通过广播、电视、报纸以及人大自身创办的刊物杂志对外公开刊行，应是人大自身建设的重要内容。
    (三)人大公文的主要种类
    人大公文中包含有国家行政机关公文处理办法和中国共产党各级领导机关文件处理条例中规定的某些种类，但是，人大及其常委会是严格依法行使职权，严格按照法律程序和民主程序办事，人大工作必须坚持党的领导。因此，除了部分通用公文外，人大还有与领导机关和行政机关既有联系又有区别的专用文种。1．条例、规定。条例适用于经过法定程序制订并批准的、规定某些事项或机关、团体的组织、职权和义务等带有法律规章制度性质的文体。规定适用于对特定范围内的工作和事务制定有约束性的措施。2，议案。适用于按照法定程序和方式向上级人大常委会、同级人民代表大会及其常委员会提请审议事项。3．决议、决定。决议适用于经过法定会议，按照法定程序讨论通过并要求贯彻执行重要决策事项。决定适用于对重大事项或重大行动作出安排。4．审议意见。适用于经过法定程序对"一府两院"有关工作报告提出意见和要求。5．公告、通告。公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
通告适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。6．通知。适用于转发上级机关或不相隶属机关的公文；发布法律规章；传达要求"一府两院"及其部门，下级人大办理或者有关单位需要周知或者共同执行的事项；任免干部等。7．通报。适用于先进，批评错误，传达重要精神或者情况。8．报告。适用于向上级机关汇报工作，反映情况，提出意见或者建议，答复上级机关的询问。9，请示。适用于人大党组向同级党委请求指示、批准。10，函。适用于不相隶属机关之间的互相商洽工作、询问和答复问题；向有关主管部门请求批准等。11。会议纪要。适用于记载和传达会议精神和议定事项。从以上分类可以看出，对比《条例》，人大的公文文种没有"公报"、"指示"和"批复"，多了"公告"、"通告"、"议案"和 "审议意见"；对比《办法》没有"命令"、"指示"和"批复"，多了"条例"、"规定"、"决议"、"审议意见"。对于"公报"，人大系统可用"公告"或"通告"来代替；对于"命令"，因人大实行的是民主决策，而非首长负责制，故此文种不存在；对于"指示"和"批复"，因为各级人大之间不存在领导关系，加之"一府两院"提交人大及其常委会审议的议案及事项，人大通过民主决策，可用决议或决定的方式来答复，故"指示"和 "批复"这两类文体基本上不使用。对于"审议意见"，笔者赞成将它作为人大正式公文的一类。因为审议意见是人大及其常委会在审议"一府两院"工作报告过程中，综合大多数人的意见而形成的对"一府两院"工作的意见和要求。它介于代表的意见、建议、批评与大会的决议、决定之问。比前者意见更集中、更有代表性，但又不如后者重大。对于个别或少数代表意见不同于审议意见的意见，可用代表意见、建议、批评的方式转有关部门；若审议事项涉及重大决策或全局，则须用决议或决定的方式，按法定程序讨论通过并贯彻执行。将审议意见作为一种正式公文，有助于提高人大审议的力度和实效，树立人大作为国家权力机关的威信，这也符合地方组织法的有关规定。对于"审议意见"产生的方式，既可于会后整理由常委会领导签发，也可采用会议表决过半数通过的办法。不过以采用后一种方式为最佳。
    (四)人大行文规则
    各级机关之间都应根据其职权范围、隶属关系、发文意图来行文和确定公文使用文种，抄报、抄送范围。鉴于各级人大之间不存在领导关系，只是日常的工作联系和法律监督关系，因此，除人大常委会党组对同级党委履行党内程序时用请求和报告等文种外，各级人大相互行文均不宜使用请示、报告、批复、批示等指挥性和领导性公文。同样，各级人大与同级"一府两院"也是工作联系和监督与被监督关系，人大对"一府两院"行文特别是对政府行文应注意不能使用领导性或指挥性公文。"一府两院"的发文应抄送同级人大常委会，人大做出的决议、决定或通过的法规、任免名单等，也应及时交送"一府两院"，以进行必要的工作联系，便于开展法律监督和工作监督。为免除文山会海之苦，可遵照国家行政机关公文处理办法中的有关规定，人大及其常委会作出的决议或决定等凡是在报纸上公开发表的公文，可不另行文，作正式公文使用。这样就不必把决议或决定作为"通知"的附件，转交"一府两院"。各级人大相互联系或与"一府两院"进行联系时究竟使用什么文种，我以为应用"函"，不必动翱便是请示、报告，发出与身份和隶属关系不相符合的公文，特别是"向有关主管部门请求批准"也可用函的规定，解决了各级人大机关向政府有关部门申请解决人、财、物时使用什么文种的困难。地方组织法中规定上级人大有权撤销下一级人大不适当的决议或决定等规范性文件，但并未规定这些规范性文件必须报上级人大常委会备案。因此一些下级人大想起来则报送，想不起来则不送，对下级人大不适当的规范性文件的撤销权的行使处于若有若无的状态。因此，对这个问题应做出法规性决议或在出台的监督条例等地方性法规中做出备案的规定，以弥补法律规定之不足。
    二、地方人大文秘工作
    (一)地方人大常委会办公室的文秘工作
    地方人大常委会办公室是本级人大常委会的综合办事机构，它既是人大常委会正确行使职权的参谋部，又是联结上下左右协调各方面关系的枢纽；既是人大常委会了解情况、掌握信息的 "耳目"，又是协助人大常委会保证宪法、法律和人大决议、决定贯彻执行的助手；既是人大常委会对外的"窗口"，又是机关内部事务的"管家"，它的作用发挥得怎样，直接关系到本级国家权力机关职能作用的发挥。那么，怎样才能使办公室的文秘工作适应强化地方国家权力机关职能的需要呢?
    1．要由"综合模式"向"综合加专业模式"转变。办公室，历来的是以综合为主办公模式。服务要搞综合，管理要搞综合，文字要搞综合，由此，有人称之为"综合模式"；地方人大常委会办公室的文秘工作，也有类似的特征，这或多或少在从事文秘工作的同志头脑中形成了"定势"。从实践来看，成效也是相当明显的。无论是常委会的领导，还是办公室的同志，或者是基层代表和群众。都惯于这种模式。但在新的历史条件下，仍延袭过去笼统的 "综合模式"显然不行了，必须以"综合加专业"的复合模式来加以代替。要实现这个转变，分管和从事办公室文秘工作的同志尤其要率先更新观念，尽快从"只要综合，只能综合"的陈旧思维模式中走出来，并要在实际工作中加以体现，做到：制订计划，兼顾"专业"；工作分工，考虑"专业"；人员调配，不忘"专业"。这样，"综合"与"专业"相互交融，办公室的文秘工作必将增添新的活力。
    2．要由"主内型办公模式"向"内外兼顾型办公模式"的转变。办公室的主要工作围绕"三会"订计划，发通知，打电话、催材料等……老是离不开"家"。文秘人员有时随常委会负责同志搞些调查研究，也是走马观花，听不到群众的真话、实话、内心话，了解不到基层的酸甜苦辣，其结果多是晴蜒点水，一知半解。由于抓不到"活鱼"，呼吸不到"新鲜空气"，综合出来的文字材料也是"干瘪瘪"的，或者是报刊抄出的套话。改变这种状况，唯一的出路就是要转换职能，一方面，要妥善安排处理好机关内部事务，保持其正常运转；另一方面，要了解外面的世界，除加强对外联系外，还要精心选择好一些课题，深入开展调查研究活动。
    3．要由"多能型人才模式"向"一专多能型人才模式"转变。实现这种转变，就要求文秘工作主动适应专业工作的需要，提供高水准的服务。因此，现有文秘人员普遍要提高素质，既要演好 "通才"的角色，又要演好"专家"的角色，力求"一专多能"。这是一项十分紧迫的任务。必须下功夫抓好。只有勤奋学习好、掌握好开展人大工作的必备知识和有关专业业务知识，才能更好地发挥领导的参谋助手作用。当前，办公室文秘人员既要认真学习市场经济知识、经济学。以不断适应建立市场经济体制新形势的需要，又要努力熟悉掌握党和国家有关经济、社会发展的重大方针、政策和法律法规，熟悉掌握机关文秘工作方面的业务知识，更要结合个人实际和工作需要，熟悉掌握一至二门相关的专业知识。通过逐步的努力，实现"角色"的转换。
    (二)乡镇人大的文秘工作
    乡镇人民代表大会及乡镇人大主席团依法组织、依法开展工作，其工作的程序和工作的内容都应符合法律法规的规定，为此，乡镇人民代表大会、人大主席团的一切会议或活动，都应有文字的记录和表述。一是可以让组织者全面了解会议、活动的内容、程序，审查其合法性；二是便于上级人民代表大会、人大常委会和人民群众的监督；三是有利于代表大会的决议、决定在广大人民群众中宣传贯彻；与此同时。现成的文秘资料可作为历史依据进行有关资料的编纂，便于有关历史问题的研究、调查和澄清，更有利于人大工作的开展，推进基层民主政治的建设。
第一，乡镇人民代表大会。乡镇人民代表大会依法每年至少举行一次，每次代表大会都需要准备相关材料：1。会议议程和日程安.2．主席团成员名单(第一次会议需准备)；3．代表资格审查委员会名单(第一次会议需准备)；4．议案和预算审查委员会名单；5．主席团工作报告、政府工作报告、财政工作报告、农经工作报告、计划生育工作报告及其他有关的工作报告；6．关于议案质询案的处理报告；7．议案和财政预算审查报告；8。选举本级人民使表大会主席、副主席、乡镇长、歇乡镇长的有关材料。包括：(1)选举办法；(2)全部候选人名单；(3)正式候选人名单；(4)候选人情况简介；(5)选票；(6)选举记录等。9．有关会议的决议和决定。10．乡镇人民代表大会选举乡级国家机关工作人员结果的公
告和乡镇人民代表大会其他决定的公告。11．其他需要准备的材料。
    第二，乡镇人大主席团会议。乡镇人大主席团会议每三个月至少举行一次，需准备：1．召开乡镇人民代表大会日期的决定；2．列席人民代表大会的人员名单；3．代表资格审查报告；4．召开主席团例会听取工作情况汇报的时间安排、议程和日程等；5．乡镇选举委员会建议名单； 6．需主席团公告的有关内容的材料； 7．向乡镇人民政府及有关工作部门的工作建议书。代表大会会议期间主席团会议还需准备下列材料：1.代表大会议程、选举办法及议案、质询处理办法草案；2．乡镇人大主席、副主席，乡镇长、副乡镇长候选人建议名单；3．代表大会通过的各项决议、决定草案。
    第三，调查、视察、执法检查、评议和其他代表活动，需准备：
    1．有关开展调查、视察、执法检查、评议工作的部署、安铁和实施方案；2．有关调查、视察、执法检查的工作总结和汇报材料； 3．有关政府部门改进工作，推进执法的建议书。第四，人大制度宣传。对人民代表大会制度的宣传，是乡镇人大重要的文秘工作。1．要做好对宪法、对人民代表大会这个根本政治制度的宣传2．要做好对国家法律法规，上级人大及其常委会和乡镇人民代表大会决议、决定的宣传；3．要做好本辖区内各级人大代表先进典型、先进事迹的宣传；4．要做好乡镇人大代表、乡镇人大主席团开展工作的活动的宣传；5．要做好政府及其工作人员依法行政、严格执法、勤政为民
先进典型的宣传；6．要力所能及地办好简报或其他刊物，通过自身渠道宣传人民代表大会制度。
     三、怎样撰写人大常委会工作报告(一)掌握大量材料，全面进行分析能不能写好报告，主要取决于实际工作的状况。工作做得好，内容扎实丰富，这是写好工作报告的重要前提。在材料的收集上，视野要拓宽，国家的大事，地方上对改革开放、经济建设的重大决策，历次人大常委会的审议情况，主任会议讨论的重大问题，人大常委会组织的执法检查、视察调查和其他一些重要活动，都要了解和掌握。材料收集后，要认真归纳整理，很好分析研究，去粗取精，由表及里，把纲和目梳理清楚。
    (二)立足全局。突出重点改革、发展、稳定，是全党全国的大局，是我们要长期坚持的基本方针。在报告中，对人大常委会的工作如何自觉地服从和服务于这个大局，要用丰富的事实材料，多角度、多侧面地加以阐述。不能离开党和国家的大局，就人大工作谈人大工作。否则，写出来的报告，不可能具有较高的政治性、思想性。人大常委会是代表人民的意志和利益行使其职权的，对人民群众关心的一些热点问题，如社会治安、环境污染、廉改建设等问题，在报告中也要敢于触及，有所交代。同时，在汇报人大常委会一年工作时，应有主有次，重点突出，不能平铺直叙，报一笔流水帐。在社会主义市场经济条件下，如何围绕经济建设这个中心，加快立法步伐，强化监督力度，决定重大事项，加强法制宣传教育，都是需要着重叙述的。工作重点突出了，才能使报告的主次分明，脉络清晰，使代表清楚地了解到人大常委会一年工作的主旨所在。
    (三)就实论虚，观点鲜明在占有大量材料的基础上，要精心提炼，把感性的东西上升
到理性的高度，总结一年来工作的主要经验体会。如这方面的内容车富，感受深刻，在报告中可单列一个部分加以阐述，也可贯穿于报告的各个部分，夹叙夹议，以实带虚，使理论与实践紧密地结合起来。
    (四)广泛听取意见，反复推敲修改从起草报告到正式定稿，其间要经过很多次修改，不可能一
稿就能成功。在起草过程中，要采取多种方式，倾听多方面的意见。对所提的意见，应认真进行分析研究，能吸收的都要吸收。负责起草报告的同志，无论如何不要伯麻烦，怕人家提修改意见。应该看到，修改报告的过程，也是一个不断提高自己水平的过程。对报告稿要反复琢磨，字斟句酌，精心修改，尽可能使报告的内容和形式完美统一。
    四、"一府两院"向人大提送专题报告的格式向人大常委会报送的专题工作报告是一种规范性的公务文书，属上行文的范畴。它既要符合公文的一般要求，又要符合国家权力机关行文的特定书写要求。
   (一)关于标题。标题，应当准确、简要地概括出报告的主要内容。实践中一般采用介词"关于"和表达主要内容的词组组成偏正短语。如"关于××县发展民营企业工作的情况报告(汇报)"；"关于我市贯彻实施教育法情况的汇报(报告)"等。
    (二)关于署名。署名，应列标题之下，写明报告单位的名称、汇报人的职务和姓名，如××县(市)××局局长××。不能只署单位名称、不署报告人职务和姓名。
    (三)关于称谓。报告的对象是人大常委会全体组成人吕．砍胃应该顶衔与作"王任、副王任、秘书长、各位委员"。不能写成 '各位领导、同志们"，也不能称"各位代表"。
    (四)关于报告开头。专题工作报告一般是政府委托有关部门句人大常委会汇报的，因此，报告开头应简明扼要地写明受政府委托向人大常委会汇报哪方面的工作。如"我受市人民政府的委毛，向市人大常委会汇报全市开展减轻农民负担工作的情况，请子审议"，或写作"我受市人民政府的委托，将全市减轻农民负担工作的情况向市人大常委会作个汇报，请予审议"。"请予审议"这句话如开头不写，也可写在报告的最后。
    (五)关于报告的主体构成。一般分三部分：第一部分应写所做的主要工作以及取得的主要成绩和效果；第二部分写工作中存在的主要问题、产生原因及解决问题的措施；第三部分即报告的结尾部分，写下步工作的打算。起草专题工作报告时，要考虑"报告"是向地方国家权力机关汇报工作，尽可能要正确地使用一些法律术语。同时，语言要规范，语气要诚恳，用词要恰当，特别要对有些专门性术语作必要的注释。