传统农区统筹城乡抓住什么.doc

传统农区统筹城乡发展关键要抓住什么
——关于新乡市统筹城乡发展的调查与思考
省委办公厅调研组

统筹城乡经济社会发展，是我们党科学把握发展规律，针对工农、城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展突出矛盾，努力破解“三农”难题、全面建设小康社会，实现现代化所作出的重大战略决策。近年来，新乡市按照中央的要求和省委的部署，紧密结合实际，率先创新思路，找到了一把在传统农区实现城乡协调发展的金钥匙。具体说来，就是以建设新型农村社区为抓手，以城镇化为龙头，带动工业化和农业现代化，进而实现三化协调发展。最近，省委办公厅组成调研组，到新乡市就统筹城乡发展情况进行了专门考察。
一、新乡市为什么要统筹城乡发展
新乡市位于河南的中部，辖两市六县四区、122个乡镇、3571个行政村，面积8169平方公里，人口560万，耕地605万亩。改革开放以来、尤其是新世纪以来，新乡作为我省重要的工业大市和农业大市，不仅工业取得了长足发展、奠定了坚实的工业基础，而且农业生产效益也得到了显著提高，以服务业为主的第三产业也取得了长足的进步。
但是近年来，随着改革的不断深入和经济社会的迅速发展，长期二元结构造成的一系列矛盾和问题日益突出和尖锐。一是城乡居民收入差距不断扩大。涉农收入增加遇到瓶颈，农村剩余劳动力转移渠道不畅，农民工权益得不到充分保障，农民增收困难，城乡收入不断拉大。2005年，新乡市城乡居民收入比为2.65:1，绝对值相差5179元，而且城镇居民收入增长速度高出农民人均纯收入增长速度2.3个百分点。二是农业产业化水平低。农业龙头企业少规模小，2005年只有338个，年销售收入超亿元的只有26家；产品基地建设规模不大，全市规模化种植面积仅为 200万亩；农业产业链条短、产品附加值低，特色产业优势不明显，农民增收困难，涉农收入仅为1660元，占总收入的53%。农业产业化经营机制不健全，产业组织的凝聚力不强，农业合作组织仅有485家。三是城乡公共服务水平相差悬殊。与城市相比，农村公共服务制度缺失，农民在义务教育、公共医疗、文化等方面的公共需求远远得不到满足。例如，2005年市级拥有标准病床6847张,拥有卫生技术人员11614名；而县级以下拥有标准病床仅为1767张,拥有卫生技术人员仅8206名。四是城市工业用地约束瓶颈与农村建设用地闲置浪费的矛盾日益凸显。一方面工业用地资源紧缺，耕地红线必须守住；另一方面大量空心村造成大量农村建设用地闲置，2005年全市农村人均建设用地为193平方米，较国家规定150平方米最高标准，尚有40多平方米的节地潜力可挖；同时省下拔该市工业建设用地年度计划7000亩，而实际需求在1.5—2万亩，缺口达6000—7000亩。
从发展现状看，2005年，新乡市人均GDP已达到1250美元，农业GDP比重降到16%，农村劳动力比重降到56%，城镇人口比重上升到33.7%，表明新乡市已经基本进入了工业化中期阶段，突破二元结构、统筹城乡发展的时机已经成熟。同时新乡市通过调查，近年来大体上每年农村有7%左右的农户要翻旧房盖新房，农村开始进入了第四轮建房高潮。在这种情况下，如何避免沿海地区城市化走过的弯路，避免改革开放初期农村发展乡镇企业“村村点火、户户冒烟”的局面，面临着“农村发展什么样的产业、在什么地方发展产业，农民居住什么样的环境、在什么样的地方居住”这两大突出问题，急需各级党委政府站在最终实现工业化、城镇化、农业现代化的角度进行规划引导。正是在这样的背景下，如何在发展过程中找准一个最有效的切入点，走出一条既不牺牲农业、有效解决“三农问题”、综合提升农业区域的竞争力，又能畅通城市反哺农村、工业反哺农业的通道，从而最终实现城乡经济社会均衡协调持续发展的道路，成为新乡市必须深入思考的核心课题。
二、新乡市统筹城乡发展抓住了什么
新乡市从2006年开始站在实现城镇化、工业化、农业现代化的高度，围绕“农村发展什么产业、在哪里发展，农民居住什么样的环境、在哪里居住”两大课题，针对“城乡统筹谁来统筹、怎么统筹，以城带乡怎么带，以工促农怎么促”的问题，开始布局镇村一体化发展。2008年系统启动新型农村社区建设，统筹城乡进入实质性实施阶段，2010年2月上升为省级实验区。几年来，新乡市按照中央、省委有关统筹城乡发展的精神和部署，紧密结合实际，在以城带乡、以工促农、城乡一体化发展方面迈出了坚实的步伐，受到了党和国家领导人的高度肯定，取得了良好的经济社会效益。
新乡市为什么能够取得比较显著的成绩呢？我们认为，关键是他们就是找准了城乡统筹发展的切入点和三化协调发展的结合点，做到了“六个抓住”，从而走出了一条传统农区适度集约的城镇化之路。
一是抓住了一体规划这一基础工程。新乡市在统筹城乡发展过程中，将城乡发展一体规划，一并推进。一是城乡一体规划，成立城乡规划局，建立城乡全覆盖的规划管理组织体系，推进土地利用、城乡发展、产业聚集区和新型农村社区规划“四规合一”；二是城乡产业布局一体规划，产业布局上统筹考虑，突出各地特点，发展各具特色的产业集聚区，引导商业、服务业等第三产业向县城和乡（镇）政府所在地集中，现代农业向城镇建设规划区集中；三是城乡基础设施一体规划，统筹使用基础设施建设资金，加大对农村基础设施投入力度，将城市基础设施向农村延伸，建立完善统筹城乡的交通、垃圾处理等基础设施和运行机制；四是城乡公共服务一体规划，将公共资源向农村倾斜，城市公共服务向农村延伸，建立城乡协调的公共服务设施和运转机制，推动公共服务均等化；五是城乡劳动就业一体规划，统筹城乡就业工作，整合劳动和社会保障资源，并向产业集聚区和新农村社区倾斜，形成市、县、乡、村四级劳动保障和就业服务网络；六是城乡社会管理一体规划，建立市、县、乡、村四级便民服务中心网络，实行城乡户籍一体化管理，创新基层社会管理体制，探索建立面向城乡协调发展的新型社区管理运行机制。
二是抓住了新型农村社区建设这一有效载体。新乡市在统筹城乡发展时，着力抓住新型农村社区建设这一载体，以之实现人口转移和经济结构转换。具体就是以新型农村社区建设进行“三推动三集中”。一是推动人口向新型社区集中。新乡市将全市3571个行政村规划整合为1050个新型农村社区，实现农村人口的居住集中。他们坚持搞好试点、先易后难、分批分期启动的做法，累计开工263个，建房面积887万平方米，入住农户2.8万户。二是推动产业向聚集区集中。依托城市、县城、集镇和原有产业基础，规划建设28个产业集聚区，引导工商企业向集聚区集中，着力培育一批产业链长、辐射面广、带动就业能力强的特色产业，如孟庄镇产业聚集区形成了建材能源、机械制造、农副产品加工和纺织工业四大特色产业。三是推动土地向规模经营集中。加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转基础上大力发展多种形式的适度规模经营，不断完善激励政策，大力扶持发展龙头企业和各类新型农村合作经济组织，推动农业规模化、产业化和专业化发展。
三是抓住了顺向统筹这一关键环节。新乡市统筹城乡发展的一个重要内容就是着力加强顺向统筹，坚持以城带乡、以工促农，以中心城市为主体，发挥辐射带动作用，畅通城乡资源要素流动渠道，密切城乡经济联系，具体表现在三个方面。一是畅通农村剩余劳动力向城镇、向二三产业转移的渠道。依托产业聚集区，大力招商引资、培育产业，促进农民就近就业；开展全民创业活动，通过税收减免、资金扶持措施鼓励农民自主创业；举办各类实用技术培训班，加大技能培训力度，有组织地开展劳务输出，使农村剩余劳动力实现转型就业。二是畅通城市资本、技术等要素向农村流动的渠道。一方面促进“三农”要素的市场化，扩大农民融资担保范围，提高农民抵押、担保等融资能力，另一方面打造城乡交流互动平台，规划建设产业聚集区和大力发展现代农业，为城市向农村投资、工业向农村转移提供了有利的条件。三是畅通城市公共服务资源向农村覆盖的渠道。新型农村社区建设减少了公共投资范围，降低了投资成本。新乡市建立健全以政府为主导的资金筹措机制，加大以水、电、路、气为重点基础设施的建设力度，完善科技、教育、文化、卫生等公共服务设施，构筑交通物流、电力通信等公共服务网络，推动社会公共资源向农村倾斜、城市公共设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖。
四是抓住了政府主导这一主要动力。新乡市在统筹城乡发展推进新型农村社区建设过程中，政府深刻分析形势，果断作出决策，自觉把政府主导作为首要原则，充分发挥了政府的第一推动力作用。一是加强组织领导，成立专门的领导小组和工作机构，采取分包督导、联保帮建等方式推动新农村社区建设，采取市级领导分包督导县（市、区）新型农村住宅社区建设制度，将责任明确到人到岗。二是加强激励引导，在建房和搬迁过程中，政府通过采取免费提供住宅户型设计图样、给予建房资金补贴或材料补助、提供优先培训就业机会等优惠措施，鼓励引导农民积极参与建房、主动自愿搬迁。三是加强舆论宣传，采取媒体宣传、召开座谈会、外出参观考察等多种形式，引导干部群众思想观念转变，调动社会各界参与新农村社区建设的积极性主动性，形成人人接受新村、处处支持新村、时时关心新村、踊跃参与新村的良好氛围。这样，新村建设实现了由“要我建”到“我要建”、由“政府推着群众走”到“群众推着政府走”的彻底转变。
五是抓住了制度创新这一有力保障。新乡市自觉解放思想，把制度创新作为推动全局、活化全局的强大动力，积极探索，大胆尝试，不断改革创新制度机制。针对新农村社区建设过程中遇到的新情况新问题，在户籍管理、社会保障、公共服务、宅基地管理等方面，制定出台了一系列政策措施，下发了55个支持统筹城乡发展的配套文件，有力保障了农民的合法权益，有效引导了新农村社区建设朝着科学规范方向发展。为提高政府惠农资金使用效率，新乡市一改过去“撒胡椒面”的做法，积极探索使用新方式，通过调整市县财政支出结构，将市直相关部门的归口资金整合使用，投入到新农村社区建设，有效缓解了基础设施建设资金压力，有力推动了新农村社区建设进程。
六是抓住了利民为民这一根本宗旨。新乡市明确提出了“不跟农村争土地，不与农民争利益”的理念，把“农村怎么发展，农村的产业怎么做”确立为统筹城乡发展的核心问题，坚持“就业为本，群众自愿”，在推进新型农村社区建设过程中不断维护和发展农民的利益。一方面，积极构建社区农民持续增收的长效机制，通过新型农村社区建设，畅通农村剩余劳动力转移就业渠道，积极引导农民转型就业，持续提高社区农民的非农业劳动收入；积极调整农业产业结构，加快现代农业示范基地建设，推进农业科技创新，提高农业机械化程度和农民组织化程度，持续提高社区农民的务农收入；增强农民的土地、房产、劳动力等资源的投资能力，引导农民参与项目开发、产业发展，持续提高社区农民的财产性收入。另一方面，充分保障社区农民的合法权益，在新社区建设过程中充分发挥村支两委等基层组织作用，认真落实“四议两公开”工作法，尊重群众意愿，通过政策引导、示范带动、典型引领等方式，引导群众自觉参与、主动参与，不搞强迫命令，无论是规划编制、户型选择、建设模式，还是成本核算等，都广泛听取群众意见，接受群众监督，确保农民群众的知情权、表达权、参与权和监督权。
三、新乡市统筹城乡发展带来了什么
经过几年的探索和实践，新乡市统筹城乡发展取得了显著成效。
一是有效提高了城镇化水平。新乡市通过推进新型农村社区建设，逐步实现居住环境、公共服务、就业结构和消费方式的城镇化，有力地推动了城镇化进程。2005—2008年新乡城镇化率分别为33.7%、35.5%、37.33%、39.16%，大致保持着1.8个百分点的增长率，到2009年新乡市城镇化率达到40.96%。
二是有效集约了资源。土地资源得到节约，全市正在启动建设的369个新型农村社区，建成后可节约土地近30万亩，节约率达50%左右。目前已有2.8万农户在社区建房，拆除旧宅基地腾出土地1.17万亩，复耕1571亩。劳动力资源得到充分利用，2009年全市实现农村劳动力转移就业117万人，从事二三产业农村劳动力占全市农村劳动力总数的二分之一，大大提高了劳动力的使用效率。而且，涉农资金的使用率也得到显著提升。
三是有效发展了产业。产业聚集区实现了快速发展，初步形成了起重、制冷、电池、汽车及零部件、医疗器械、机械振动和纺织服装等七大产业集群，2009年实现规模以上工业产值935亿元，占全市工业总量的半壁江山；现代农业发展势头良好，全市优质粮比重达85%，耕种收综合机械化率达70%，全市规模化种植面积达到300万亩，建成养殖小区395个，95%的奶牛、83%的生猪实现规模饲养，成长起来的农业产业化重点龙头企业178家、农民专业合作社1139家，带动了36%的农户，建成农产品深加工企业1580家、万亩以上生产基地27个、农产品综合批发市场24个。新建社区的餐饮、零售业基本同步布局推进，以服务业为代表的新建社区第三产业发展呈现喜人态势。
四是有效改善了民生。目前累计启动的263个新型农村社区建设，2.8万户农民入住，改善了农村居住环境和农民生产生活条件，教育、文化、卫生以及水、电、路、气、房等公共服务和社会保障水平进一步提高，实现了电话、光缆、宽带、公路村村通，截至2009年60%以上的行政村建有标准化卫生室，41万余人参加农村新型养老保险，29.1万农民享受低保政策，新型农村合作医疗参合率达99.2%，农民收入和消费水平持续提高，全市农民人均纯收入达5431元，城乡收入差距由2002年的2.8:1缩小到2.6:1，农村居民家庭恩格尔系数由2002年45.6%下降到31.8%。
五是有效拉动了内需。根据调查测算，平均每一个新型农村社区基础设施建设投入约519万元，公共服务配套设施投入约434万元。按照每个社区1500户，每户建房、装修、家具消费15—17万元，按照户均15万元概算，全市建成重点区域369个新型社区，投入35亿元基础设施和公共设施建设，能拉动消费投资近830亿元，起到1:24的投资拉动效应。
六是有效促进了和谐。新型农村社区建设改变了农村以往“有新房无新村”和延续几千年的生产生活方式，打破了旧有的传统势力和家族势力对农村社会的控制，促进了乡风文明和社会和谐；实现社区化管理，推进了基层民主政治建设，加强了党的领导和农村基层组织建设，有效维护了群众利益，巩固了党在农村的执政基础；一批成功企业家主动承担社会责任，反哺乡土参与新型农村社区建设，既是农村城镇化的积极要素，又成为引领社会风尚、构建和谐的重要力量。
四、新乡市统筹城乡的实践说明了什么
传统农区的二元结构问题是国家实现小康社会的重点和难点所在，也是优化社会结构、深入推进现代化进程的重点和难点所在。新乡作为我国传统农区的典型代表，经过几年的探索和实践，使传统农区统筹发展所共同面临的“钱从哪里来，人往哪里去，就业怎么保，民生怎么办”这些问题和难题，得到了初步的解决，其实践具有很高的标本性，其探索具有很高的启示性。
（一）思路创新是传统农区推进城镇化、开辟“三化”协调新局面的先决条件。城镇化是区域现代化水平的重要标志，也是新农村顺利成长、转型升级的重要方向。从目前农村城镇化的主要途径看，反响较大的有两种，一种是发挥大城市的辐射和带动作用，以成都-重庆统筹城乡综合配套改革试验区为代表；另一种是依托政府的雄厚财力和农村产业的快速发展推进农村直接城镇化，以苏南模式为代表。但是，我国传统农区一般缺乏大城市的辐射和带动能力，也没充足的政府财政实力和发达的产业基础，其城镇化工业化的路径选择就必须另辟新径。新乡作为传统农区的典型代表，立足自身实际，创造性的探索出了以新型农村社区建设作为突破口，推动人口向新型社区集中、产业向聚集区集中、土地向规模经营集中，走出了一条量力而行、整体推进的阶段性城镇化道路，实现了城乡协调发展，无论是对工业化中期、还是对工业化前期的传统农区城镇化，都具有典型的示范和借鉴意义。新乡市之所以能够有所作为，决定因素就是他们能够结合实际、解放思想、大胆创新，从而转换视角、拓展视野，最终走出一条新路子。
（二）新型农村社区建设是传统农区实现城乡统筹的重要载体。长期以来，由于受村庄自然分布的影响，公共服务成本过大，严重影响了公共服务向农村覆盖。新乡市通过新型农村社区建设，推动村庄整合、人口集中，不仅构建了一个工业反哺农业的有效载体，而且搭建了一个城市带动农村的有效平台，从而降低了农村基础设施和公共服务设施的建设成本，使政府掌握的公共财政、公共服务资源向农村转移覆盖更加便利高效，有效推进了城乡公共服务一体化。尤其重要的是，新型社区也是农村进行政策创新的重要载体。新型农村社区建设是一项新生事业，创造性地运用有关政策。如果上下一般粗，照搬照套上级文件，就不能充分发挥政策的效应。新乡市正是创造性地运用上级支农惠农政策，将多项惠农支农资金捆绑使用，并在户籍管理、社会保障、公共服务、宅基地管理等方面大胆创新探索，正确处理了“破”和“立”的关系，才取得新型农村社区建设的显著成效。
（三）产业支撑是新型农村社区建设成功与否的关键所在。传统农区进行新型农村社区建设，就是要通过人口的集聚，带动工业化和农业现代化的发展。这种实践既不同于产业先行的苏南模式，也不同于大城市辐射的成都-重庆模式。如果仅有人口的集聚，没有工业和现代农业的及时配套，不能实现农村剩余劳动力转移，就有可能造成新型农村社区建设变成新房建设、新型农村社区沦落为“新社区农村”。从新乡市的实践看，他们按照统筹城乡、布局合理、节约资源、功能完善的原则进行统筹规划，依托产业集聚区，加强招商引资，培植新产业，大力发展农村二三产业，转移农民就近就业，真正实现了“离土不离乡，就业不离家，进厂不进城，就地市民化”。
新乡市以新型农村社区建设为抓手，推动城乡统筹发展的实践，是一个新生事物，更是一个新的探索、新的创造，还面临着很多障碍和挑战，需要更多的支持。一是建议中央、省里给予必要的政策、资金扶持；二是建议及时总结经验，适时推广，放大实验成果；三是建议以新乡为基础，勾连郑、焦、汴、鹤、濮、安，扩大实验区域，上升为国家级统筹城乡发展试验区。
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