税收法定原则下的行政立法：容许性、类型与范围.pdf

54法学研究GeneralNo.153Tianjin Legal ScienceNo.12023年第1 期总第1 5 3 期天法津学税收法定原则下的行政立法：容许性、类型与范围徐楠芝（西北政法大学经济法学院陕西西安7 1 0 1 2 2）摘要：税收行政立法的设定不仅推动着实质税收法定原则的落实，而且关乎着纳税人权利保护，法治政府建设的步伐。基于税收法定理论和对现行立法的实践观察，行政立法被税收立法体系所容许。根据权力来源的不同，税收行政立法分为职权立法和授权立法。我国适宜采用宪法性法律+税收基本法+税收实体法+税收程序法的授权立法模式。税收职权立法范围限于授权立法以外的执行性法规。基于发挥行政立法的优势，国务院制定的税收行政法规范围应限于特殊税种新设试点、税收优惠细则、紧急征收关税、税法实施细则。财税部门颁布的规章及规范性文件不得逾越法律法规，不得影响公民权利义务，并需严格控制其发布数量。关键词：税收法定原则；税收行政立法；横向立法；授权模式中图分类号：D922.22；D 9 2 2.1文献标识码：A文章编号：1 6 7 4-8 2 8 X(2023)01-0054-072015年，全国人大修订的中华人民共和国立法法（以下简称立法法）首次以立法形式确立了税收法定原则。同时，贯彻落实税收法定原则的实施意见勾勒出新的税收法治图景，提出到2020年要完成“落实税收法定原则”的改革任务。于是，近年来我国的税收立法进程加速推进，诸如中华人民共和国环境保护税法（以下简称环境税法）中华人民共和国烟叶税法（以下简称烟叶税法）等9 部单行税种法已由立法机关制定法律。形式税收法定理念的落实提升了税法立法位阶，使得各项税法的制定从“无”到“有”，从“条例”上升为“法律”，并将为我国构建起全新的税收立法框架。然而，“法学最重要的使命在于为新的构成体寻找到合适于制定法框架的形式（慎拟法律文件的法学）”。我国税收立法权的横向配置集中在立法机关和行政机关。在税收法定原则的约束下，作为税收立法配置中重要一环的行政立法该何去何从？换言之，税收行政立法仍有存在的必要吗？税收行政立法有哪些类型？税收授权立法应采取何种模式？哪些税收立法内容可以由行政机关立法？在推动税法法典化和国家迈向税收治理现代化的今天，税收行政立法的设定不仅直接推动着实质税收法定原则的落实，而且关乎着纳税人权利保护，法治政府建设的步伐。从既有的研究来看，研究较多集中在税收法定原则的学理内涵、实施意义、落实路径等方面，对于税收法定原则实施后行政立法的设定虽有提及，但并未展开详尽论述。本文首先检视税收法定原则下行政立法的容许性，划分税收职权立法和税收授权立法，最终提出我国税收行政立法的范围，助力国家税收立法体系的规范建构。一、税收法定原则下行政立法的容许性基于税收法定原则理论和对现行立法的实践观察，行政立法被税收法律体系所容许。一方面，理论上税收法定原则要求与作为宪法性原则的法律保留原则共同起到约束税收行政立法的作用；另一方面，在现行立法实践层面，我国宪法性法律和税收法律规范为税收行政立法留下了空间。（一）税收法定：限制税收行政立法的理论保障税收法定主义是税法至为重要的基本原则，也2022年国家社科基金青年项目“应急行政中行政法律责任的追究与豁免问题研究”的阶段性成果，项目编号：2 2 CFX057；2 0 2 2 年四川省泸州市哲学社会科学重点研究基地一一社会治理创新研究中心一般项目“放管服”改革背景下告知承诺制的实施困境与法治完善研究”的阶段性成果，项目编号：SHZLYB2208。作者简介：徐楠芝，女，西北政法大学经济法学院讲师，上海交通大学凯原法学院博士，主要从事税法学研究。55是税收立法的最高法律原则。它是民主原则和法治原则等现代宪法原则在税法上的具体体现，对于保障人权、维护国家利益和社会公益可谓举足轻重 2 。从税收法定的主体、税收法定的形式、税收法定的范围来看，税收法定原则均构成限制税收行政立法的理论保障。1.法定主体和形式的约束其一，法定主体为立法机关。从税收法定的本源探究，1 2 1 5 年英国自由大宪章明确规定：“任何赋金之征募，除英国大会议（国会）之外，不得为之”3“无议会无纳税”要求征税法律的制定主体只能为立法机关。“税收法定原则通过课税要素法定把税收立法权控制在立法机关权限范围内，可以防止授权立法的概括性、随意性，同时防范行政机关主导立法的可能性”4。其二，法定形式为狭义的法律。税收法定原则是伴随着法治国家的演进而发展的，法治国家原则要求国家与公民之间的关系由法律规定，因而公民可以较早预测行政机关的活动 5 。在现代法治国家，强调税捐法定主义（租税法律主义或税收法律主义），课税要件涉及国民纳税义务之重要事项，应以法律明定之 6。这是因为，公民将私人财产让渡于国家形成公共财产，限制和剥夺了公民的财产权。因此，基于限制政府滥用征税权的现实需求，税收法定原则中“法”的内涵仅限于狭义的法律，即最高立法机关通过法定程序制定的法律文件 72.法定范围的保留法律保留原则最早由德国行政法学者奥托迈耶提出，该原则是有效划分议会立法和行政立法边界，明确议会法律至上，约束行政立法自我膨胀的重要途径。对此，“重要保留说”认为应根据事项的重要程度来决定是否为法律所保留，并强调关涉公民权利、义务的重要性事项只能由法律制定。该观点得到了德国学者和日本多数学者的支持。据此，就法律保留与税收法定之间的关系，大致存在以下几种观点：（1）法律保留原则是税收法定原则的派生原则。例如，有学者认为现代法治的依法行政、法律保留、法律优先等原则均来源于税收法定主义的基本精神 8 。（2）税收法定原则属于狭义的法律保留原则。例如，有学者认为税收法定原则是国会保留原则在税法领域的具体适用。（3）法律保留是税收法定原则的重要内容。日本税法学者金子宏认为税收法律主义的内容包含“课税要件法定主义”（含法律保留与优越原则）“课税要件明确主义”“合法性原则”以及“程序上的保障原则”1 0 。以上三种观点在表述上虽略有差异，但均认为税收法定原则与法律保留原则密切相关。可以说，正是因为有税收法定原则（含法律保留）的限制，行政立法得以在理论上进入税收立法体系。(二）)立法实践：为税收行政立法留下容许空间从现行立法规范来看，税收行政立法也被国家宪法性法律和税收法律体系所容许。1.在宪法性法律层面，我国2 0 2 3 年修订的立法法第1 1 条规定：“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律。”可见，我国税收立法实践中采取的也是“重要范围保留”原则。同时，我国2 0 2 3 年修订的立法法进一步明确和细化了授权国务院立法的相关规定。立法法第1 2 条规定：“尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。”立法法第1 3 条规定：“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。授权的期间不得超过5 年。”根据上述规定，在税收立法领域，应包含以下涵义：其一，税收基本制度中尚未制定法律的，全国人大及其常委会可授权国务院对部分税收事项先制定行政法规；其二，税收立法授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限等具体授权事项。2.具体到税收立法领域，中华人民共和国税收征收管理法（以下简称税收征管法）第3条也规定了同样的内容，即要求法律授权国务院规定的减税，依照国务院制定的行政法规的规定执行。此外，截至2 0 2 2 年底，在由全国人大或全国人大常委会颁布的1 1 部单行税种立法中，也可以找到“由”“根据”“按照”国务院及其财税部门立法的类似规定（见表1）。再有，我国自2 0 1 8 年以来颁布的中华人民共和国车辆购置税法中华人民共和国耕地占用税法中华人民共和国资源税法中华人民共和国契税法中华人民共和国城市维护建设税法中华人民共和国印花税法（以下均简称单行税法名称）等税种法中均提及授权“国务院”“国务院财政主管部门”“国务院税56务主管部门”实施税收立法的相关条款。这就意味着，现行税法并不要求所有的税收立法都以法律的形式制定，而是以法律明示的授权方式为税收行政立法留下了空间。二、税收法定原则下行政立法的类型表1：我国税法中提及国务院及其财税部门立法的相关条款序号颁布时间法律名称国务院及其财税部门立法的相关条款11980年个人所得税法第4、5、6、1 0、1 1、1 8、2 1 条21992年税收征管法第3、5、1 4、1 5、1 8、2 0、2 1、2 2、2 4、3 5、9 0、9 3 条32007年企业所得税法第7、2 0、3 5、3 6、5 1、5 2、5 7、5 9 条42011年车船税法第2、4、1 2 条52016年环境保护税法第1 2、2 2 条62017年船舶吨税法第9 条72018年车辆购置税法第9 条82018年耕地占用税法第7 条92019年资源税法第6、1 4 条102020年契税法第6 条112020年城市维护建设税法第2、6 条122021年印花税法第1 2、1 4、1 7 条“20世纪以来，一般性、抽象性的根据和基准以法律来规定，而其具体性、实质性的内容则委任给行政立法，所谓框架立法的现象越来越多”。然而，强调立法权限由国家立法机关所独享的观点，学界对于行政立法的存在总是充满担忧与批判。这种担忧具之于法律就是对它的权力起点设定种种限制。通常来说，根据权力来源的不同，税收行政立法可以分为税收职权立法和税收授权立法。（一）禾税收职权立法职权立法是指行政机关根据宪法和组织法所赋予的行政立法权所进行的立法活动2 1 。根据我国立法法第7 2 条的规定，行政法规制定的事项包括国务院根据宪法和法律，制定行政法规，发布行政决定和命令以行使行政管理职权的事项。通说认为，国务院在行使行政管理权限的事项中的行政立法并不需要其他法律的授权，而是基于宪法和组织法所赋予行政机关的固有权限。具体到现行税收立法中，职权立法主要是指国务院为单行税种法和税收征管法的实施而制定的配套执行性立法。例如，2 0 1 7 年国务院颁布的环境保护税法实施条例应属于为执行环境保护税法的规定而制定的税收职权立法。未来可能由国务院制定的烟叶税法车辆购置税法耕地占用税法等单行税法的实施条例也属于职权立法。因为，这些单行税法中并未明确授权国务院制定税法的实施细则(二）税收授权立法授权立法是指行政机关依据法律法规或者立法机关的授权决议进行的立法活动。授权立法又可分为普通授权立法和特别授权立法。普通授权立法是依据宪法和组织法以外的单行法律法规的授权，例如前文述及的税法中表述为“由”“根据”国务院立法的条款。事实上，这些条款中也包括授权国务院制定税法执行性条例。这就说明，税收执行性立法既可以依职权立法，也可以依授权立法。特别授权立法是指依据国家立法机关的授权决定制定的立法，如依据1 9 8 4 年全国人大常委会授权国务院改革工商税制发布税收条例草案试行的决定以及1985年全国人大授权国务院在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定或条例的决定即为特别授权立法。总的来看，我国目前税收行政立法的问题主要集中在授权立法的失序和不规范。为此，有必要从比较法上研究税收授权立法的模式。1.比较法视野下的税收授权立法模式（1）宪法+税收基本法+单行税法日本1 9 4 6 年颁布的日本国宪法第7 3 条之六项规定了内阁制定政令的权限：“为实施本宪法及法律的规定而制定政令，除法律特别授权者外，57不得制定罚则”1 3 。即在宪法上规定了授权内阁制定行政立法的权限。据此，作为税收基本法的日本国税通则法在其第1 1 条、第1 3 条、第3 6 条等条文中授权由行政法规规定纳税申报、延期纳税等纳税事项。例如，该法第3 6 条规定了税务署长根据政令规定的纳税告知义务，“纳税告知由税务署长根据行政法规之规定，记载着应缴税额、纳税期限及纳税地点的纳税通知”【1 4 。具体到单行税法中，日本颁布的消费税法第4 条规定对在国内进行的“服务提供”等资产转让行为征收消费税，“服务的提供”为运输、通讯等按照政令规定的其他服务1 5，在法律层面赋予了内阁制定消费税征管细则的权限。（2）宪法+税法典+税收程序法法国1 9 5 8 年颁布的第五共和宪法中专门设立第五篇“议会与内阁之间的关系”，用于规定议会立法与内阁立法的权限划分。为了实现所主张的方案，“内阁可提请议会在有限期间内授权，使之采取在法律领域内的法规措施部长会议可制定法规”16可见，法国在其宪法中明确了议会授权的范围。另外，授权税收行政立法也体现在法国税法典和税收程序法规中。例如，法国2 0 1 0 年修订的税收总法典在“直接税与相关税”中的第2 节规定“自然人在法国经营或拥有财产，而没有居住的纳税人以及第4 B条第2 款中指定的人，应在财政部令下确定的地点纳税”。同时，法国颁布的税收程序法第3 编L247条规定：“对于登记税、土地公开税、印花税任何政府机关均不得给予全部或者部分减免的优惠。”并在其第4 编L256条第4 款补充规定：“本条款的具体实施办法由最高行政法院颁布法令制定”7 。2.我国税收授权立法模式的完善从比较法的角度观察，我国适宜采用宪法性法律+税收基本法+税收实体法+税收程序法的授权立法模式。这是因为，首先，从立法背景来看，我国是大陆法系国家，日本和法国在宪法中明示税收授权立法的模式有一定的参考。其次，在税收基本法的制定上，我国分散的税种法立法模式与日本税收基本法与单行税种法相结合的立法模式相似。最后，我国尚未制定统一的行政程序法，税收程序性规则散见在税收征管法中。从由国务院立法的条款来看，在税收征管法和单行税法中授权行政机关立法已有实践经验。但是，由于税收基本法的缺失、立法法的不足等原因，完善税收授权立法模式仍然需要做到以下几点：（1）宪法性法律我国宪法第5 6 条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”基于解释论的角度观察，公民有依照法律纳税的法定义务，这在一定程度上为约束行政机关滥用行政立法权限提供了宪法依据。由于大陆法系国家的法治背景，我国可以参考法国的立法经验，在立法法中设立“人大与政府关系”专章，进一步在立法法中明确立法机关可以授权行政机关立法的范围。惟有如此，才能在上位法层面为授权税收行政立法的范围提供法律依据。（2）税收基本法我国目前缺乏统一的税收基本法，税法的实施依赖于单行税法和大量的规章和规范性文件。然而，具体制度的建设过于追求可操作性和生活化，使得缺乏全部覆盖的共同规则，已经是我国当前立法的重病1 8 。鉴于此，为理顺我国的税收立法体系，使之更为系统化、科学化、合理化，我国可参考日本、法国的税收立法经验，由最高立法机关在中央层面制定统一的税法通则，规定税法领域的基本制度，并在税法通则中明确授权行政机关进行税收立法的范围，详细阐明由行政机关制定的具体纳税事项，并强调授权应依照其目的行使裁量。但是，税法通则并非单行税种法律的统合，而是税法典中的总编部分。（3）税收实体法税收实体法在我国主要表现为构成整体税制的重要部分，即单行的税种立法。目前，国务院根据1 9 8 5 年授权制定的暂行条例占据着税种立法的主流。授权本身应在限定范围和期限内，但是1 9 8 5 年的授权既没有明确的授权期限，又没有具体的事项范围，在时机成熟之时可以考虑废止。其实，单行税种的开征和税率的确立直接关涉国民的财产性利益，属于重要的法律保留事项，应当由全国人大及其常委会立法。因此，未来应将现有的增值税暂行条例房产税暂行条例等6 部单行税种暂行条例上升为法律，进一步落实税收法定原则。同时，应在单行税法中明确授权立法的主体和范围，以确保授权的合法性。事实上，2 0 1 8 年修订的个人所58得税法已然意识到了这一点，其在第5 条第3 款中将减税的制定主体从“其他经国务院财政部门批准减税的”改为“国务院可以规定其他减税情形，报全国人民代表大会常务委员会备案。”这不仅提升了税收授权立法主体的层级，而且增加了全国人大常委会的备案审查机制。（4）税收程序法目前，我国在税收征管程序方面的法律依据主要是以税收征管法为主。在政府主导的税收征管模式下，税收征管的执行性和细节性规则占据主流。因此，税收征管法中不仅规定了“税收的开征、停征以及减税依照法律的规定执行”的税收法定的原则性规定，而且在法律中明示了“法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行”的授权性规定。但是，需要注意的是，未来随着我国颁布统一的行政程序法，应当将其作为税收征管程序性法规的补充性规定，以周延保护税收征管过程中纳税人的程序性权利。三、税收法定原则下行政立法的范围“自从罗马帝国塌以后，国家的行政最初在法兰西王国发展，仅仅负责征税和军事事务（总督），处理这些行政事务而出现的国法为国家干预法或国家行政法的基础”1 9 。也就是说，税法不同于刑事诉讼法、民事诉讼法，其税收征缴依赖于税务行政机关的执行。纵然目前我国税收领域的行政立法占据主流，但在现阶段，并不适宜将所有的税收法规、规章上升为法律，而应当限制和规范授权行政立法，并且保留合理且必要的税收行政法规。因此，逐步提高立法机关的立法比重，优化税收横向立法体系的秩序结构，需要严格限制税收行政立法的范围。（一）国务院制定的行政法规1.特殊类型的新设税种试点由于我国法律的覆盖面还远远不够，而现实又迫切需要提供可遵循的规范；且由于经验不足，某些领域尚难以较快形成法律 2 0 。此时，就需要借助行政机关制定行政法规先行为税收征管提供经验。尽管学界对税种开征前试点的合法性备受质疑，尤其是2 0 1 1 年上海市、重庆市通过制定地方政府规章来针对部分个人住房征收房产税的试点，有学者主张其缺乏法律依据，违背了税收法定原则的精神。然而，不合理的只是制定主体和规章的层级，不能因此否认税收先行试点为我国税收立法积累了大量经验。例如，在新设税种方面，有环境保护税法、房地产税法、水资源税法等；在税制改革方面，有“营改增”“国税地税合并”“个税递延型养老保险试点”等。可以说，我国税制改革的不断优化正是建立在行政机关渐进式改革的先行先试基础之上。我国立法法第1 2 条规定，税收基本制度规定的事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。并且，我国2 0 1 9 年颁布的资源税法第1 4 条规定，“国务院根据国民经济和社会发展需要，依照本法原则对取用地表水或者地下水的单位和个人试点征收水资源税。”综上，笔者认为在开征对公民税收负担较重、涉及公共利益较大、立法经验缺乏的新设税种时，应当由全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规来规范试点。其优点在于：一是有效减少立法成本。行政立法程序简单，能够加快新设税种立法，减少立法机关制定法律的成本。二是更好地维护纳税人权益。行政机关对于新设税种的先行试点能够有效防止扩围征税给纳税人带来财产性损失。三是积累税收征管实践经验。通过先行试点发现新设税种税收征管中的相关问题，能够为立法机关制定税收法律积累经验。2.授权范围内的税收优惠措施由于法律的立法成本较高、修改程序较为复杂，均使得其在税收征管实践中变得困难、滞后。基于行政立法的灵敏性和适应性较强，有利于充分发挥税收优惠的宏观调控作用，满足国家经济发展的即时性和变动性需求。因此，笔者认为，未来应将宏观调控性质较为明显的税收优惠措施由全国人大常委会授权国务院制定统一的行政法规更为合理 2。即税收优惠政策的制定权应集中到国务院，包括减征、免征事项的增减，税率的调整等。这样一来，不仅能够有效减少和控制税收优惠政策性文件数量的无序增长，而且还有利于及时回应宏观经济调控政策的变化趋向，满足国民经济和社会发展的需求。事实上，我国现行税法中已有将减免税细则授权国务院立法的实践。如我国2 0 1 8 年颁布的车辆购置税法第9 条规定，“根据国民经济和社会发展的需59要，国务院可以规定减征或者其他免征车辆购置税的情形。”又如我国2 0 2 1 年颁布的印花税法第12条规定，“根据国民经济和社会发展的需要，国务院对居民住房需求保障、企业改制重组、破产、支持小型微型企业发展等情形可以规定减征或者免征印花税。3.配套税法具体实施的行政立法现代专业性法律的复杂性已经超越了立法的预期和涵摄范围，特别是税收征管中的税收核定、会计处理等，使得现实中的税法建制绝无可能面面俱到 2 2 。因此，各国颁布的税法通则通常只强调税收立法的基本思想和原则，较少涉及税法的具体实施性细则，而对于具有技术性和细节性的执行规则往往委任行政机关制定行政法规。也就是说，现代税法的顺利实施，不仅需要制定完备的税收法律，而且需要制定具体的实施细则。这在我国主要表现为各项单行税法、税收征管法的执行性细则。例如，2018年修订的个人所得税法第6 条规定，“专项附加扣除，包括子女教育等支出，具体范围、标准和实施步骤由国务院确定，并报全国人民代表大会常务委员会备案”，也就是说，在具体的税种立法中，具体范围、标准和实施步骤等具体的细化事项由国务院制定行政法规加以确定。目前我国税种法的配套实施条例由国务院制定的有企业所得税法个人所得税法车船税法环境保护税法4 部法律的实施条例，这些法规的制定合理且必要，应当予以保留。而针对由财政部和国家税务总局制定的税法实施细则，应加强国务院在制定税收配套实施法规中的主体地位，提高实施细则的立法位阶。4.紧急情况下征收关税决定在紧急状态下，相比于立法机关，行政机关的立法时效性较高、启动程序简单、且专业性更强，能够较快地作出反应以维护国家利益。事实上，我国现行立法中已有紧急状态下国务院制定行政措施的实践。在税法领域，经济发展存在可变性与不确定性，也就意味着在某些特殊情况下，税法需要因时而变，以维护国家的经济利益。这一点特别表现在国家关税的征管方面。即使是坚持征税权只能由议会控制的英国，政府为了应付某种紧急情况，特别是关于进口税的征收与税率的随时调整，往往会由议会委托行政机关决定 2 3 。因为，如关税征税税率仅仅依靠稳定性较强的法律，则难以应对国际贸易中的紧迫性与挑战性。在面对国际贸易的关税设定方面，通常迫于国际经济的紧急性和维护国家利益的考量，由行政机关制定关税具体措施更具灵活性和效率性。但是，基于税收法定原则的要求，未来需要将我国现有由国务院制定的进出口关税条例上升为立法机关制定的关税法，并在其中授权国务院在紧急情况下具有关税税率调整权（二）财政部、国家税务总局等制定的部门规章及规范性文件未来，随着税收立法制定主体位阶的提升，部门规章和规范性文件将逐步得以转化和清理。需要指出的是，国务院财税部门等其他部门制定的财税规章及规范性文件应符合以下要求：第一，不得逾越税收法律和行政法规的范围。部门规章和规范性文件的制定范围，应当严格限定在上位法律和行政法规的框架之内。第二，不得创制影响公民权利、义务的内容。行政立法区别规范性文件的一个重要判断标准即为公民权利义务的创设属于立法事项 2 4 。因此，财税部门颁布的规章及规范性文件不得影响公民的权利义务。第三，财税部门颁布的规章及规范性文件只能针对税收法律法规进行解释性说明，并需严格控制财税规范性文件的发布数量。注释：现行税法中，在法律中明示国务院根据法律制定实施条例的有个人所得税法第2 1 条、企业所得税法第5 9 条、车船税法第1 2 条、税收征管法第9 3 条。1 9 8 4 年全国人大常委会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定，已被全国人大常委会于2 0 0 9 年6 月2 7 日通过的全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定废止；1 9 8 5 年全国人大关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定仍然有效。法国2 0 1 0 年修订的税收总法典（Codegnral des impots,2010)。例如，我国宪法第8 9 条、国家安全法第37条、突发事件应对法第6 9 条、专利法第4 9 条等法律中均规定了紧急状态下国务院制定行政措施的权限。根据2 0 2 2 年7 月国务院办公厅发布的关于印发60国务院2 0 2 2 年度立法工作计划的通知（国办发【2 0 2 2】2 4 号），关税法草案已列入国务院2022年度立法工作计划，国务院拟提请全国人大常委会审议关税法草案。参考文献：1(奥)欧根埃利希.法社会学原理 M.舒国滢译.北京：中国大百科全书出版社，2 0 0 9.4 7 2.2张守文.论税收法定主义.法学研究,1 9 9 6,(6)5 7.3张君励.宪政之道 M.北京：清华大学出版社,2 0 0 6.383.4张富强,黄思煦.论我国税法典体系的构建.法治论坛,2 0 2 2,(1):9 7.5(德)奥托迈耶.德国行政法 M.刘飞译.北京：商务印书馆,2 0 1 3.4.6陈清秀.现代财税法原理 M.厦门：厦门大学出版社,2 0 1 7.4.7刘剑文.落实税收法定原则的现实路径 1 .政法论坛,2 0 1 5,(3):1 6.8刘剑文,熊伟.税法基础理论 M.北京：北京大学出版社,2 0 0 4.1 0 0.9黄茂荣.法学方法与现代税法 M.北京：北京大学出版社,2 0 1 1.3 3 4-3 3 5.10(日)金子宏.日本税法 M.战宪斌,郑林根等译.北京：法律出版社,2 0 0 4:5 9-6 3.11(日)南博方.行政法 M.杨建顺译.北京：中国人民大学出版社,2 0 0 9.6 5.12叶必丰.行政法与行政诉讼法 M.武汉：武汉大学出版社,2 0 0 8.8 6.13王蔚,潘伟杰.亚洲国家宪政制度比较 M.上海：上海三联书店,2 0 0 4.7 3.14外国税收征管法律译本编写组译.外国税收征管法律译本 M.北京：中国税务出版社,2 0 1 0.1 8 0 5.15李昊然.日本消费税法上关于服务提供的内外判定标准一赛车公司提供海外参赛服务的消费税征收事件).日本法研究,2 0 1 7,(3):1 3 0.16张千帆.西方宪政体系（下册）欧洲宪法 M.北京：中国政法大学出版社,2 0 0 1.5 6.17外国税收征管法律译本编写组译.外国税收征管法律译本 M.北京：中国税务出版社,2 0 1 0.1 7 8 6-1788.18叶必丰.行政组织法功能的行为法机制.中国社会科学,2 0 1 7,(7):1 2 8.19(奥)欧根埃利希.法社会学原理 M.舒国滢译.北京：中国大百科全书出版社,2 0 0 9.1 5 8.20应松年.从依法行政到建设法治政府一一应松年文选 M.北京：中国政法大学出版社,2 0 1 7.4 3.21徐楠芝.我国供给侧结构性改革中减税的发展演进、现实挑战与法律建构.兰州财经大学学报,2 0 2 0,(2):1 2 1.22侯卓,韩龙河.税收法定控权功能的反思及其替代.安徽大学学报(哲学社会科学版).2 0 2 2,(2):6 3.23王名扬.英国行政法 M.北京：北京大学出版社,2007.90.24王留一,论行政立法与行政规范性文件的区分标准 .政治与法律,2 0 1 8,(6):1 1 6.Administrative legislation under the Law-based Taxation:Admissibility,Type and ScopeXU Nan-zhi(School of Economic Law,Northwest University of Political Science and Law,Xian 710122,China)Abstract:The establishment of tax administrative legislation directly promotes the implementation of the principle of substantivetax legality,relates to the protection of taxpayers rights and the pace of building a government ruled by law.Based on the legaltheory of taxation and the practical needs of positive law norms,administrative legislation is allowed by the tax legislationsystem.According to the different sources of power,tax administrative legislation can be divided into authority legislationand authorization legislation.China is suitable to adopt the authorized legislative mode of constitutional law+basic tax law+substantive tax law+procedural tax law.The scope of power legislation is limited to the executive laws and regulations of the taxlaw beyond the authorized legislation.In order to give full play to the role and advantages of administrative legislation,the scope oflegislation of the State Council should be limited to special tax pilots,tax preference rules,emergency tariff collection,and tax lawimplementation rules.The rules and normative documents issued by the finance and taxation departments shall not exceed the lawsand regulations,shall not affect the rights and obligations of citizens,and shall strictly control the number of them issued.Key words:principle of law-based taxation;tax administrative legislation;legislative scope;authorization model