强化流域治理管理的对策思考.pdf

人民黄河YELLOWRIVER第45卷S12023年6月Vol.45，Sup.1Jun.，2023收稿日期：2023-04-10作者简介：李一辰（2000），男，河南郑州人，硕士研究生，主要从事水利管理体制方向研究E-mail：强化流域治理管理的对策思考李一辰（河海大学，江苏 南京 210098）摘要：强化流域治理管理是推动新阶段水利高质量发展的重要保障。本文通过阐释强化流域治理管理必要性和分析新阶段流域治理管理工作的现状，剖析了其中存在的问题，从强化顶层设计、完善工程体系、加强数字赋能、推动法治建设四个方面就如何强化流域治理管理，有针对性地提出对策和建议。关键词：流域治理管理；新阶段；现状问题；对策建议中图分类号：TV213.4文献标志码：Adoi：10.3969/j.issn.1000-1379.2023.S1.073强化流域治理管理是推动新阶段水利高质量发展的重要保障。党的十八大以来，习近平总书记提出“十六字”治水思路并亲自擘画国家“江河战略”，针对强化流域治理管理提出了一系列明确而具体的要求。本文旨在通过对强化流域管理必要性的阐释，分析新阶段流域管理工作的现状及存在的问题，有针对性地提出了强化流域管理的对策和建议。1流域管理的内涵要义流域性是江河湖泊最根本、最鲜明的特性。流域是一个涵盖自然、经济、社会、文化等多要素在内的复合大系统1。在这个系统中，流域的干支流、上下游、左右岸地表水与地下水等，都是流域不可分割的组成部分，具有天然的整体性和统一性，在开发、利用和保护管理时，只有将整个流域作为一个空间单元整体进行管理治理才是最有效的。广义上，流域管理是指以流域为基本单元，以水安全管理为核心，采取综合性手段，统筹协调“三生”用水，为流域生态保护和高质量发展提供保障。也就是说，广义的流域管理并不仅仅指水资源的管理，而是对流域内各种自然资源实行统一管理；然而狭义上的流域管理则是水资源管理范畴中的一个概念，着重强调的是对流域内的水资源进行科学高效的管理。当前，世界上许多国家对河流湖泊的管理都已采取流域管理的模式2。比如，美国的田纳西河流管理采用的就是流域管理广义概念上的一种模式，作为美国联邦的一级机构，该管理局在对田纳西河进行综合开发的同时，整合了发电、航运、水资源、防洪、休闲娱乐和土地规划六大资源领域，并进行相应的管理；在英国和法国，流域管理则更偏重流域范围内对水资源的管理，其管理机构职责包括了流域一级的几乎所有水资源管理的内容。在我国大江大河大湖治理中，流域管理是被时间和实践证明的，一种有效衔接中央层面宏观管理与地方层面微观管理的管理模式，是站在全局角度维护流域健康生命的必然选择。党和国家历来高度重视大江大河大湖流域治理管理，在长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江-辽河、太湖等流域相继设立管理机构，实施流域综合治理。习近平总书记多次强调“要从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源、系统治疗”“上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理”。要在流域整体层面上实现这些目标，强化流域管理既是遵循自然规律和坚持系统观念的客观要求，又是实现流域高质量发展的必然选择。2我国流域管理的现状与存在问题2.1现状与成就我国江河湖泊众多，水资源时空分布不均衡、水旱灾害多发频发。中华人民共和国成立以来，经过70余年的建设与发展，我国流域治理管理取得了巨大成效3。2.1.1水旱灾害防御能力显著提升按照“除害与兴利相结合”的方针，加大全面系统治理大江大河大湖的力度，加快实施堤防达标建设、水库水闸和中小河流治理、病险水库除险加固等项目，先后战胜了1954年江淮大水、1958年和1982年黄河大水、1998年和2010年长江大水等特大洪水灾害。中华人民共和国成立70多年来，已建成5级及以上堤防31.2万 km、达标堤防21.8万 km3，基本建成以堤防为基础、江河控制性工程为骨干、蓄滞洪区为主要手段、工程措施与非工程措施相结合的防洪减灾体系，江河湖泊的防灾减灾能力显著增强。2.1.2水资源调控工程体系建设渐趋完备立足流域整体和水资源空间均衡配置，集中力量修建了一大批蓄引提调工程，以三峡、小浪底、大藤峡、白鹤滩为代表的一批重点水利枢纽工程建成投入使用，南水北调东线、中线一期工程建成通水，引汉济渭、引江济淮、珠三角水资源配置等重大引调水工程开工建设，京杭大运河实现全线水流贯通。南水北调东中线连续10 a累计向北方地区调水超过565亿 m3，直接受益人口超过1.5亿人，水资源配置格局不断完善优化。2.1.3水生态保护成效持续向好党和政府高度重视河湖生态环境，特别是党的十八大以来，全面推进水生态环境保护治理。地下水超采治理取得初步成效，2013年以后，地下水供水量平均每年减少26.2亿 m3。河湖生态补水水量显著增加，数据显示自2016年起，我国主要湖泊蓄水总量呈增加趋势。水土保持面积稳步增长，1974年后，我国水土流失治理面积平均每年增加203.3万 hm2，截至2018年治理面积达到13 153.2万 hm2 3，水生态环境面貌呈现持续向好态势。2.1.4流域治理体系不断完善当前，在我国流域治理体系建设中，水法为核心的水法规体系逐步形成，以河湖长制为核心的河湖治理模式初步建立。多地开展“河（湖）长+检察长”协作机制探索，借助司法力量强化河湖管理保护工作，围垦造地、非法采砂取土、乱扔乱堆垃圾等涉河涉水违规违章现象得到有效遏制，曾经在流域管理中“条块分割”“九龙治水，各管一段”的管理弊端得到有效改善，各类涉河涉水水事活动在很大程度上得以规范。2.2存在的问题当前，我国水利发展形势总体向好，但与新阶段国家总体治水要求相比，水利事业发展不平衡不充分问题依然突出，流 142人 民 黄 河2023年S1域管理弱化虚化边缘化，流域管理与区域管理之间的责权利划分不明晰，中小流域机构自身能力建设相对薄弱等问题依然存在。2.2.1流域管理顶层设计尚需强化流域顶层设计主要体现在流域综合规划中，具有战略性、宏观性、基础性的地位和作用。在实际实施过程中，由于有的流域规划统领性不强，存在区域规划与流域规划内容不衔接的现象。特别是一些中小流域的综合规划迟迟不能出台，严重滞后于新时代水利高质量发展的要求。以黑河为例，2001年国务院批复的 黑河流域近期治理规划 确定的治理建设任务全部完成，且规划期只到2010年，至今黑河流域仍没有一部综合性流域规划，流域保护治理在宏观层面面临着规划无出处、治理无依据的尴尬局面。2.2.2水资源配置和调控工程建设亟待完善由于我国水资源时空分布严重不均，许多流域水资源调控工程体系不完善，重要断面缺乏控制性枢纽工程，加之相关配套输配水工程老化失修、效率较低的现状并尚未从根本上解决。有的地方在涉及水利工程建设过程中，只管局部不顾整体、只看当下不顾长远，致使流域水利工程设施建设、项目统筹，很难在区域之间做到目标一致、布局一体、步调有序。2.2.3信息化智能化管理水平偏低近年来，我国水利信息化建设取得长足进步，但就当前流域保护治理的信息化建设而言，整体水平仍然偏低，算据、算法和算力都不能满足实际工作需求。在一些中小流域，还普遍存在着流域降雨、径流等实时信息采集不全、监测站网不完善，干流分水枢纽、取水口、水库电站、地下水观测站全天候在线监测体系不完备，生态环境变化信息化监测系统尚未建立等问题。2.2.4流域管理与区域管理相协调的机制并未真正形成由于流域治理管理涉及面广、牵扯门类多，在施行流域管理特别是涉水管理权限时，行业、政府、部门之间的管理职责与流域管理机构的职责权限又经常存在着交叉和重叠。流域与区域管理存在事权划分不清晰、职责分工不明确的问题和矛盾4；同时，由于流域管理法治化建设相对滞后，造成在处理地方水管理问题和涉水违法行为中措施不硬、效能不强、处罚难度大。3强化流域管理的对策与建议建立权威高效、协调统一的流域管理模式和完备的法治保障体系，处理好整体与局部、治标与治本、保护与发展、系统治理与分类施策、当前与长远的关系，是强化流域管理，实现流域管理目标的重要保障。2022年水利部出台的 水利部关于强化流域治理管理的指导意见 提出，强化流域“统一规划、统一治理、统一调度、统一管理”，这既是尊重流域“整体性、系统性、协调性”的必然选择，也是统筹考虑流域内各种要素、协调满足各方需求，促进流域持续、健康发展的有效路径。3.1扎实开展流域顶层设计，推进流域统一规划在流域综合规划层面做好顶层设计，是搞好流域治理管理的基本前提。要立足全流域，尊重自然规律、经济规律和社会规律，统筹处理除害与兴利、开发与保护、近远期等关系，综合考量流域治理管理整体性、长期性、基本性问题并设计制定整套行动方案。长江、黄河等大江大河流域综合规划的实施，对推动流域保护治理发挥了重要指导作用。进入新发展阶段，更要坚持站位全局，加强顶层设计，不断完善新时代背景下的流域规划体系建设，一体谋划流域保护治理高质量发展新格局。3.2加快完善工程体系建设，推进流域统一治理完备的水利工程体系是推进流域统一治理的物质基础。党的二十大报告中对加强水利基础设施建设提出了明确要求，必须坚持山水林田湖草沙系统治理、源头治理、综合治理的原则，防汛抗旱减灾相兼顾，治理开发与预防保护相促进，更加注重人工治理与自然修复的有机统一。以天然河道、水道为依托，加强“水网”建设，综合运用工程、非工程、生态等措施和技术，实现蓄水拦沙、调水调沙、水源保护、水土保持相协调，河流湖泊水库相连通，滩涂、农田、湿地相结合，多元互补，调控自如，良性循环，形成河畅其流、沙畅其道、水美岸绿、生态健康的良好格局。3.3着力强化数字赋能，推进流域统一调度数字化、网络化、智能化是推进流域统一调度的重要引擎。要以“数字孪生”建设为契机，有效推动水利基础信息、要素数据的整合和共享，充分运用数字映射、数字孪生、仿真模拟等信息技术，建立起拥有全要素信息感知、全过程在线监控、全景式仿真模拟、全方位分析研判、全链条等保测试等功能的、覆盖全域的数字孪生系统，对流域来水、配水、用水、控水全过程进行数字赋能，完善各方利益协调统一的调度体制机制，兼顾流域多目标统筹调度，不断提升精细化调度水平，充分发挥水利的最大效益。3.4稳步推动法治建设，推进流域统一管理完备的法治体系建设是强化流域管理的基础和前提，是破解流域与区域管理矛盾的重要保障。进一步建设完善包括流域管理法律、行政法规规章以及执法监督等法治框架，在法律制度层面明确流域保护治理的指导思想、目标任务、建设路径和详细措施，并以法律条文的形式对流域管理机构的权力、责任和义务作出明确释义。作为流域“代言人”，流域管理机构应牢牢抓住新一轮机构改革契机，明确自身定位、厘清职责使命，进一步均衡流域管理事权分配，建立健全与之相配套的职能、机构和编制。参考文献：1 李国英.坚持系统观念强化流域治理管理N.人民日报，202-06-28（第10版）.2 徐荟华，夏鹏飞.国外流域管理对我国的启示 J.水利发展研究，2006，6（5）：56-59.3吴强，张岚，张岳峰，等.数说70年水利发展成就 J.水利发展研究，2019，19（10）：1-13.4王亦宁.对强化流域管理机构职能的几点思考 J.水利发展研究，2022，22（8）：11-14.【责任编辑简群】143