秦巴山区集体林权规章制度改革中的若干问题探析-秦巴山区在哪.docx

秦巴山区集体林权制度改革中的若干问题探析|秦巴山区在哪
摘要。运用新制度经济学的产权理论，指出林权产权改革多维性将会决定着林权改革的深度，林业、林地、林农的特点将决定着林业的经营模式。秦巴山区的集体林权制度改革在产权明晰的基础上创造性地探索多种合作模式，才能真正促使林业经济的持续发展。
关键词：集体林权；制度改革；多种合作模式；秦巴山区
中图分类号：Ｆ３１６.２３文献标识码：Ｃ文章编号：0439－８114（２０11）15－3219-03
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新一轮集体林权制度改革（以下简称林改）２００３年在福建、江西等省试点后，逐步在全国范围推广，特别是２００８年７月１４日正式公布的《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，明确了林改的总体目标：用５年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革、完善政策、健全服务、规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。这次“从明晰产权入手，重塑林业微观经营主体，建立以林农为主体的微观市场经营主体，放活山林经营权，落实林业经营者对林木的处置权，同时建立、完善林权流转机制，完善配套政策，确保林地经营者的收益权”［１］为重点的林改，将决定着未来我国林业能否突破发展障碍，创新经营机制，调动各种要素进而实现长期快速发展。然而，在林改政策的执行过程中有不少专家、学者，特别是政府有关领导将这次林权制度改革简单地看成是我国农村家庭联产承包责任制改革经验在林业中简单套用的结果，甚至是产权经济学理论在林权产权改革中的生搬硬套。忽视了新的林权制度改革是一项系统性的工程，是一项包括产权中的所有权、经营权、受益权和流转权及其配套性政策的综合性改革，这将影响这次林权制度改革的深度。
与前几次林权制度改革不同，这次集体林权制度改革是在我国初步确立市场经济体制背景下旨在彻底转变传统林业经营的主体及组织模式和运营模式，预期达到林业经济中的各种生产要素能够按照市场规律进行资源的优化配置进而促进林业经济结构性改革。因此，解读和贯彻落实林改政策需要当地政府有关领导能够创造性地结合实际情况――包括林业的立地条件、林业发展现状及市场培育等特点，因地制宜地细化公共政策，否则将会使林改这项公共政策走向僵化，无法发挥其应有的功效。
林改的总体设想具体到秦巴山区集体林权制度改革实践中，政策执行者既要深刻领会林改的政策指导思想及其内涵，又要创造性地结合秦巴山区的立地条件、人居条件、林农的生产生活方式与粮农的区别、生态环境条件及以往改革的成功经验与不足，在林改总的政策指导下有的放矢地制定适合本区域林业经营特征的各种方案，才能使这次制度改革成为有效的改革，并最终起到推进林业经济快速、持续、和谐发展的目的。
秦巴山区位于我国中西部地区，地跨陕、甘、川、渝、鄂、豫５省１市，是秦岭、大巴山区的简称。该地区地形较为复杂，中心地带为汉中盆地，南北两侧分别为巴山山脉和秦岭山脉。独特的自然地理环境与人文地理环境，形成了秦巴山区森林资源的丰富多样性与生态脆弱性的两面性特征。即一方面秦巴山区的地理、气候特点非常适合生物的生长，森林资源丰富。另一方面，从人文地理来看，秦巴山区属于生态环境脆弱的石山区，植被条件差，水土流失严重，自然灾害频繁。由于地区人口增加、长期毁林开荒、乱砍滥伐，传统耕作的掠夺式开发，导致森林面积大幅度减少，特别是天然林资源的采伐和破坏，使大江大河的洪峰流量明显增加，生物多样性受到严重破坏，进一步加剧了生态环境的恶化和贫困程度。更为重要的是，秦巴山区还是全国重要的生态屏障区，该地区生态系统不仅关系到本地区的可持续发展，而且还对全国的生态环境产生一定的影响。为此，在总结以往农村土地改革和林权改革实践经验的基础上，我们认为在秦巴山区这样一个特定区域内落实林改政策需要正确处理好以下几个问题：一是林权“产权范畴的多维解读与内涵剖析”将会决定着林改深度；二是林业、林地、林农的特点将决定着林业经营模式；三是在产权明晰的基础上，创造性地探索多种合作模式，是秦巴山区林改的真正出路。
１林权产权改革的多维解读与内涵剖析
新制度经济学认为，制度至关重要，因为土地、劳动力、资本、企业家才能等生产要素，有了制度才能得以发挥功能，且在不同的制度安排下经济绩效是不一样的，经济发展最终取决于合理的制度安排。有学者将制度对社会经济发展所提供的服务归纳为4点［２］：①用于降低交易费用的制度（如货币和期货市场）。②用于影响生产要素的所有者之间配置风险的制度（如合约、分成制、合作社、公司、保险和公共社会安全计划）。③用于提供职能组织与个人收入流之间联系的调控制度（如财产，包括产权法、资历和劳动者的其他权利）。④用于确立公共品和服务的生产与分配的框架制度（如高速公路、飞机场、学校和农业试验站）。制度从最一般的意义上将可定义为社会中个人遵循的一套行为规则，这套规则诸如产权结构、法律、契约、政府形式及管制等制度安排的不同将对具有理性选择的个体所提供的激励或建立成本与收益关系的影响不同，进而形成不同经济组织形式和不同的经济发展模式。因此，通过制度创新及制度变迁促进经济发展成为学界和政治家的共同关注焦点。而在制度变迁和制度创新中，产权都是重要的变量。所以，从交易成本和产权入手是我们理解制度运行和制度构成的关键。从逻辑上讲，产权越清晰，越能够调动经营主体的积极性，资源的利用效率就越高。
在新制度经济学中交易费用理论和产权理论是其基本的理论工具，著名的科斯定理就明确地指出了产权与交易费用之间的关系及其对经济绩效的影响，特别是科斯定理Ⅱ指出，当交易费用大于零时，产权的清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的成本，改进效率［２］。交易费用的客观存在需要不同的组织安排来降低交易成本，产权则为交易主体提供了激励机制，二者共同构成了新制度经济学的核心部分。从制度经济学的角度来看，由于现行林业管理制度导致的交易成本过高，现行的林权制度难以适应市场经济发展的要求，因而阻碍了林业产业化的进程和林业经济的继续发展［３］。林改的目的也正是在于明晰产权，理顺关系，降低林业产业化、组织化过程中的管理费用，进而节约交易成本，提高资源配置的效率。
然而，不同的产权学派研究产权问题的出发点和着力点不同，他们对产权的内涵各取所需，无法形成统一的产权定义，如长期以来的公有制与私有制的思想禁锢使得我们在产权理解上将产权仅仅局限于所有权，这就影响了在实践操作层面产权改革的深度。潘石等［４］指出，产权是当今学界界定最含混、使用最模糊、争论最激烈的范畴之一，西方经济学关于产权理论与实践的研究是残缺的、片面的、不完整的，其滞留点在于私有制依赖；公有制歧视；产权价值观念存在盲区。现代产权概念的基本内涵是由所有权决定的资产支配形式。随着生产力的极大发展、社会分工、社会专业化程度的不断提高，产权也逐步由合一到分解，在可转让条件下产权的全部权利在空间和时间上的分布形态以及产权内部各种权利之间的边界和相互制约关系会形成不同的组织安排，进而影响经济绩效。现代市场经济运行中产权应该是一束权利，在《牛津法律大辞典》中，产权被认为是由占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利构成的，这些权利也常被归纳为所有权、使用权、收益权和让渡权４种基本权利，其中土地所有权对经济的影响力处于下降之中。在法制体系及法人治理结构相对完善的市场经济体制下，现代产权的占有、使用、收益、处分等常用权能中，由处分权益要素集合延伸出来的多重让渡权（有的含有对冲权利元素）和相对独立的法人财产权，已逐渐发展为带有基础决定色彩的主干权能，成为资产流转形式中的新生带［５］。让渡权是体现产权完整性的最为重要的组成部分，它确定了产权主体承担资产价值变化的权利，这种权能更能体现现代经济运行效率的多种功能。
为此，深刻解读林权制度改革的关键点在于明晰所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权的完整性与渐进性，林地家庭承包或者联户承包只是林改的初级阶段，更重要的是在明晰所有权的基础上，通过放活经营权、落实处置权、确保收益权，使林业中的各生产要素能够重新进行组合，形成有效的组织模式，进而整合各种资源，实现资源的有效配置。也就是说所有者未必是最好的经营者，通过现代市场经济充分培育的法律环境及其法人治理结构，可以实现林业资源的所有权与经营权分离，特别是经营决策权的分离，通过科学决策和科学管理，使有限的资源发挥市场的配置效率，通过林地的流转实现规模效益，通过收益权的确定明确职责，形成有效的激励，最终达到林业经济长期、稳定、持续发展的目的。这也是在经过林业“三定”，在基本确保所有权的基础上还要继续深化林业改革的深层意义。
２林业、林地、林农的特点将决定着林业经营模式
通过林权产权的多维解读，林业经济长期有效发展的关键环节不在于林地使用权承包到户的农户家庭粗放式经营，而是必须遵循林业生产的特点，根据不同地区、不同自然生态条件和经济条件，采取不同的经营模式走集约化的规模经济道路。林业与粮食生产在立地条件、人居条件、生产特点和社会功能上存在极大差异，简单的林地家庭承包经营并不能改善林业经济发展现状，特别是经济发展市场化程度低、人文地理环境条件差的秦巴山区更为明显。
从立地条件、人居条件上分析，秦巴山区多为土石山区，地貌是山丘林立、沟壑纵横，“地无三尺平、出门就爬坡”，耕地多数为２５°以上的“挂牌地”、垂直差异大；农民基本上是依山傍水而居，地广人稀、散居为主，村民之间长期处于交通不便、信息闭塞、文化匮乏的状态，农民因人流、物流、信息流要承受巨大的经济负担。这种立地条件及人居条件使得单个农户家庭经营林业的成本（包括人力、物力、监管等方面的投入）大、收益少，很难调动农民的林业经营积极性。如果林地立地条件差，农户经营林地获得的收益较小甚至没有，农户林地经营意愿不强，农户不太愿意花钱购买林地，采取联户承包的可能性较大［6］。
从林业的生产特点、社会功能分析，林木生产周期较长，见效慢，且林业在农村、农民经营业务中属于副业，林地对贫困地区农民主要是增加收入而不是解决其根本的生存（温饱）问题，所以对于经济相对落后的贫困地区居民来说，他们更看重的是眼前利益，解决当前吃饭问题的“温饱”式粮食生产成为主业，在农民“有柴无米干烧锅底、有米无柴做出饭来”等观念的影响下，缺乏林业投资经营的积极性；加之林产品深加工技术的匮乏导致林产品储藏困难、交通信息的阻塞不能解决销售问题，林产品价格的波动使得家庭经营很难抵御市场风险，林地在农民心中成为“鸡肋”，食之无味、弃之可惜，这样就促成了农民对林业资源经营心态是有了取之，没有算了，而不是把林地当做资产进行经营，使其保值增值，最终在长期取多投少的情况下致使林业生态环境日趋恶化，林业在农村经济发展中的作用逐渐萎缩。
按照上述分析，秦巴山区具有的自然气候条件适合多种植物生长，且有发展中药材、木材等林业经济作物的自然禀赋，但仍然长期处于国家级贫困地区水平，有国家级贫困县６８个，贫困人口４００多万。其主要原因之一就是传统林业家庭经营的掠夺式开发造成资源的浪费，没有真正发挥其自然禀赋的相对优势效应。恢复秦巴山区林业生态环境，促进林业经济发展必须动员各种力量，创新林业经营机制和体制，彻底改变传统的家庭式掠夺资源利用模式，走联合式规模经营和可持续发展道路才能解决该地区林业发展的制度瓶颈。
３林业经济组织创新是林业经济发展的出路
从农地家庭联产承包责任制解放了农村劳动生产力到农业家庭经营在解决温饱后成为农业市场化、产业化进一步发展的障碍，以及牧业家庭承包经营导致牧场恶化的实践经验来看，无论是作为商业林还是公益林（包括生态林）的林业经济发展更应该强调“统分结合”、不同梯度的多元化经营模式，其中规模化的合作经营是林业经济发展市场化趋势的必然要求。
目前，从林改试点省区来看，林业生产主要采取承包经营、租赁经营、股份合作制经营及林业企业集团等几种主要经营方式，其中诸如XX省XX县区林场有限公司［６］、公益林的森林公园等经营模式尚处于探索期。作为经济发展相对滞后的秦巴山区，在推进集体林权制度改革的过程中需要在充分借鉴国内外先进林业经营模式的基础上，努力探索适合该区域的林业组织经营模式：一是鼓励林农结合该区域的林业立地条件、生态环境及市场发育状况进行自发的组织创新，建立包括多种所有制形式、多种合作形式的林业合作经济组织，分化和整合林业资源，实现资源有效配置；二是政府管理体制创新，正确处理好政府、林农及林业开发商之间的关系，确保林农林业经济主体地位及其经营决策权，使各种具有法人资格的林业经营主体能够自主经营；三是加强公共政策创新和配套制度创新，通过政策宣传、落实培育有效的林业经济发展体制与机制，健全和完善管理机制、融资机制、生态林补偿机制在内的各种配套改革，为林业发展理顺关系，促进林业经济持续和谐发展。
参考文献：
［１］郭青俊.基于利益主体角度的集体林权制度改革动力分析［Ｊ］.价格月刊，２００９（９）：７０－７３.
［２］卢现祥，朱巧玲.新制度经济学［Ｍ］.北京：北京大学出版社，２００７.
［３］张小罗.产权变迁视域下集体林权改革探析［Ｊ］.林业经济，２００９（８）：６４－６７.
［４］潘石，张晓刚.产权范畴的多维解析与内涵新释［Ｊ］.吉林大学社会科学学报，２００９（９）：８７－９５.
［５］王洪玉，翟印礼，刘俊昌.集体林产权制度安排驱动因素的实证研究――基于村级层面的面板数据［Ｊ］.软科学，２００９（８）：９６－１００.
［６］陈友荣.林场有限公司――集体林权制度改革的新模式［Ｊ］.林业经济问题，２００６（１０）：４５７－４６０.
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