路政法制规章制度不够完善.docx

路政法制制度不够完善
公路是国家的重要基础设施，是国民经济赖以正常运转的载体。加强公路路政管理，确保公路的完好畅通，不仅直接关系公路这份巨额国有资产的保值增值，更是关系国民经济的正常运行，关系人民群众的生命财产安全。近年来，随着公路建设事业的快速发展，公路路政管理立法工作也取得长足进步。1997年3月，八届全国人大常委会第26次会议通过了《中华人民共和国公路法》，是年8月，国务院颁布了《公路管理条例》，随后的几年里，各省（自治区、直辖市）纷纷出台了本省（市、区）的《路政管理条例》和《路政管理办法》。2003年交通部以2号令正式颁布《公路路政管理规定》，公路路政管理的法律法规体系初步建立。但是，由于《公路法》纲领性规定和口号性规定多，细化可操作性规定少，公路路政管理立法水平粗糙，相关制度亟待完善，导致公路路政管理实践中常常面临诸多制度性矛盾和问题。
本论题研究的实践意义，就是要通过对我国现有公路路政管理基本制度的分析，结合《公路法》的修改和《公路保护条例》的制定，从路政管理法律法规可操作性的修改、路政管理强制手段的完善、公路路产保护方法和管理措施的强化等方面，提出公路路政管理立法和执法实践方面存在问题的解决途径，进一步完善有关公路路政管理制度，从理论上推动我国公路路政基本管理制度在立法上的完善和实践中的发展，以促进公路路政管理立法和执法水平的提高。
一、公路路政管理制度研究的历史沿革和理论发展
公路路政管理是伴随着公路的出现而逐步形成和发展的。
（一）我国公路路政管理
二、公路以及路政管理的概念
什么是公路以及公路路政管理的法律概念，直接决定了公路路政管理实践中的法律依据和管理权限。从我国的公路路政管理立法上看，主要存在以下的问题：
（一）"公路"法律定义的缺陷：我国《公路法》并没有给公路路政管理最基本的问题-"公路"下过法律上的定义。1997年国务院颁布的《公路管理条例》中第三十九条规定："公路是指经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。公路包括公路的路基、路面、桥梁、涵洞、隧道。"而近年来，我国以高速公路建设为重点的交通基础建设发展迅猛。每年在建的高速公路里程突破1万公里。此条规定对公路的定义，造成了对拟建和在建公路都不是法律意义上公路的限制。在公路路政管理实践中，由于现行法律法规没有将在建公路纳入公路路政管理的范畴，使得公路管理部门对于在建公路两侧的违法建筑、非法标牌等行为无法进行有效管理，导致公路建成通车后，路政管理部门对与工程建设同步形成的侵犯公路路产违法事实难以治理。甚至于出现交警部门对发生在此类"公路"上的交通事故也难以依法进行处理的问题。
（二）"公路路政管理"法律定义的缺陷：
《公路法》、《公路管理条例》以及各地方性法规对公路路政管理的表述不同，反映了路政管理法律制度方面的不够完善。交通部《公路路政管理规定》对路政管理仅限定为："县级以上人民政府交通主管部门或其设置的公路管理机构，为……实施保护公路、公路用地和公路设施的行政管理"而大多数省份的《公路路政管理条例》也都有着相同的规定。这样的定义无疑缩小了《公路法》的立法本意，也和公路路政管理工作的实际不相符合，造成了公路路政管理工作中的职责不清，权限不明的制度性矛盾。
（三）公路路政管理法律定义的立法完善
根据《公路法》所赋予公路管理机构的权限和路政管理的具体实践，公路路政管理在法律上的定义除了传统意义上的"保护路产"之外，还应该包括"维护路权"的内容，即对公路作为交通运输动脉的主体权利的依法保护，具体的讲还应包括：对影响公路通行能力（超限超载运输）的管理，建筑控制区（违法建筑、非法标志牌）的管理，公路地质条件环境（危害公路的作业）的管理等方面。因此，在修订《公路法》、《公路路政管理规定》和制订《公路保护条例》时，应首先对"公路"和公路路政管理给予明确、完善的法律定义，科学、合理的界定公路路政管理的法律范围，这是公路路政立法需要解决的首要问题。
二、我国公路路政管理制度的法律规定和基本内容
我国公路路政管理的基本制度，从公路路政管理的工作实践上，可以概括为："保护路产、维护路权"两大方面的内容……
一、现行公路管理法律法规体系下的路政管理制度：
公路路政管理和公路规划、公路建设、公路养护共同构成了《公路法》所确立的公路管理基本制度。从公路管理法律法规的规定方面分析，路政管理主要包括以下几个方面：一是公路路产保护制度（路政案件处理），二是路政许可制度，三是路政管理强制措施和行政处罚制度，四是公路建筑控制区管理制度。以上四个方面互为保障、紧密联系，构成了我国现行公路路政管理的主要内容，体现公路管理法律法规对"保护路产、维护路权"的具体规定。
二、目前的路政管理实践所体现的发展趋势：
近年来的公路路政管理，特别是高速公路的路政管理工作，已经从传统意义上的以路产保护为重点，转向路产保护和路权维护并重的工作格局，在实践上丰富和发展了路政管理制度的基本内容。主要表现在：
1、对公路建筑控制区的管理工作明显加强，特别是对公路沿线广告标牌的设置等非交通标志的管理，正在探索和城市户外广告设置管理不同的管理制度，对控制区内的非法建筑和影响公路交通安全的施工行为管理力度加大。
2、对以跨越、穿越公路和增设道口及超限超载运输管理为重点的公路路政许可业务增多，维护公路主体权利和提高公路通行能力工作得到了加强。
3、对公路养护施工作业现场的监管能力提高，为公路使用者提供安全、畅通的通行条件。
公路事业飞速发展所带来的路政管理新的工作实践，对路政管理的法律法规提出了新的更高的要求，应该尽快以法律法规的形式完善科学的管理制度对其进行规范和调整，促进路政管理工作健康发展。
三、公路路政管理制度存在的问题以及立法建议
目前我国公路管理法律法规体系所确定的路政管理基本制度，已经很难满足日益发展的管理实践需要，立法技术水平的粗糙、制度体系法律效力整体不高以及相关规定的冲突和矛盾，都反映出路政管理制度在法律法规建设方面的滞后和不完善，难以指导和规范公路路政管理工作。从法律法规确定的路政管理制度具体规定和工作实践的对比，可以发现，公路路政管理制度存在以下几个方面的不足。本文的重点在于分析公路路政管理制度在立法上的缺陷，并提出具体的完善对策，以期在今后的法律制订和修改时对相关制度规定进行完善。
（一）公路保护法律规定和路政管理强制措施方面存在的问题和完善对策
1、有关公路保护法律规定的弱化及立法完善：
我国《公路法》第七条规定："公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用公路、公路用地及公路附属设施。"第八章的法律责任也规定了对违反《公路法》所应承担的民事和行政法律责任。但是，法律对公路的保护，不仅需要民法、行政法的调整，更需要刑事法律规范的保护。《刑法》第一百一十七条规定："破坏轨道、桥梁、隧道、公路、航道、机尝灯塔、标志或者进行其他破坏活动，足以使火车、汽车、电车、船只、航空器发生倾覆、毁坏危险，尚未造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑"。一百一十九条规定："破坏交通工具、交通设施、电力设备、燃气设备，易燃易爆设备，造成严重后果的，处十年以上有期徒刑，无期徒刑或者死刑。过失犯前款罪的，处三年以上七年以下有期徒刑;情节较轻的，处三年以下有期徒刑或者拘役。"这是破坏交通设备罪、过失损坏交通设备罪的规定。从基层路政执法情况来看，许多破坏、占用、挖掘公路和超限超载运输行为已具备了破坏交通设备罪或过失损坏交通设备罪的犯罪构成，但实际工作中，对此类行为几乎都没有依刑法处理，只是给予行政处罚或在地方政府保护之下不了了之，致使破坏、挖掘、占用公路，超限超载运输行为屡禁不止。
为了强化法律法规对公路的保护力度，建议司法机关出台具体的司法解释，将破坏、占用、挖掘公路和超限超载运输等严重损害公路的违法行为具体刑法规范调整的范围，在修订《刑法》时，对有关破坏公路的违法行为规定具体的罪名和刑事责任。用承担严厉的刑事法律责任对其进行处罚，确保非法侵害公路的犯罪行为得到应有的惩罚。
2、公路路政管理强制措施的立法缺陷：
公路，特别是高速公路，由于承载着高速运行的车流和人流，已成为具有高度危险性的基础设施。任何在公路上占道、堆积、占用挖掘行为，都可能造成车毁人亡交通事故。而一旦发生这些事故，公路部门将因为不作为被拖入连带民事赔偿责任中，而且司法实践中多数被判令承担相当的赔偿责任。
《公路法》第四十六条规定："任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆积物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏，污染公路和影响公路畅通的活动"。第七十七条规定："违反本法第四十六条的规定，造成公路路面损坏，污染或者影响公路畅通的，或者违反本法第五十一条规定，将公路作为试刹车场地的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处五千元以下的罚款。"
《公路法》第85条第二款规定。"对公路造成较大损害的车辆，必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查，处理后方得驶离"。如某部车肇事损坏路产或超限运输，当事人配合公路管理机构调查后，现场若对赔偿费有异议完全可以不当场缴纳，路政人员也得放行，索赔只能通过民事诉讼法律途径进行。在这方面，XX省根据《XX省公路路政管理规定》重新制定《损坏公路路产赔偿标准》，对赔偿项目进行细化，值得借鉴。而2005年1月日，XX省十届人大常委会第十五次会议审议通过的《XX省公路路政管理条例》第五十三条对公路造成较大损害的车辆，赋予公路管理机构指定停放权，要求提供担保权，乃至暂扣车辆权。
从法律规定上看，《公路法》在赋予路政管理行政处罚权的同时，却并未赋予其应有的强制清障权。公路路政管理相关配套法规和规章也只是对路政执法规定了非常有限强制执行措施。依《路政管理规定》仅有三项权限，即：责令车辆停驶并停放于规定场所的权利（此强制权与公路法有关规定相矛盾），在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志的强制拆除权和在公路建筑控制区修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线，电缆等设施强制拆除权等三项，更多的却是责令停止违法行为和责令恢复原状。虽然可以依法进行处罚，只能任由违法行为继续存在，并没有强制执行的法律授权。公路管理法律法规对路政管理强制措施在立法上的缺陷造成了现实中公路路面街道化、路政管理简单化等诸多问题，使得公路路政管理部门对违法占用、损坏公路和危及公路行车安全行为缺乏强有力的法律管理手段和强制措施，对损害公路路产的违法行为难以消除，许多行政处罚并不能有效的制止和防止违法行为的发生。
3、路政强制管理权在立法上的完善建议：
法律赋予路政管理有效的强制措施对保护公路是具有重大现实意义的，强制措施的完善和强化将改变目前大量违法占用、损害公路行为影响公路有效通行功能的现状，确保公路交通安全。在将来的《公路法》《公路保护条例》、《行政强制法》、《行政程序法》之中应对公路路政管理强制措施予以进一步完善，特别是对非法占用、挖掘、损害公路等影响公路畅通和从事危及公路的作业行为，在法律规定上扩大路政管理机构对违法行为强制恢复原状和有关行政处罚的强制执行权力，适当缩小路政强制措施申请法院强制执行的适用范围，对重大违法行为的纠正和处罚的法律规定更具强制力和可操作性，确保公路管理法律措施和手段的严肃性，为公路安全、畅通的提供坚强的法律保障件。
二、路政许可制度的存在的立法缺陷和完善建议。
公路路政许可制度是路政管理的重要内容，公路管理机构通过对行政相对人赋予、禁止、许可其从事和公路有关的行为资格和权利，来实现对公路的保护和有效管理。具体内容主要有：对超限超载运输行为的许可，对设置平交道非交通标志的许可，口和对跨越、穿越公路和占用、挖掘公路用地行为的许可等方面。路政许可制度和公路管理法律法规同时建立并逐步完善发展。但是，现行的公路路政管理法律法规有关路政许可制度的规定，和《行政许可法》的规定以及路政管理实际有虚度矛盾之处，已经严重的制约了路政许可工作的依法进行。《行政许可法》颁布实施后，公路路政许可制度主要存在以下几个方面问题：
1、路政执法主体资格问题，有的路政管理机构没有许可权。
《公路法》第八条中对政府交通主管部门和公路管理机构的关系是"授权"还是"委托"采取了回避的办法，造成公路管理机构执法资格处于尴尬境地。如2004年，XX省淑浦县公路局强制拆除联通怀化分公司非法埋设通讯电杆一案，焦点就集中在县级公路局是否具有行政执法主体资格，历经三载，最后XX省人大常委会法规工作委员会作出答复，确认公路管理机构具执法主体资格后，省高院依法审理，撤销原审错误判决。由于《公路法》对公路管理机构执法主体资格问题是授权还是委托不清晰，多数省市采取了行政委托的办法，但随着《行政许可法》的颁布实施，又使公路路政管理机构的主题资格出现了问题。普遍的情况是，省公路路政管理机构隶属交通厅，为事业编制，受交通主管部门委托执法，而非法律法规授权。《行政处罚法》第十八条规定"行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。……"。第十九条规定："受委托组织必须符合以下条件：
（一）依法成立的管理公共事务的事业组织;
（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;
（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定"。由此可见，路政部门可以受交通主管部门委托行使行政处罚权。
但是，《行政许可法》第二十二条规定："行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施"。第二十三条规定："法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定"。第二十四条规定："行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规或者规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可……"。由上可见，作为事业单位的公路管理机构，即使担负着保护公路路产路权的职责，虽然可以受交通行政机关委托进行路政执法，却没有路政许可权。
2、公路管理法律法规对路政许可权限的规定不够合理。
由于现行的涉及路政许可的法律法规早于行政许可法颁布实施，在国省道路政许可权限规定上不够合理。突出表现在交通部制定的《路政管理规定》所设置的行政许可权限过于集中到省一级，市、县一级没有行政许可权。该规定第十八条第一款规定"属于国、省道的，由省级人民政府交通主管部门或其设置的公路管理机构办理"。此规定与实际情况不相符合，尤其与许可法的原则要求不相适应，形成了"看得见的管不着，看不见的却在管"的现象。同时，在现有网上办理存在障碍的情况下，让管理相对人从各个地方跑到省城申办路政许可，既要耗费大量的人力和财力，降低办事效率，也不利于监督检查。
3、公路用地、建筑控制区占用许可存在立法错误：
《公路法》45条允许在公路用地范围内架设、埋设管线、电缆等设施。而《公路法》56条规定："除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内埋设管线、电缆、修建建筑物和地面构筑物，"事实上应是公路用地范围内不能架设电杆，而建筑控制区内经过许可可以架设电杆，但《公路法》却作出了相反的规定，不符合公路路政管理的实际需要。而且公路用地与建筑控制区的界定有矛盾。《公路法》34条规定：公路用地是公路两侧边沟外缘起不少于1米。"而依照国务院《公路管理条例》规定公路用地"国道不少于二十米，省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米"。公路用地实际是在建筑控制区范畴内。
4、对公路路政许可的具体法律规定难以操作
《公路法》和《公路管理条例》中对有些路政许可的法律规定过于模糊，实际工作中难以认定是否具备应该许可的法律要件和具体标准例如《公路法》第四十八条和《公路管理条例》第二十二条规定的铁轮车、履带车行驶公路的具体情形。再如《公路法》第五十四条归的对非公路标志的设置许可，也没有对其设置条件、许可要求和程序作出明确规定。路政管理机构的自由裁量空间很大，而又难以公平操作，使得实际工作中出现随意性许可的执法不公的行为时有发生。
5、完善路政许可制度的立法建议
对于路政许可的法律主题资格问题，如若要符合法律规定，则交通部《公路路政管理规定》第二章路政管理中规定的许可职能则只能在交通主管部门内另设一行政机构来行使。或者在修订有关公路路政管理法律法规时，对路政管理机构的性质进行重新确定以解决目前这种实际工作和法律规定相不一致的矛盾。
对于路政许可具体程序和标准的立法缺陷，应该在法律修订时完善对路政许可的法定标准、许可程序、条件、许可方式等方面的具体规定，使路政许可沿着法制化、规范化的方向健康发展
五、交通事故路产损坏赔偿制度的立法矛盾和完善建议。
（一）公路路产赔偿的性质问题。《公路法》第85条规定："违反本法有关规定，对公路造成损害的，应当依法承担民事责任"，按《公路法》立法原意，涉及到路产损害赔偿问题时，当事人的责任性质即由行政责任转为民事责任，这就带来多种问题。依我国《民法通则》的有关规定，民事赔偿，应遵循公平、等价有偿原则，但各省的《公路路政管理条例》都规定："公路路产损坏的赔补偿标准，由省人民政府交通主管部门会同财政、价格主管部门制定"，使用的也是行政事业性收费发票，背离了民事赔偿的属性;而且，公路路产损害的赔偿往往伴随的是公路路政管理的行政处罚，两种不同性质的法律责任，使当事人难以判定是有选择的使用还是赔偿和处罚并行。
（二）公路路产赔偿的程序问题。《公路路政管理规定》对路产赔偿作为路政案件来处理，明确了公路赔（补）偿案件的处理程序，即调查取证，听取当事人陈述和申辩或听证;制作并送达《公路赔（补）偿通知书》，收取公路赔（补）偿费;出具收费凭证。但既是民事赔偿，谁主张谁举证，当事人没有义务配合路政人员调查取证;
（三）公路路产赔偿的标准问题。民事赔偿应是等价的，而省人民政府交通主管部门会同财政、价格主管部门制定的标准无疑偏高，不符合民事公平等价原则，司法实践中，即使对公路路产损害提起的民事诉讼，也是以行政机关提供的赔偿标准作为判决依据。
（四）公路路产赔偿的实现途径问题。
《道路交通安全法》第七十四条规定。"对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼，经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。"表明交通事故对公路路产造成损害应通过民事诉讼途径，生效判决当事人不履行的，公路管理机构只能申请人民法院执行，不能运用行政权力索赔，否则就是滥用行政权。而《公路路政管理规定》规定以行政强制手段追偿路产，公路路政管理部门作为行政执法机构，却承担着民事责任的追偿义务，难免会借助其行政管理的职权来实现行政相对人的民事责任。另一方面，路产损坏赔偿标的一般在几百元到数千元之间，依民事诉讼程序，无疑极不经济，特别是构成肇事罪和超限运输行驶公路的损害赔偿难以操作。
法律责任性质的含混不清、赔偿标准的单方性、造成了路产追偿依据、程序和责任实现途径的矛盾，使得公路路政管理机构和执法人员在实际工作中难以操作。对简单的损害赔偿经常以行政处罚所代替，对重大的损害赔偿则缺乏有效的追偿手段。
（五）对公路路产损坏赔偿责任的立法完善
在我国《物权法》业已出台的背景下，《公路法》等公路管理法律法规，对损坏公路路产法律责任的性质应进行清晰准确的界定，如果规定为民事责任，则应废除同时予以行政处罚的规定，探索民事法律性质责任情况下追偿路产的有效措施。若规定为行政责任性质，则应区分赔偿和处罚的程序。总之，在维护公路产权的同时应尊重各方的合法权益。
六、《公路法》中有关路政管理的规定不明确，缺乏具体操作性
在缺乏有效的强制措施的另一个方面，是《公路法》中有关路政管理的规定不明确，甚至相关法律法规之间对同一问题有冲突性的规定。
（一）公路法律法规对有些违法行为的处罚的幅度和认定过于宽泛。
《公路法》第四十七条规定。"……在公路两侧一定距离内，不得挖砂、采石、取土，倾倒废弃物，不得进行爆破作业及其他危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动。"那么何为一定距离。如何认定一定距离内作业危及公路安全。由于没有细化，在路政执法的实践中，往往难以认定事实，依法处罚。《公路法》在第八章法律责任中对超限超载运输等违法行为大都做了三万元以下罚款的规定，赋予公路路政人员较大的自由载量权，但由于缺少响应的配套实施细则和具体的细化规定，各省在《公路法》的处罚标准之内规定了各自不同的处罚幅度和具体数额，往往是同一危害程度的违法行为在各地所受到的处罚不同，造成法律适用的不统一，不规范和不公平，严重影响了法律的公正和严肃性。以上立法上存在的问题，在修订和完善公路管理法律法规时应从现实执法工作出发，对有关法律责任制订统一、细致的适用标准。
（二）超限超载认定标准方面，法律法规规定的有矛盾之处。
以上通过分析我国公路路政管理制度的不足，提出进一步完善的途径和方法，从理论上为《公路法》的修改和《公路保护条例》的制定提出建议和意见，促进我国公路路政管理水平的提高。
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