法官考评规章制度的检讨与完善.docx

法官考评制度的检讨与完善
法官考评制度是人民法院内部管理和监督的一项重要制度，藉此能够充分了解法官履行职责的情况，实行业绩考核，作为奖惩的依据，有效激发法官工作积极性，推动工作发展。最高人民法院2005年发布的《人民法院第二个五年改革纲要》第42条规定：“改革法官考评制度和人民法院其他工作人员考核制度，发挥法官考评委员会的作用。根据法官职业特点和不同审判业务岗位的具体要求，科学设计考评项目，完善考评方法，统一法官绩效考评的标准和程序，并对法官考评结果进行合理利用。建立人民法院其他工作的评价机制。”对法官考评制度进行改革和完善，建立科学的法官考评制度，对于促进法官积极正确履行职责，充分发挥人民法院的职能作用无疑具有十分重要的意义。
一、对法官考评制度进行改革和完善的必要性
首先，科学的法官考评制度是对现有法官队伍实现优胜劣汰的有效措施。由于长期以来我国一直没有完善的法官遴选机制，在法官的选任上采用低门槛的做法，造成了法官队伍整体素质不高、水平参差不齐的状况，这一状况已严重阻碍我国法官职业化进程。为走上法官精英之路，从2000年开始，最高院在全国推行审判长和独任审判员选任制度，但在具体实施过程中却弄得五花八门，选任工作大都流于形式，背离了初衷，审判长和独任审判员选任制度基本上处于半途而废的状态。在这种情况下，充分依据《法官法》规定的法官考评机制，对在职法官进行考评，实行优胜劣汰，应当是加速对不合格法官的置换过程、对在职法官进一步优化选择的一种更为合法、更为规范的措施，也是在我国特定历史条件下实现法官精英化的有效手段和途径。
其次，改革和完善法官考评制度是当前法官考评制度的现状决定的。修改后的《法官法》在第8章用5个条文对法官的考核作了专门的规定，但这些规定只是原则性的规定，实际操作性不强，且各地法院在实践中做法不同，标准不一。当前法官考核机制存在的问题有：法律依据不完善，作为法院审判组织和活动重要依据的《人民法院组织法》对此未作规定，《法官法》虽有规定但显得过于粗糙和原则，不便于具体执行；考核机构不明确，《法官法》虽规定考核工作由所在法院进行，但未明确具体承担的机构，导致各地做法不一；考核内容过于宽泛，目前《法官法》规定的考核要素不够细化，没有客观具体的标准考核方式不统一，考核结果未志法官奖惩、晋升结合，现实的做法有的实行无记名投票，有的进行考试，有的按办案数量多少判断等，由于考核机构及结果不够权威，也就无法与奖惩、晋升挂钩。1显而易见，如此的考评制度，怎能调动法官工作的积极性，发挥其应有的作用。因此，对于法官考评制度的改革已是势在必行。
二、对当前法官考评制度的检讨
（一）行政色彩过于浓厚
人民法院是行使审判权的审判机关。审判权属于司法权，不同于行政权，两者是性质不同的权力，司法权的价值取向是公平正义，而行政权的价值取向为效率优先。由于历史原因，我国的司法权高度行政化，不论是人民法院的建制，还是审判管理活动仍然是按照行政体制的结构和模式建构和运行，甚至于在今年起施行的《公务员法》更是将法官纳入公务员的范围，导致法官考评制度基本套用公务员考核制度，无论是考评内容、考评方法、考评结果，还是激励机制，均不可避免地带有浓厚的行政色彩。套用行政管理的考评模式势必掩盖审判工作的司法属性，混淆审判工作与行政工作的区别，与当前消除司法权力行政化的改革方向背道而驰。
（二）考评内容不尽合理
现有的法官考评制度对法官的考评几乎完全参照公务员的考核标准进行，以“德、能、勤、绩”为基本内容，但其具体要求不确定，在理解上见仁见智，体现在考评中的主观随意性大，难以操作。
首先说“德”。德本是伦理学上的概念，但把它作为一项考评指标时，却被赋予过多的政治内容，极少有关注法官个人职业操守的。作为法官首先要政治合格这是当然，但政治品德不等于职业操守，二者不能混为一谈，而应以职业操守与政治品德作为各自独立的考评指标。作为法官的职业操守，除应具有诚实、正义、责任等基本要求，更重要的是忠于法律、勇于护法的“法律人”精神。但现今所宣传的具有高尚法官职业道德的典型，绝大多数属于跋山涉水深入田间地头如老黄牛般埋头苦干的勤勉，或是带病工作以至于在岗位上累倒病死的英烈，这些精神固然可贵，但绝不属于“法律人”的本质精神。
其次是“能”。能主要指法官的法律专业能力，包括法律专业素养和职业技能，但目前的考评却疏于考评法官的法律专业素养。法官是职业化、专门化程度非常高的职业，需要具有良好的法律专业素养和丰富的社会生活经验才能胜任。目前对法官能力的考评，并未将法官的法律专业素养作为一项重要的考评指标加以科学严谨的考评，似乎与法律专业素养和职业技能无多大关联。主要是以法官完成工作量的多寡论法律专业能力的高低，这种以勤勉代替法律专业能力的考评往往误导被考评的法官，只要多办案就是法律专业能力高，从而轻视对法律专业的学习、提高，考评的效果可想而知。
再次是“勤”。这项考评的根本目的在于正确评价法官的敬业精神，该项考评的主要内容即：工作态度、审判作风、出勤情况能从不同侧面反映法官的敬业精神。但敬业精神毕竟是个人的一种内心信念，难以作客观化的考评，这是一个不易拿捏准确的问题。实践中经常采用的考勤登记制对于“出工不出力”者往往缺乏良好的工作分配机制和工作督查机制。
最后是“绩”。绩指审判工作实绩，《法官法》规定审判工作实绩应作为法官考核的重点。当前法官审判工作实绩主要以各项数据为指标，如案件数、年度结案率、调解率、当庭宣判率、上诉率、上诉改判率等，其中某些指标并不适当。因为法官的审判是居中裁判，具有被动性、消极性的特点，其主要的参与者是诉讼各方当事人，尽管法官对诉讼活动的主持及指导能影响到当事人的诉讼行为，但有些数据高低还是主要取决于当事人及案件性质及其他因素。比如经济发达地区的案件数量比欠发达地区多，民、商事案件比行政案件多，当事人下落不明的案件审理期限比双方当事人到庭的长，人身损害赔偿案件的上诉率高于借款合同纠纷，而上诉改判的原因有相当多属于两审法官对证据采信不同或对法律的理解与认识不同，有些甚至是二审法官自由裁量权的行使。
（三）缺乏科学的考评方法和程序
一是考评方法与模式人际化。现有的法官考评方法是个人测评与年度考核相结合，模式主要为“民主测评、党组决定”。民主测评的前提是测评人员必须公正无私，不以个人好恶、感情进行投票。但目前法官考评时的民主测评则掺杂了太多的个人感情及利益，你测评我，我测评他，他测评你，既是测评者，也是被测评者，民主测评的过程被演化成成一场人际关系的比赛。导致法官以世俗的眼光和心理去处理和同行的各种复杂关系，以期得到同行的认可，很难形成超凡脱俗的品格，而法官处于人际关系的包围和行政化管理模式之中，很难获得独立的人格，在内心深处无法形成独立司法的理念。2
二是缺乏专门的考评机构和完善的程序。尽管《法官法》规定了对法官的考核由所在人民法院实施，也规定法官考评委员会的职责为对法官考评进行指导，但事实上绝大多数法院根本就没有设立法官考评委员会，没有专门的法官考评机构，有些是临时成立考评领导小组，而有些则是由党组负责，由政工部门组织实施。对法官的考评也没有法定的考评程序，基本上是由个人先写出工作小结，再通过集体投票的方式进行民主测评，最后由分管领导或党组来确定考评结果。这样，既不公开，也不透明，而且随意性大，无法对法官的工作进行科学的评价。
三是缺乏有效的激励机制作保障或是考评结果不能与奖惩有效挂钩。《法官法》规定考核结果作为对法官奖惩、培训、免职、辞退以及调整等级和工资的依据。但实际上这种奖惩规定很多时候不能真正兑现，如法官等级的晋升，通常不是通过考评来实现的，而是以任职业时间达到一定年限或是行政级别的晋升为依据。同样，因为在考评中被评为不称职而被免职的更而少而又少。由此导致法官考评制度不能发挥其应有的监督、鞭策作用，不能有效地把一引起不合格的人从法官职位上辞退下来。
三、完善法官考评制度的设想
（一）完善的法官考评制度应该遵守以下几项原则：
以人为本的原则。法官是审判工作中最具有决定性的因素，设立考评制度时要注重人在结果产生之前所付出的努力程度，全面分析各项工作的难易程度和人力投入的多少，不能简单地把结果作为衡量的标准，从而促进审判资源的优化配置。
公正客观的原则。在制定考评指标时，应注重指标的科学性、公正性、严肃性，使考评结果起到相应的激励、引导、促进作用。同时应坚持实事求是的态度，客观评估、科学论证，设定科学、合理的追求目标。指标应有可操作性，进行科学的量化，并应视发展情况，定期做相应调整，同时尽量兼顾到可能的发展潜力。
整体效能的原则。在建立指标体系时应能尽量反映全院工作的各个层次和各个方面，既要重点突出，又不能顾此失彼，应注意各部门之间的相互关联制约、协调配合，促进各方面齐头并进、协调发展，实现整体效能最大化。
规范严格的原则。考评不规范不严格，就会流于形式，不能形成客观公正、令人信服的考评意见，更不能正确评价一名法官，而且还会造成不必要的人、财、物的浪费，产生消极影响和不良后果。
动态反馈原则。应建立动态考评的制度，随时发现、掌握工作与人员的优势与不足，并及时反馈到日常管理中，适时、有效调控，发挥优势，弥补不足。
（二）设计合理的考评内容和标准
法官考评的内容和标准，是建立法官考评制度的前提和基础，它所解决的是对法官考评什么及其依据的基本问题。
我们先看看西方国家对法官主要考评哪些方面。在荷兰，对法官的考评，主要通过衡量法院的司法质量进行，司法质量主要通过司法表现体现。荷兰把司法表现分为五个方面：公平正直、专业性、人员互动、法律的一致性、速度敏捷，把这5个方面的情况综合起来，以判断一个法院、一个法庭的表现。3在德国，对法官考评的内容为：专业知识、理解能力、口头表达能力、文字表达能力、处理事情的能力、待人接物的能力、沟通技巧、贯彻能力和吃苦耐劳精神等。4日本法院对法官进行职务评定制度，对法官的评定包括审判处理能力、法律知识、解释和理解能力，对法院其他职员的指导能力等，这些都记载在“考核调查书”上，职务评定的好坏，对法官的升迁有重大影响。此外，韩国从1993年起的司法改革，也是把法官考评制度作为改革的重点。5
那么我们的法官考评内容和标准应该怎样设计才合理，更能完整全面地评价法官工作情况。XX市某中学评寻三好学生”的做法可以给我们一点启示。为了公正地评选出“三好学生”，该中学每年刚开学时，就会组织全班同学根据《学生守则》制定一套班规，其中包括了非常具体的评分标准，随后由班干部负责在“班务日记”上如实记录每一位学生的表现，等到评寻三好学生”时，全班同学就会对照《学生守则》和班规，结合班务日记的记录，推选他们认为符合“三好学生”要求的同学。6从中我们可以总结出几个特点：一是班规由全班同学一起制订，不存在老师一言堂的问题；二是班规有详细的、具体的标准，便于实施；三是每年开学时都重新讨论，也就是说班规是在不断地更新之中；四是制定好班规后有专人对照规定记录。笔者认为，这一过程就基本体现了设计考评内容和标准的基本原则，考评内容和标准的制订必须是全体法官共同参与的结果。“我的愿景对你并不重要，惟有你的原景才能够激励自己”。7所谓“愿景”，就是发自内心的，渴望得到某种事情的真正愿望。只有法官自己参与制订并渴望实现的目标才能激发法官的活力和积极性，保证我们的审判事业不断前行。当然，每个法官所处的环境和部门不同，其内心的愿景也会不同，反映在考评内容和标准上的要求也会不同，因而全体法官的共同参与并不意味着制订的过程只能由法官主导。应由管理者先提出草案，具体标准则由全院法官讨论并决定。
不论考评内容和标准使用何种方法和形式来制订，都应主要包括以下几方面：
1、职业道德。法官职业道德是法官职业素质的重要组成部分。其标准的把握应主要依据《法官职业道德基本准则》，从保障司法公正、提高司法效率、保持清正廉洁、遵守司法礼仪、加强自身修养、约束业外活动六个方面入手。考评时应注意两个问题。一是职业道德的标准是比较抽象的，具体操作时不能上纲上线，也不能放任自流；二是法官职业道德准则不是一成不变的，随着时代进步和法官整体素质的提高也将不断完善和提高。
2、职业技能。一是公正司法的能力。法官在诉讼过程中应恪守中立和独立，保障各方当事人平等行使诉权。在案件的受理、开庭、质证、认证、辩论、裁判、送达、执行各阶段都要严格遵守法定程序。要实现诉讼的公开性，不但让公众看到公正的结果，还要让其看到公正是如何实现的。二是庭审能力。庭审活动是全面反映法官法律水平和审判实务能力的核
第二篇：关于完善法官、检察官选任制度关于完善法官、检察官选任制度的构想
摘要。法官、检察官选任制度问题是关系到法官检察官队伍的素质，并最终影响到能否实现司法公正的关键问题。法官是社会正义防线的守门人，守门员素质的高低将直接关系到防线的牢固与否并最终影响社会正义的实现。虽然法官法、检察官法的修订和统一司法考试制度的实行在一定程度上改进了我国的法官、检察官选任制度。但尚不完善的选任制度依然无法满足我国民主法制建设的进一步推进。故应深刻反思法官、检察官选任制度，并根据我国的实际情况及借鉴国外的有益经验，改革完善其中的不科学、不合理成分，从而建立起符合我国国情的法官检察官选任制度，以适应我国社会主义法制建设需要。
关键词：法官、检察官选任制度现状不足改革方案
-‘法官‘检察官选任制度内容
法官、检察官选任制度包括两个方面，一是“选”，二是“任”。选是指哪些人能担任法官、检察官，其任职资格、条件又是什么；“任”是指那些具备法官、检察官资格的人是通过何
种方式及程序出任此职务的。
二、我国法官、检察官选任制度的现状及不足
（一）司法资格考试的条件过于宽松
根据修改后的《法官法》、《检察官法》规定，凡是具有“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律知识”，都可以参加全国司法资格统一考试。这一学历要求虽然较之以前大专以上学历要求有所提升，但从整个社会对司法工作的要求而言，司法资格考试的条件仍然偏低。因此不利于形成职业化、专业化的司法官群体，在一定程度上
降低了司法官的素质；
（二）司法官的职业准入未能与司法考试相衔接
目前，我国司法官队伍的人员主要来源于三个方面。一是通过公务员考试招录，二是军转干部，三是其他部门调入。一个显著特点是，通过上述三个途径进入司法机关的，绝大多数都未能通过司法资格考试，更有甚者相当一部分根本就没有法律知识，导致司法考试与司
法职业准入严重脱节，法律职业特点不明显，司法官队伍素质参差不齐。
（三）司法官的任命不注重法律职业经历
专业化、高素质的司法官队伍是构建法治秩序的核心力量之一。我国的法治秩序正在构建之中，更加需要一支专业化的司法官队伍，然纵观我国目前司法官任命方式，情况不容乐观。按照“两官法”规定，通过司法资格考试、从事法律工作满1年、2年或3年，就可以被任命为助理审判员、助理检察员。笔者认为，这一规定至少存在两方面的不足。一是1-3年的法律工作经验并不能形成一个职业化水平较高的司法工作者，充其量只能培养一个初级工。二是“从事法律工作”的范围过于宽泛如某人在法律教学研究机构或者党的政法委员会或者政府部门从事过1-3年法律工作并通过了司法考试，并不具备基
本的司法工作经验，因此，也很难承担独立办案的使命和责任。
（四）司法官多头任命导致任命不规范不严肃
目前，我国司法官除法院院长和检察院检察长由各级人民代表大会选举产生，由同级人民代表大会常务委员会任命外，其他司法官的任命分为两个层次：审判员、检察员由院长、检察长提请同级人大常委会任命，助理审判员、助理检察员则由本院院长、检察长直接任命。
由于司法官任命缺乏统一的程序和标准，导致司法官缺乏同质化。
（五）司法官的晋升没有形成合理机制
目前，我国市级、省级以及最高级司法机关的人员来源主要的并不是从本系统下级司法机关选拔，而仍然是面对社会招录公务员，接收军转干部，其他部门调入。虽然近两年也进行了上级司法机关司法官员从本系统下级司法机关选拔的尝试，但数量微乎其微，没有形成
主流。
三、改革我国法官、检察官选任制度的几点建议
笔者认为，在构建我国司法官选任制度时，既要立足中国国情，又要借鉴国外选任司法
官的成功做法，建立起既具有中国特色又能与世界接轨的现代化司法官选任制度。
一、提高法官、检察官的任职条件
我国法官、检察官的任职条件有进一步提高的必要和可能。这是因为：第一，我国法官、检察官的任职条件与国外相比，差距较大。目前，大多数国家都已规定法官、检察官必须是法学本科以上学历，而我国仍规定所有非法律专业本科毕业也可担任法官、检察官，这显然极大地忽略了司法职业的特殊性要求，与世界潮流不相符合。第二，当前，进行司法改革，实现司法公正，防止司法腐败已成为人民群众的强烈的要求，而达到这一要求的根本途径就是提高法官、检察官的政治素质和业务素质，以素质促公正、防腐败，因此进一步提高法官、检察官的任职条件已是时代的要求、人民的期盼。第三，进入20世纪90年代以来，我国高等法学教育迅速发展，已培养出大批法学本科毕业生，但由于司法机关进人以安置“两转”人员（即复转军人和政府转岗人员）为主，因而大部分法学本科毕业生未能进入司法机关工作，学非所用，造成了极大的教育资源和人才资源浪费。鉴于以上原因，我们建议国家立法机关——全国人大常委会在2－3年内再次修改法官法和检察官法，将法官、检察官任职的学历条件进一步提高到法律专业本科毕业。这样，既可以极大地提高法官、检察官的专业素质，有利于促进司法公正，防止司法腐败，又可以促进高等法学教育的健康发展。
二、建立法官、检察官任前培训或研修制度
长期以来，大学毕业生和社会招干人员进入法院、检察院，往往走从书记员、助审员到审判员的晋升之路，而部队转业干部和政府分流转岗人员进入法院、检察院则是直接任命为助审员、审判员，或直接任命为法院、检察院的领导干部。他们以前未经过任何业务培训或研修，因而进入法院、检察院后往往难以胜任专业性很强的审判工作或检察工作。
在国外，尤其是大陆法系国家，在参加司法考试合格后，还必须经过一定时期的培训或实习，才能出任法官或检察官。国外对法官、检察官实行任前培训或研修制度的做法值得我们借鉴。这是因为，实行这一制度，可以使法学专业的毕业生在参加国家司法考试合格后受到相应的业务培训，获得从事实际工作的专业技能，从而更好地适应司法工作专业化的要求。而且，我国最高人民法院和最高人民检察院已分别建立了国家法官学院和中央检察官学院，各省、自治区、直辖市高级人民法院和人民检察院也分别建立了法官学院、检察官学院或法官培训中心、检察官培训中心，完全有条件进行这项培训工作。
三、建立从律师或法学教师中选任法官、检察官的制度
许多国家从律师中选任法官的做法，是它们长期经验的积累，实践证明是成功的，其实际效果也十分明显：一是执业达到一定年限的律师精通法律，具有丰富的办案经验和诉讼技巧，由他们担任法官可以保证法官的专业素质，从而有利于案件的正确处理；二是律师长期为公民、企业提供法律服务，了解老百姓的疾苦和难处，体察民情，他们改行担任法官就会乐于听取当事人双方特别是弱者（如刑事案件被告人）一方的意见，善于把握对弱者有利的情况，从而不易于主观武断，冤枉无辜甚至草菅人命，进而有助于案件的客观公正处理；三是律师在执业期间收入较高，积累较多的财富，改任法官不容易为生活所迫而贪赃枉法；四是由于需担任较长时间的律师才能被任命为法官，职位来之不易让他们倍加珍惜，不容易为私欲所左右、为金钱所迷惑；五是法官具有崇高的社会地位，成为法官必须先考取律师和从事相当时间的律师工作，这样也必将促进律师队伍的迅速壮大和律师业的蓬勃发展。有鉴于此，我国亦应建立法官、检察官从律师中择优选任的制度，以利于司法的独立、公正和廉洁。
同理，也可以考虑从法学教授中选任法官、检察官。
四、建立法官、检察官逐级晋升制度
一些国家所实行的法官逐级晋升制度同样值得我们借鉴。一方面，为了提高法官、检察官的专业素质和工作能力，增加其社会阅历和诉讼经验，可以考虑从律师中选任法官、检察官；另一方面，顾及我国长期以来有着法学专业毕业生直接进入法院、检察院工作的传统，因此在实行从律师、法学教师中选拔法官、检察官的同时，也可考虑实行法官、检察官逐级晋升制度。具体设想是：法学专业本科毕业后参加国家统一司法考试合格者选择法官、检察官为职业的，在经过2—3年的业务培训或研修后，只能到基层法院和检察院工作，5年后工作成绩突出者方可选任到中级人民法院和相应级别的检察院工作。在中级人民法院和检察院工作5年后，工作成绩突出者方可选任到高级人民法院和省级人民检察院工作。在省高级人民法院和省级人民检察院工作10年后，工作成绩优秀者方可选拔到最高人民法院和最高人民检察院工作。当然，也应考虑，法学硕士研究生毕业参加司法考试合格者经过1－2年的业务培训或研修，可以直接进入中级人民法院担任法官或相应级别的人民检察院担任检察官，法学博士研究生毕业参加司法考试合格者经过1年的业务培训或研修，可以直接进入高级人民法院担任法官或省级人民检察院担任检察官。这种逐级晋升的制度有利于法官、
检察官受到各种审判、检察岗位的训练，不断积累工作经验和提高工作水平，从而为司法公正打下坚实的基础，提供充分的保障，同时也使法官、检察官感其职位之不易而倍感珍惜，保持谨慎，而有效地预防司法腐败的发生。
五、实行法院院长、检察长只能从法官、检察官中选任的制度
长期以来，我国各级人民法院的院长、副院长和各级人民检察院的检察长、副检察长从党政机关调任的情况比较普遍，但随着依法治国基本方略的确立和实施，这种做法弊端暴露，并引发了诸多问题。具体表现在：第一，不利于办案质量的提高和司法公正的实现。法院院长和检察长从党政机关调任，由于其知识、经验和能力所限，显然无法真正地承担起对案件进行审批和最后把关的重任，从而也就无法保证案件质量和实现司法公正。第二，不利于吸引优秀法律人才进入司法队伍以及司法队伍的职业化和精英化。由于院长、检察长不是职业法官、检察官出身，因此难以与其他领导的职业法官检察官形成法律职业共同体，从而也就不符合司法改革中所提出的司法队伍职业化和精英化要求。第三，不利于司法独立的实现。长期在行政机关工作，人际关系复杂，难以保证其在司法工作中不偏袒、不徇私情、旧情。从而偏离司法独立及司法公正。
有人认为，根据《法官法》和《检察官法》，可以考虑以后不再将未接受过法律专业训练的党政领导担任法院院长、检察长，但如果党政领导原来在高等政法院校本科毕业，则是可以调任法院院长、检察长的。我们认为，虽然这样的党政领导受过法律专业训练，但毕业后长期从事行政管理工作，因而不熟悉司法业务，也不具有诉讼经验和诉讼技能，并与行政机关有着复杂而密切的关系，因此也不宜调任法院院长、检察长职务。故宜痛下决心，在近2—3年内再次修改法官法和检察官法，规定法院院长和检察长只能才能从法官、检察官中产生，如此方能有力地推动依法治国方略的实施和司法公正、司法独立的真正实现。
最后需要说明的是，由于我国地区间经济和社会发展不平衡，司法官队伍素质地区之间差异较大，笔者建议可选择具有代表性的省或市进行试点，待条件和时机成熟之后，再全面推开。显然，改革我国司法官选任制度要走的道路还很漫长。
第三篇：我国道路交通事故社会救助基金制度之检讨与完善我国道路交通事故社会救助基金制度之检讨与完善李华
摘要道路交通事故救助基金作为一种新型的社会保障制度，在机动车交通事故责任强制保险无法发挥作用时，为交通事故中的受害人提供社会救助。自救助基金制度实施以来，其具有的社会保障功能引起各地政府的重视，但严格的补偿条件和因地而异的运行机制阻碍了会救助功能的发挥。基于此，需要进一步扩大救助基金的来源，修改救助基金的补偿条件，完善救助基金的追偿，使救助基金作为社会救助之一种，能够起到安定人民生活、救助社会弱者的作用。
关键词交通事故;救助基金;强制保险;社会救助
中图分类号d922.182.3文献标识码a文章编号1001－8263（2012）08－0109－05作者简介李华，南京大学法学院副教授、博士南京210093社会救助制度作为社会保障体系中居于基础性地位的制度设计，承担着保障包括贫困群体在内的社会脆弱群体最基本生活的责任。①其与侵权责任、责任保险等救济方式协调起来，构成了一个完整的救济体系。②作为一种制度安排，对弱势群体提供社会救助已成为现代文明社会的重要标志，这不仅体现了国家和社会的责任，更为重要的是，获得社会救助也是一项公民权利。在机动车道路交通事故中，机动车交通事故责任强制保险（以下简称交强险）为受害人的保护提供了保障，但如在抢救费用超过责任限额、肇事机动车没有参加强制保险和机动车肇事后逃逸等情况发生时，交强险不能提供保障，此时，需要社会救助制度来为受害人提供救助。道路交通事故社会救助基金（以下简称救助基金）可以弥补交强险制度的不足，保障受害人之获得社会救助之权益，实现社会公平的价值理念。救助基金制度自实施以来，各地非常重视救助基金保障弱势群体的功能，在为交通事故受害人提供保障方面发挥了很大的作用。但在救助基金运作的过程中，一些问题逐渐凸现出来，有必要对现有制度予以反思和检视，以期完善我国的道路交通事故社会救助基金制度，为机动车交通事故受害人提供及时救助。
一、道路交通事故社会救助基金之功能
社会救助可以减轻弱势群体的痛苦，使他们走出困境，与其他社会成员共同发展，增进他们对于政府和社会的信任以及对于社会发展的认同，能起到稳定社会、促进和谐的重要作用。③对道路交通事故中的受害人提供救助，是通过救助基金来实现的。
道路交通事故社会救助基金是指依法筹集用于垫付机动车道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的社会专项资金。④在受害人无法获得强制保险保障的情形下，为了及时抢救道路交通事故中的受害人，国家通过多种方式筹集资金，并根据规定的标准和程序，为受害人及其亲属提供救助的一种经济活动。⑤救助基金制度将社会公平、权利均等原则作为其价值取向，以实现社会公平为价值理念。受害人获得社会救助，是以公民权利为核心的社会救助理念的体现，人们认识到社会救助不是一种恩赐，而是自己的应有权利。对弱势群体的保障和救助不必再借助于人性的同情与怜悯，所有社会成员包括弱势群体都拥有了政治上和道德上的平等地位。
近年来，机动车道路交通事故的频繁发生，为保障机动车交通事故受害人的人身与财产安全，基于公共政策之目的，通过强制潜在的肇事者，支付少量费用（保险费）以分摊可能造成的损害，填补受害人的损害，减少社会问题的发生，此乃交强险制度设立之初衷。但交强险保障之不足，需要国家另设救助基金，在机动车交通事故责任强制保险制度无法启动时，交通事故的受害人仍能获得基本之保障。救助基金设立之目的在于辅助交强险制度，补偿交通事故受害人，使其在人身受到侵害、处于急需救助的状态下能得到及时的医疗救治，填补其因交通事故而遭受之损害。从功效上看，救助基金承担的是一种社会救助职能，具有显著的社会公益性和优抚性，其精神皆在保障制度之公正、维护社会之公益，进而实现和谐社会之构建。
二、现行道路交通事故社会救助基金制度之检讨
（一）救助基金组织机构设置不统一，救助基金主体地位不明确基金管理机构负责救助基金的实施和运转，对救助基金功能的实现起着至关重要的作用。要发挥救助基金的功能，必须通过一定的组织机构对其实施调节和管理，使之处于有序状态并高效运转。《试行办法》规定了省级人民政府应当设立救助基金。救助基金主管部门及省级以下救助基金管理层次由省级人民政府确定。这一规定导致了各地救助基金组织结构设置不统一。例如，《XX省实施＜道路交通事故社会救助基金管理试行办法＞细则》规定，XX省人民政府设立统一的救助基金，各市县政府不分级设立救助基金。XX省公安厅为救助基金主管部门，负责对救助基金管理机构筹集、使用和管理救助基金的行为实施管理及监督检查。省公安厅交通警察总队为救助基金管理机构，负责办理救助基金的筹集、使用和管理等具体事宜;《XX省道路交通事故社会救助基金管理实施细则（试行）》则明确设立省、市、县三级救助基金，并在当地政府领导下成立同级救助基金管委会，作为救助基金的主管部门，管委会由财政、公安等相关部门组成，管委会办公室设在同级财政部门。《XX省道路交通事故社会救助基金管理实施办法》规定，由省人民政府成立“XX省道路交通事故社会救助基金管理工作协调小组”作为救助基金的主管部门，研究决定救助基金筹集管理使用的重大事项。省救助基金协调小组下设办公室，为救助基金的管理机构，承办协调小组交办的事项，办公室设在省财政厅。以政府购买服务的方式，聘请相关专业机构作为XX省救助基金管理人，负责救助基金的具体运作和日常运营管理。⑥从各地区现有的救助基金管理机构的设置来看，机构的设置尚不统一。机动车在不同省级行政区域内行驶通行，在发生道路交通事故时，一般按照属地原则处理交通事故，但各地救助基金运行机制不一致，给当事人寻求救助基金的救助带来不便。而且，救助基金主体地位不明确，是否具有独立的资格尚不确定，其权利与义务只能由基金管理人来行使。由于其独立性的欠缺，导致救助基金在追偿方面，只能通过基金管理人来行使追偿权。
（二）救助资金的来源
《机动车交通事故责任强制保险条例》第25规定，“救助基金的来源包括：（1）按照机动车交通事故责任强制保险的保险费的一定比例提取的资金;（2）对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款;（3）救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金;（4）救助基金孳息;（5）其他资金”。《试行办法》第6条进一步拓宽了救助基金的来源渠道，除了地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助外，社会捐款也将成为救助基金的来源。救助基金制度创立后，各地都非常重视救助基金的社会保障功能，导致救助基金支出数额庞大，已不能满足社会救助要求。
（三）补偿条件
《试行办法》第12条规定，“有下列情形之一时，救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用：（1）抢救费用超过机动车交强险责任限额的;（2）肇事机动车未参加交强险的;（3）机动车肇事后逃逸的。”救助基金作为出于公共政策的目的，作为强制保险的补充，对交通事故中的受害人不能获得或不能充分获得交强险保障时提供救助。从社会救助基金的性质与功能角度分析，社会救助基金实为强制保险制度之辅助，当强制保险无法启动时填补其空缺，使受害人获得一定补偿，其应被视为受害人最后之救济手段，所提供的也只能是最基本的保障。但救助基金在补偿条件上仍存在不足。
1.受害人范围的界定。《试行办法》与《机动车交通事故责任强制保险条例》一样，都规定受害人不包括被保险机动车本车人员、被保险人。在一些交通事故中，一些受害人因为是车内人员而不能够通过交强险获得救助，《试行办法》也把这部分受害人排除在救助基金救助范围之外，显然有违救助基金的设立目的。
2.抢救费用超过交强险限额。2008年1月11日中国保监会的《关于调整交强险责任限额的公告》中，把责任限额区分为被保险机动车有责和无责两种情形，因机动车有无责任不同，交强险的限额也不同，保险公司在实践中以公安机关交通管理部门责任尚未认定为由，拒绝垫付抢救费用，使受害人无法从强制责任保险获得及时救助。救助基金也因事故责任没有认定，交强险限额未定，难以确认抢救费用是否超过限额，而使救助基金的补充功能无法得到发挥，进而影响到受害人的抢救。
3.机动车肇事后逃逸作为救助基金垫付费用的条件。机动车肇事后逃逸在导致无法查明其是否投保“交强险”以及承保人的情况下，由社会救助基金垫付丧葬费、部分或全部抢救费用亦是对强制保险进行补充之功能的体现。但“机动车肇事后逃逸”包括驾驶车辆逃逸和遗弃车辆逃逸两种情形，在肇事者驾驶车辆逃逸无法确定肇事车辆及其强制保险状况的，可以启动救助基金。若机动车肇事逃逸的事故责任人在事后自首或被交通管理部门所查获，强制保险也可启动，无须社会救助基金承担垫付义务。若肇事者遗弃机动车逃逸的，可以查明承保机动车强制保险的保险公司，由保险公司承担责任，救助基金无须予以垫付。可见将机动车肇事后逃逸一概作为社会救助基金垫付有关费用的情形之一有失妥当。⑦
（四）救助基金之追偿
基于救助基金辅助性之特点，为确保受害人获得基本保障，救助基金在垫付了抢救费用和丧葬费用后，可以行使追偿权。《试行办法》第24条延续了《道路交通安全法》第75条的规定，“救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿。”《侵权责任法》第53条亦规定，涉及到救助基金垫付的，其管理机构有权向交通事故责任人追偿。把追偿对象限为“交通事故责任人”，限制了救助基金的追偿范围。在人身损害多重赔偿机制并存的情况下，对受害人承担赔偿义务的主体并不限于交通事故的责任人。在交通事故中，受害人或其亲属可以依据侵权法的规定，要求交通事故的责任人予以赔偿;也可要求交强险或商业保险（在投保的情况下）予以赔偿。如果救助基金提前予以垫付，而追偿的范围限于交通事故的责任者，不利于救助基金的追偿。
三、基于公民权利保障的道路交通事故救助基金制度之完善
（一）进一步规范和统一救助基金的组织机构，充分发挥救助基金的功能
由于《试行办法》将救助基金组织构建的权力下放给省级政府，导致了各地救助基金管理机构的设置及运营并不统一，再加上救助基金是一种新型的社会保障制度，人们对于救助基金了解甚少。如果没有公安机关交通管理部门的提示，受害人及其家属在交通事故发生后，很难获得救助基金的救助。救助基金的管理不仅体现公平、公开的原则，同时也要实现便民和高效的原则。从方便受害人角度考量，救助基金管理机构应当与处理交通事故的公安机关交通管理部门联系密切。理想的做法是在全国范围内统一救助基金的管理机构，以方便受害人寻求救助。但从当前各地实施情况来看，统一救助基金管理机构还存在很多困难。基于现实的考虑，为了让受害人了解救助基金的保障功能，应加大宣传力度。具体负责处理交通事故的交警发现受害人符合救助条件时，应及时告知受害人或其亲属，以方便其申请救助基金的救助。
（二）扩大救助基金的来源渠道
《机动车交通事故责任强制保险条例》和《试行办法》明确了救助基金的来源，但现有的来源渠道并不能满足社会对救助基金日益扩大的需求，有必要进一步拓宽救助基金的来源范围。
1.政府的财政资助。救助基金具有社会救助性质，故其资金来源亦为政府的责任和义务，政府可以通过财政预算的方式每年给予救助基金一定额度的拨款，以扩大救助基金的来源。
2.公安机关的罚款。公安机关交通管理部门对在道路行驶但没有放置保险标志的机动车的罚款;公安机关交通管理部门对伪造、变造或者使用伪造、变造的保险标志、使用其他机动车的保险标志的罚款等都可纳入救助基金的范