史密斯模型视角下黑龙江省医养结合政策执行优化研究.pdf

年 月佳 木 斯 大 学 社 会 科 学 学 报.第 卷第 期 .史密斯模型视角下黑龙江省医养结合政策执行优化研究李秉坤牛文苑(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院黑龙江 哈尔滨)摘 要医养结合养老模式是一种旨在满足老年群体伴随生活水平提升与健康长寿意识增强而日益增长的医疗需求的养老模式 地方政府依据国家制定的医养结合政策根据各地的实际情况积极探索适宜本地推行的医养结合政策 现将研究视角集中于史密斯理论模型以黑龙江省医养结合政策执行现状及存在的问题为研究对象深刻分析医养结合政策执行过程中所存在的现实问题并由此提出有关医养结合政策执行的优化策略为黑龙江省更好地执行医养结合政策提供参考关键词医养结合政策执行史密斯模型中图分类号.文献标识码 文章编号()一、问题提出根据国家统计局发布的数据截至 年末中国 岁及以上人口比例达到.岁及以上人口比例达到.已进入深度老龄化社会 老龄人口数量庞大的同时还存在高龄化、失能化等问题 目前我国大部分养老机构和医疗机构实行的是医养分离模式二者互相独立、自成系统养老机构里的老年人一旦患病就不得不辗转送往医疗机构既增加了成本也耽误了治疗 医养结合养老服务模式的建立是为了克服医疗和养老资源分离的传统模式存在的不足 年国务院关于加快发展养老服务业的若干意见中提出“医养结合”的概念并指出把医疗服务融入养老服务之中 年出台的关于推进医疗卫生和养老服务相结合指导意见提出在医疗机构与养老机构之间建立合作关系来发展医养结合服务 年出台的国家卫生计生委办公厅关于印发医养结合重点任务分工方案的通知明确了任务落实了责任单位 年党的十九大报告中指出“推进医养结合加快老龄事业和产业发展”年党的二十大报告中指出“发展养老事业和养老产业优化孤寡老人服务推动实现全体老年人享有基本养老服务”我国的医养结合养老服务模式的发展与医养结合政策的制定有关医养结合养老服务模式是随着医养结合政策的制定、执行而不断创新与发展的 全国各个省份根据本省的实际情况基于国家制定的医养结合政策文本因地制宜地建设适合省情的医养结合养老服务供给模式 黑龙江省由于人口流失其老龄化问题较为严重老龄人口存在着基数大、寿龄高、空巢化等问题 为积极应对老龄化问题黑龙江省政府积极推行医养结合政策取得了不少成效但政策实施受多种因素影响仍存在不少的问题没有取得医养结合政策最理想的效果 因此本文将研究视角定位于史密斯模型以黑龙江省医养结合政策执行现状及存在的问题为研究对象深刻分析黑龙江省医养结合政策执行过程中存在的问题从而为解决医养结合政策执行的困境提供新的思路二、理论与方法(一)史密斯政策执行过程模型史密斯模型是公共政策分析的经典模型 该理论主张政策执行过程受到理想的政策即政策本身、执行机构、目标群体和政策环境四要素影响(见图)收稿日期 作者简介李秉坤()男黑龙江集贤人哈尔滨商业大学财政与公共管理学院教授硕士研究生导师研究方向:财政理论与政策、社会保障理论与实务牛文苑()女黑龙江伊春人哈尔滨商业大学财政与公共管理学院社会保障专业硕士研究生研究方向:社会保障与公共财政图 史密斯模型示意图 (二)医养结合政策执行分析框架以下分析基于史密斯政策执行模型的四个重点方面来研究医养结合政策的执行过程(见图)第一从政策本身来看理想化的政策文本首先要求医养结合政策的内容具有合理性、合法性与可行性第二在执行机构方面医养结合政策的主要执行机构是相关的政府机构和养老机构、医疗机构、社区等不同的第三方服务供给主体 政府、养老机构、医疗机构、社区等工作人员对医养结合政策的关注程度、理解程度、贯彻程度及监管程度都将影响政策的执行效果第三从目标群体来看医养结合政策目标群体是由老年群体、医务工作者、养老机构护理人员等为主要群体组成的是与政策直接利益相关的群体 医养结合政策执行需考虑目标群体对于医养结合政策的认可程度及参与的积极程度还需要关注老年人的思想观念、价值观、生活习惯等从中寻求目标群体利益的最大化尽可能以较低的价格来为老年群体提供优质的养老与医疗服务第四医养结合政策的环境因素包含政治、经济、社会、文化、教育、法律、人口、科技、国际等环境的影响 这些环境因素复杂多样、变化速度较快均会影响到医养结合政策的执行过程图 史密斯模型下医养结合政策执行框架示意图 三、黑龙江省医养结合政策执行现状(一)黑龙江省医养结合相关政策概况为了贯彻国家医养结合养老服务政策的总体方案和实施办法黑龙江省政府出台了一系列相关政策和方案 年黑龙江省政府出台关于加快发展养老服务业的实施意见提出将未投入使用的医疗资源纳入医疗养护型养老机构的建设中鼓励在养老机构中建立医疗卫生诊室 年黑龙江省民政厅等部门联合出台了关于加快推进医养结合发展的指导意见提出促进医疗和养老行业的有机结合缓解老年人床位负担过重等问题 年黑龙江省出台了关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见提出为老年人增设医疗服务 年黑龙江省政府出台黑龙江省人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场发展养老产业提升养老服务质量的实施意见提出建立先进的医联体项目促进该项目发展 年黑龙江省政府为落实国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见提出建立机构试点来发展医养结合服务同时将智慧养老嵌入医养结合养老服务模式之中 黑龙江省政府于 年发布了黑龙江省养老服务业“十四五”发展规划提出加强老年人健康养老意识推动医养康养相结合促进医养行业的创新发展(二)黑龙江省医养结合政策执行情况黑龙江省通过制定并执行医养结合政策形成了医养结合养老服务模式 以下为黑龙江省医养结合政策执行措施第一整合闲置的医疗资源与养老资源相结合促进养老机构向新型医养结合养老机构转化第二通过医院与养老机构的协议合作由医院组建医疗服务团队定期开展服务项目这样可以更好地将医疗资源整合到养老服务领域第三在基层医疗机构中引入医养结合项目通过不断加强老年人基本医疗卫生服务供给开展上门问诊、家庭医生等专业服务加强基层医疗卫生服务机构对辖区老年人的医疗服务供给通过以上举措截至 年底黑龙江省共建立了养老服务机构 家养老床位总量达到.万张共有 家养老机构拥有综合医疗服务和护理床位 在“医养结合”主要试点城市哈尔滨市建立黑龙江医健老年医院 黑龙江医健老年医院与哈尔滨市第一医院签约结成医联体出台“邀请三甲医院专家授课查房”制度让优质医疗资源进一步下沉到哈尔滨同时由哈尔滨市第一医院、黑龙江医健老年医院与花园等社区卫生中心联合组成医联体以老年慢病诊疗与管理为重点以全新的整合医学理念借助智能客服管理系统为哈市老年群体提供优质精准的医疗服务四、史密斯模型视角下黑龙江省医养结合政策执行中存在的问题分析医养结合政策的执行是一个比较动态的过程需要各个要素共同执行共同作用 黑龙江省医养结合相关政策是基于国务院医养结合政策文本重新制定的其政策内容及执行过程可能会出现疏漏 以下运用史密斯模型中的四个主要方面来分析黑龙江省医养结合政策执行过程中出现的问题(一)医养结合政策地区特色不够鲜明在史密斯政策执行模型中理想化的政策要求政策文本是合理的、合法的和可行的而政策只有在合理、合法和可行的情况下才能得到有效执行 近年来黑龙江省政府根据国务院制定的医养结合政策制定了一系列黑龙江省医养结合政策文件但这些政策大多是针对国家层面医养结合政策文本印发的工作方案、对条例征求意见的通知或者是政策的解读等 黑龙江省医养结合政策的制定落实未结合黑龙江省情及地区实际缺乏黑龙江省与全国其他省份医养结合条件差异性的考察 由于全国各省经济发展水平不一致其医养结合政策、目标也不尽相同 东部沿海等经济水平较高的省份其财政收入来源丰富医养结合政策落实所需的基础设施、人才等方面配备充足而黑龙江省受资金缺乏基础设施不完善等现实条件的限制单纯照搬全国范围内医养结合政策会在一定程度上制约了政策的有效性和持久性(二)医养结合政策执行机构的落实偏差医养结合政策的执行机构较为复杂主要包括相关政府部门及医疗机构、养老机构、社区等医养结合服务主体各实施机构之间协调度不够各自为政在执行医养结合政策的过程中由于缺乏充分的沟通和信息交流导致政策执行效率不高未能实现预期的执行效果医养结合政策执行涉及的政府部门有多个黑龙江省医养结合政策执行自上而下的过程会涉及省级、市级、区(县)级各个层级的卫健委、发改委(局)、民政厅(局)等多个部门 从横向看医养结合政策执行过程中各政府部门属于合作关系各部门之间难以协调和配合从而出现政策执行效率低下等问题从纵向上看黑龙江省下辖地区包含多个市、区(县)各地经济发展水平不一致但在自上而下的执行过程中由于缺乏协调配合导致政策执行效率不高、执行效果不一致等问题医疗机构是医养结合政策执行的重要主体黑龙江省医疗资源相较于其他大城市略为匮乏三甲级医院提供的医疗服务供不应求 医院是针对于所有年龄段的人群的疾病治疗老年人身体较弱容易产生长期住院现象 老年人长期住院医院病床周转率下降从而导致床位紧张需要住院的患者无法及时有效医治 同时医疗机构缺乏针对老年疾病的诊疗、慢性疾病预防的专业化人才难以满足老年群体多样化的医疗需求从养老机构视角来看在养老机构为老年人提供专业的医疗护理服务有利于更好地执行医养结合政策 黑龙江省养老机构分为公办养老机构与民营养老机构 伴随着医养结合政策的执行养老机构大多转型为增设医疗服务的多样化服务供给养老机构以满足老年人的实际医疗及养老需求为主要目的我国大部分养老机构缺乏专业的医疗服务人才很少有护理与医疗都在行的专业人才社区是贯彻落实医养结合政策的基础单位而作为基层医疗卫生机构的社区卫生服务中心在发展过程中还面临不少难题主要存在专业医务人员数量难以满足辖区诊疗需求、医护人员技术水平较低、医疗服务基础设施不足等问题 由于社区卫生服务中心的医疗功能有限对于居民疾病的诊疗与防治难以充当重要的角色难以满足居民多样化的医疗需求(三)医养结合政策目标群体动力不足医养结合政策所涉及的目标群体包括老年群体、医务工作者、养老机构的护理人员 老年群体作为医养结合政策执行最大的受益者他们由于经济水平、所受教育、价值偏好的不同选择养老的方式也不同黑龙江省由于青壮年人口流失空巢老人数量较多老龄化趋势严峻 由于思想的固化老年人坚守传统的养老方式同时老年人对熟悉的环境产生眷恋对陌生的环境产生一定的抵触心理他们不愿意离开自己熟悉的人际关系和居住环境这样的心理导致老年群体对医养结合政策缺乏认同感医务工作者作为拥有专业技术的医疗服务的供给方他们是决定医养结合政策所提供的医疗服务是否专业的关键因素 但医务工作者的专业所长是面向全体社会成员不是专门面向老年群体难以针对老年群体的疾病特点进行诊疗缺乏专门面向老年群体的人才队伍同时政府对于医养结合政策的支持力度较低医务工作者的薪酬与职称挂钩为了评优晋升职称医务工作者倾向于对所有年龄段的患者进行诊治而不是满足老年人的医疗需求护理人员是医养结合政策顺利实行比较重要的主体 养老服务者应该包括全科、专科医生、护士、管理人员、康复理疗师社区工作者等多种专业类型人员 养老护理人员的薪酬与职业等级不直接相关获得不同水平等级的护理员薪酬也相差不大员工工资激励机制缺乏薪酬偏低这造成护理人员专业性不高 很多大学生在选择专业时会选择避开护理学专业这就造成了护理学专业人才数量相对较少的情况 黑龙江省养老机构在招收护理人员的时候往往不经过专业的医疗知识培训就直接上岗无法达到专业医疗护理水平(四)医养结合政策执行环境不够理想医养结合政策的有效性很大程度上受到经济、社会、文化、科技等环境因素的影响黑龙江省医养结合政策的执行效果不显著环境因素不可忽视第一黑龙江省老龄化、高龄化等养老问题严重老年人受社会习俗影响其养老观念仍停留在传统的养老观念中不愿离开熟悉的亲朋好友大多数选择居家和社区养老同时由于医养结合政策宣传不到位很多老年人对医养结合的养老模式不清楚第二随着新兴技术的发展将大数据技术嵌入养老服务中是养老服务行业发展的新机遇智慧养老模式能够为老年人提供便利智慧医养结合模式的发展给医养结合养老模式的发展带来了新的方向 但黑龙江省经济发展相对于经济水平较高的省份来说还是比较落后其智慧养老发展还在初级阶段由于缺乏有效的技术与信息的支持大数据平台等基础设施薄弱难以满足智慧医养结合养老服务模式的发展这也为医养结合政策的执行带来技术上的阻碍五、史密斯模型视角下医养结合政策执行的优化路径(一)统筹顶层设计与地方实际健全政策体系医养结合政策的顺利执行关键在于理想的政策文本和完善的政策体系第一黑龙江省政府应该结合地方实际突出地方特色建立和完善与医养结合配套的政策 政府应明确医养结合养老服务模式所涉及的所有服务对象整合全省的闲置医疗资源融入养老服务行业完善基础设施建设将便利的医疗与养老服务供给到每一位老年人第二要健全医养结合政策体系 政府要在现有方案的基础上统一建立医养结合行业发展的标准及配套方案以实现各级执行主体之间沟通的标准一致从而实现政策间的有效粘合 同时要重视对医养结合政策执行相关部门的评估定时解决在医养结合政策执行过程中出现的问题找出合理的解决办法促进医养结合政策更好地执行(二)加强部门沟通交流优化执行机构职责执行机构之间的相互协作效用是检验一项政策能否顺利执行并发挥其最大效用的关键一环第一从横向来看要加强医养结合政策所涉及的各级政府部门间的沟通交流避免各级政府部门各自为政通过宣传与讲解部门职责与分工强化部门中与部门间的沟通与协调避免工作过程中职责越位与缺位 从纵向看确保医养结合政策由省、市、区(县)等多个层级执行增强政策执行的纵向沟通提高政策的执行效率第二医疗机构作为医养结合政策的关键执行机构黑龙江省政府需整合现有医疗资源重点利用各市、区(县)闲置、空余的医疗资源按辖区设立老年病房根据老年常见基础病分类按辖区调配专业化医养结合人才队伍满足老年患者的医疗需求第三养老机构的发展应注重提高医疗服务供给质量并引进专业的医疗护理服务人员形成专业化医养结合养老服务供给模式 同时在养老机构内部应设立专门医疗护理部门来提高养老机构服务的专业性 养老机构中的护理人员做到与其他医疗机构同等对待可以通过设置晋升制度提高相应的薪酬或者对标医疗机构的医师待遇第四政府在执行医养结合政策的过程中完善社区卫生服务中心基础设施调派专业的医护人员下沉社区专门负责辖区老年人的身体健康及疾病监测 社区工作人员在处理社区事务的同时需要向辖区居民积极宣传医养结合政策让辖区老年人了解并支持医养结合政策提高辖区老年人的政策认同感(三)夯实专业医护人才培养与培训提升目标人群的认识通过运用史密斯模型分析得出黑龙江省医养结合政策执行效果不显著的原因之一是目标群体的参与意识不强主要表现为老年群体参与医养结合养老服务模式的意识不强医务工作者及护理人员参与的积极性不高 政府应从以下几个方面来增强老年人、医务工作者及护理人员参与的积极性第一黑龙江省政府应通过分辖区努力宣传医养结合政策提高公众对于医养结合政策的认知使该辖区老年人了解并认同医养结合政策第二建立医护人员参与医养结合政策激励机制给予参加医养结合养老服务供给的医务工作者及护理人员相应补贴将医养结合养老服务参与经历列为晋升加分项鼓励更多在医疗机构任职的医务工作者参与到医养结合政策中来同时建立健全薪酬保障制度切实提高养老护理员收入水平主动打破养老护理队伍低素质 低收入的恶性循环第三政府应引导建设一支专业医养结合的养老服务人才队伍通过设立医养结合培训基地对各地的医疗护理人员进行培训再上岗同时通过政策鼓励 岁的妇女重新就业并通过培训提升她们的专业护理技能第四实施点对点的人才培养计划根据医养结合养老服务行业的真实需求通过学校与医养结合行业、企业合作的方式有针对性地进行医养结合人才定向培养来满足医养结合养老服务人才的巨大空缺(四)加强宣传与技术改进优化政策执行环境拥有一个良好的外部环境是医养结合政策执行的关键 政府需从以下几方面营造良好的政策环境第一通过对政策的进一步宣传改变传统“养儿防老”的养老观念提高公众对于医养结合养老模式的认可程度同时通过医护人员专业的医养服务供给吸引更多的老年群体选择医养结合的养老方式第二通过发展智慧医养结合养老服务来营造良好的技术环境打破技术对于医养结合政策的执行阻碍 政府应在各地区现有的智能养老服务平台基础上以物联网和数据库为基础构建具有多种养老服务特色的智能医养结合养老服务云平台 通过养老服务平台之间养老信息的互相流通对于老年人身体状况进行记录并统一监测在全省范围内形成一体化养老服务使老年人在异地养老、异地就医等情况下跨区完成养老服务让各种养老服务信息实现更有效的传递和共享参 考 文 献国家统计局官网.王萍萍:人口总量略有下降 城镇化水平继续提高/.().:/./.许加明.城市老年人医养结合服务需求及其影响因素分析.中国卫生事业管理():.张暖.史密斯模型视角下生活垃圾分类政策执行分析 以 市为例.太原城市学报():.胡艳丽杨倩.基于史密斯政策模型破解长期护理保险政策执行困境.保险职业学院学报():.黑龙江省人民政府办公厅.黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省养老托育服务业发展专项行动方案(年)的通知.黑龙江省人民政府公报():.卢露李连伟.广西公立医院医养结合养老模式问题及对策研究 基于 年广西养老服务质量检查.南宁职业技术学院学报():.陈凯丽.积极人口老龄化背景下养老服务人才队伍建设存在的问题及对策.黑龙江人力资源和社会保障():.姚雪.大庆市医养结合养老模式发展探析.商业经济():.熊华.医养结合模式下养老护理队伍现状和改进建议.中国集体经济():.责任编辑:周立君(上接 页)产的必要场所人们在社会中结成一定的社会关系在相互沟通互联间发挥自己的本质力量人的力量从根本上来说就是社会力量而社会教育对社会力量的形成具有重要意义如果缺乏了社会教育不但无法在现实实践中锻造新时代意识形态批判力而且会让整体的社会力量削弱 因此坚实构建社会教育体系既是强国之本又是强民之需构建社会教育体系首先要坚持实践联系理论的根本方法 社会是人们生产实践的主要场域一切可实现的和不可实现、荒谬的和正确的理论最终都要在社会实践中进行煅烧在这一过程中实践与理论的双向检验和联系使新时代意识形态批判力积极踊跃从本质上来讲新时代意识形态批判力就是一种实践力、批判力 其次要努力在社会实践中建立起一套创新发展的连续机制 新时代意识形态批判力的活力产生于社会实践但它同时也不断推进创造着社会实践实践和理论的不断检验和创新的同时也在产生新的创新体系机制在这个新的体系中新时代意识形态批判力也在不断的产生和发展因为创新本身就是从批判旧事物实现新事物的过程中产生的从长远来看廓清意识形态领域的“毒气”、发展新时代意识形态批判力、培育新时代意识形态批判力体系绝非一朝一夕之功三者既彼此交叉又互通互联从内容和形式上来看都缺一不可 目前来看新时代意识形态批判力研究仍然是一个崭新的课题值得我们去不断探索参 考 文 献习近平.习近平谈治国理政:第二卷.北京:外文出版社.刘建国.主义大辞典.北京:人民出版社.亚当斯密.国富论.南京:译林出版社.汪信砚.“普世价值”价值认同价值共识 当前我国价值论研究中三个重要概念辨析.学术研究().轩传树.当前意识形态领域中的几种错误思潮.世界社会主义研究().习近平.习近平谈治国理政:第一卷.北京:外文出版社.习近平.习近平谈治国理政:第四卷.北京:外文出版社.马克思恩格斯选集:第二卷.北京:人民出版社.黑格尔.法哲学原理.北京:商务印书馆.责任编辑:刘卫财