生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接路径研究.pdf

第 38 卷第 3 期2023 年 6 月Vol.38 No.3Jun.2023广西政法管理干部学院学报JOURNAL OF GUANGXI ADMINISTRATIVECADRE INSTITUTE OF POLITICS AND LAW摘要我国生态环境损害赔偿诉讼与生态环境检察公益诉讼之间存在空白地带和规定冲突，导致司法实践陷入衔接困境。从两种诉讼程序的共通性与差异性入手，理顺两者间的逻辑关系，在合法、效率、经济以及比例原则下探索其科学化、体系化、精准化的衔接路径，遵循“一主两辅三阶段”的衔接路径，将衔接程序划分为案件发现阶段、磋商阶段和诉讼阶段三个环节进行细化，最终实现两种诉讼间的有效衔接，更好地保护生态环境公共利益，健全我国的生态环境司法救济体系。关键词生态环境公益诉讼；检察民事公益诉讼；检察行政公益诉讼；损害赔偿中图分类号D922.68文献标识码A?文章编号1008-8628（2023）03-0083-10?一、问题的提出随着 2017 年我国生态环境损害赔偿制度改革方案 的颁布，一种新型诉讼救济程序应运而生并逐渐适用于司法实践，即生态环境损害赔偿诉讼。然而，在该新型诉讼程序试行过程中难免会出现各种各样的问题，其中该诉讼与其他诉讼救济方式在程序上的衔接与协调问题逐渐显露。为此，2019 年颁布的 最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）（以下简称 若干规定）第十六条至第十八条，在理论和实践层面对两种诉讼间的混乱局面进行了初步厘清。但是，由于相关规定并不具体，依旧未能解决两者间的现实冲突，阻碍着两种诉讼救济程序在司法中的运用1。目前，学界对生态环境损害赔偿诉讼与其他诉讼间存在的问题，虽然有所研究，但暂时未形成一致意见。针对如何解决两种诉讼间的冲突，实现两种诉讼之间的衔接，提出了序位说、合并说两种观点，也有学者提出了范围说的构想2。序位说是有关起诉顺位是否应该设置以及如何设置等方面的问题，大部分学者对起诉顺位设置予以支持，但具体如何设置则有不同意见。王金南认为，生态环境救济应建立起一种双层递进的主体结构，政府作为第一层级的主体优先于其他第二层级的主体3。竺效提出了三位一体的主体结构和索赔机制，即以行政机关、检察机关和社会公众所构成的分别履行求偿和监督职能的主体结构，以及以国家索赔为优先、社会组织索赔为补充、检察机关润滑其中的索赔机制4。然而，也有部分学者持反对意见，郭海蓝、陈德敏认为，由于两种诉讼具有其独立的请求权基础，暂不宜设置先后顺位5。上述问题至今仍然存在争议，亟待解决。此外，当今生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接路径研究杜建伟1?秘明杰2?娄玉帅2?（1.江苏省苏州市吴江区人民检察院，江苏苏州215222；2.山东科技大学，山东青岛266590）?收稿日期2022-12-08?基金项目2022 年度最高人民检察院检察应用理论研究课题；2021 年度山东省研究生教育优质课程（SDYKC21061）。作者简介杜建伟（1973），男，江苏扬州人，江苏省苏州市吴江区人民检察院党组书记、检察长，研究方向：刑法、刑事诉讼法；秘明杰（1979），男，河北衡水人，山东科技大学文法学院副教授，法学博士，硕士生导师，研究方向：环境法学；娄玉帅（1997），男，山东聊城人，山东科技大学文法学院硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。83生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接路径研究杜建伟秘明杰娄玉帅学界的大部分研究主要是关于生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间所存在的问题，却忽略了其与环境行政公益诉讼之间的协调问题，这也为行政机关逃避责任提供了方便和借口。从理论上而言，上述诉讼程序之间相对独立，但目前却呈现出彼此掣肘的现实窘境。若不加以协调，则必将阻碍环境法治的发展进程，一方面会限缩两种诉讼救济程序的制度功能，另一方面也会制约生态环境公共利益的保护。在山东金诚重油化工有限公司案中，山东省济南市中级人民法院分别受理了山东省环境保护厅（现山东省生态环境厅）、中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称“绿发会”）基于同一事实和理由所提起的两种性质不同的诉讼，即生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼。后济南市中级人民法院首先对生态环境损害赔偿诉讼进行了审理并作出判决，其次将该判决结果作为另一诉讼的审判依据，对绿发会所提出的相同诉讼请求不予支持。该案的审理顺位也与 若干规定 中两种诉讼衔接的程序条款相符。在该案中，法院虽然在磋商开展之前已受理了环境民事公益诉讼，但磋商协议中的赔偿义务人已承担了相应法律责任，从而驳回了绿发会的诉讼请求。然而，在重庆藏金阁案中，重庆市人民政府和重庆两江志愿服务发展中心，针对同一主体提出两个诉讼请求，重庆市中级人民法院在法定期限内公告了案件受理情况。后由于两诉基于同一事实、针对同一主体，法院在获得各方当事人同意后，依法合并审理两案。在上述案件中，两诉并无诉讼顺位的差异，而是采用了合并审理方式。无独有偶，在南京德司达案中，江苏省环保联合会率先提起了环境民事公益诉讼，江苏省人民政府以损害赔偿为由申请参加该案，后法院将其作为共同原告对该案进行了合并审理。通过以上案例可知，由于两种诉讼适用范围的界限模糊，两种诉讼主体对同一案件分别提起诉讼的情况时有发生。在司法实践中，行政机关与社会组织虽然所遵循的规定不同、所享有的诉权不同、所提起的诉讼性质不同，但两种诉讼主体均可以针对同一案件向法院同时或者先后提起诉讼6。而且，对于两种诉讼之间的关系，法院往往有着不同的审判逻辑和程序安排，既有生态环境损害赔偿诉讼优先的，也有将两诉合并审理，并不区分优先性的做法，由此也会产生不同的处理结果。因此，在诉讼实践中，两种诉讼之间采取何种衔接程序尚存争议。两种诉讼的差异性表明了两者各有千秋，不能混为一谈，两者之间的共通性为其有效衔接提供了可能性，故厘清两种诉讼间的关系实现两诉有序衔接的前提，有必要研究分析两种诉讼救济程序间的共通性和差异性。二、生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的规范分析对比来看，生态环境损害赔偿诉讼在其起诉主体、起诉对象和适用范围等方面，与生态环境检察行政公益诉讼有着明显差异。而其与生态环境检察民事公益诉讼相比，二者间则趋于一致（具体如表1所示）。（一）两种诉讼救济程序的共通性1.诉讼目的具有一致性生态环境侵权私益诉讼往往侧重于对因生态环境损害所受到的人身损害和财产损失进行救济，而忽视对单纯生态环境损害的赔偿和救济。与之不同，生态环境损害赔偿诉讼和生态环境检察公益诉讼属于公益诉讼类型，其诉讼目的旨在对受损生态环境进行直接救济，且两者间的相互配合能够对生态环境公共利益进行更加全面的保护和救济。参见山东省济南市中级人民法院（2016）鲁 01 民初 780 号民事判决书。参见重庆市中级人民法院（2017）渝 01 民初 773 号民事判决书。参见江苏省南京市中级人民法院（2016）苏 01 民初 1203 号民事判决书。生态环境检察公益诉讼包括检察机关提起的环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两种诉讼类型。84发生较为严重的生态环境损害是指发生较大及以上突发环境事件的，在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的，发生其他严重影响生态环境后果的。参见 若干规定 第十一条被告违反国家规定造成生态环境损害的，人民法院应当根据原告的诉讼请求以及具体案情，合理判决被告承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任。参见 公益诉讼解释 第十八条对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。参见 公益诉讼解释 第二十条原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。2.诉讼性质具有公益性对生态环境检察公益诉讼而言，其性质较为明确，是检察机关基于公益代表身份，以及源于国家权力分化下的法律监督职责而提起的诉讼，旨在保护生态环境公共利益，遏制生态环境损害行为7。鉴于起诉主体身份的特殊性，以及独特的诉前磋商程序，关于生态环境损害赔偿的性质，学者间看法不一，有私益说8、公益说9、国益说10、私益公益过渡说11、特殊类型的环境民事公益说12以及公益诉讼和国益诉讼综合体说13等不同观点。考虑到生态环境的公共属性、诉讼目的的公益性、起诉主体的非直接利害关系性等原因，生态环境损害赔偿诉讼也具有公益性质。两种诉讼程序均是以公共利益的法理进行的建构，是生态环境整体利益保护需求在诉讼救济程序不同维度的演绎，突破了直接利害关系人的传统诉权设置，呈现出公益化的倾向14。3.责任承担具有重合性两种诉讼救济程序中的被告一般是因其行为造成生态环境损害后果的主体，其责任承担方式也存在高度重合性。这一点通过 若干规定 第十一条的规定，以及 最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（以下简称公益诉讼解释）第十八条、第二十条的规定得到了体现。而且，通过以上条款也可发现，两种诉讼的责任承担方式除高度重合外，均不具有惩罚性质，是遵循同质补偿原则的填补性责任15。4.适用范围具有契合性以上两种诉讼之所以容易出现重复诉讼，主要是因为两者的原因行为一致，均可归为生态环境损害行为以及适用范围高度契合16。一方面，生态环境表 1?生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼比较一览表生态环境损害赔偿诉讼磋商前置发生较为严重的生态环境损害后省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉原告承担关联性的初步举证责任生态环境检察民事公益诉讼诉前公告损害公共利益或者具有损害社会公共利益的重大风险检察机关造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉、修复生态环境举证责任倒置生态环境检察行政公益诉讼检察建议行政机关经督促后仍不履行职责检察机关不作为或违法作为但有监督管理职责的行政机关请求行政机关依法履行职责被告对作出的具体行政行为负有举证责任诉讼环节诉讼程序前置程序适用范围原告被告责任承担方式举证责任生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接路径研究杜建伟秘明杰娄玉帅85参见 若干规定 第十七条人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。损害赔偿诉讼只有在较为严重的生态环境损害结果发生后才可提起诉讼，具有事后性，但是最高人民法院的司法解释设定了兜底条款，即其他严重影响生态环境的后果。这也导致赔偿权利人在起诉时模棱两可，易发生过分积极或过分消极的情况。另一方面，生态环境检察公益诉讼的适用范围除了已经致害的行为，还包括具有损害社会公共利益重大风险的行为，贯穿生态环境损害的全过程，即事前预防、事中规制以及事后救济。由此可知，两种诉讼在适用范围上存在相互交叉。与此同时，适用范围的高度契合性也是两种诉讼程序衔接的前提17。（二）两种诉讼救济程序的差异性1.前置程序不同生态环境检察民事公益诉讼有诉讼前置程序要求，即诉前公告，生态环境检察民事公益诉讼程序的启动以公告期满无人起诉为前置要件；生态环境检察行政公益诉讼程序的启动以检察建议不被行政机关采用为前置要件。然而，对生态环境损害赔偿诉讼而言，其诉讼前置程序为磋商程序，诉讼程序的启动与否以磋商是否进行或磋商是否达成一致为前提。上述诉讼的前置程序存在较为明显的区别，这也说明以上诉讼程序不能混为一谈。2.起诉主体不同在生态环境检察民事公益诉讼中，检察机关的原告主体地位处于第二顺位，只有在“法律规定的机关和有关组织”这类原告主体缺失时，检察机关才得以提起环境民事公益诉讼，对受损的生态环境进行救济。在环境行政公益诉讼中，检察机关是唯一适格的原告主体，发挥着检察监督的职能，对怠于履行，甚至不履行职责的行政主管机关进行追责。然而，在生态环境损害赔偿诉讼程序之中，其适格起诉主体却是包含省、市级人民政府及其相关部门在内的行政机关。在该诉讼制度中，身为赔偿权利人的行政机关与身为赔偿义务人的损害行为人进行磋商及提起诉讼，是该诉讼制度的主要内容和核心要义18。两种诉讼程序的起诉主体虽然不同，但相互间却存在着千丝万缕的联系。现阶段，检察机关虽不能作为适格主体提起生态环境损害赔偿诉讼，但在各地实践中，检察机关可以参与到磋商环节，至于其在生态环境损害赔偿制度中担任何种角色还有待商榷。3.举证责任不同在生态环境损害案件中，举证规则繁杂，容易导致适用混乱，不利于实践中的生态环境保护救济工作的开展19。因此，在两种诉讼救济程序中，关于当事人举证责任的规定具有较大的差异性。一方面，在检察机关所提起的环境民事公益诉讼中采取举证责任倒置原则，原告仅负有因果关系初步关联的举证责任，被告则对其行为与损害结果之间不存在因果关系负有举证责任。在生态环境检察行政公益诉讼中，被告负有举证证明其具体行政行为合法、适当的举证责任。另一方面，在生态环境损害赔偿诉讼中，原告需要对损害行为、损害后果以及两者之间的关联性承担举证责任。此时，若被告对原告所提出的说法予以否认的，则被告负有相应的举证证明责任，维护自身的合法权益。三、生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的衔接困境（一）诉讼顺位的冲突若干规定 第十七条明确了两种诉讼救济程序间的审理顺位，即在两种诉讼出现审理冲突时，首先应当对生态环境损害赔偿诉讼进行审理。然而，该规定的合理性亦有值得商榷的地方。一方面，法院若继续坚持先手审理生态环境损害赔偿诉讼，将难以发挥与其他诉讼间的合力作用，弱化了其他诉讼程序的“存在感”，抑制了其发挥应有的作用。若不考虑起诉的先后顺序和诉讼阶段，而将生态环境损害赔生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接路径研究杜建伟秘明杰娄玉帅86偿诉讼绝对优先审理，容易挫伤检察机关的调查和索赔积极性20。同时，若两种旨在保护良好生态环境的诉讼经过了两次立案和审理，不仅会造成诉累、司法资源的浪费以及司法程序的拖延，而且也不利于对受损生态环境进行有效的救济，甚至导致损害结果的进一步恶化。另一方面，赋予生态环境损害赔偿诉讼救济以绝对优先地位，可从某种意义上避免行政机关被诉诸法庭。在相关行政主管机关怠于履职或者不履职时，检察机关可以对其发出检察建议，若相关行政主管机关仍不履行职责，则检察机关可通过诉讼的方式追究其法律责任。上述情况下，若继续遵循先手审理生态环境损害赔偿诉讼的原则，便在程序上降低了将履职不当的行政机关列为环境民事公益诉讼被告的可能性21。这对检察机关提起环境行政公益诉讼造成了阻碍，导致检察机关无法发挥对相关行政主管机关的行政监督作用，进一步导致生态环境公共利益得不到全面保护，使其诉讼目的的实现更加困难。（二）诉讼衔接的空白第一，诉前公告程序与磋商程序之间缺少有效衔接。检察机关拟提起环境民事公益诉讼前应当履行诉前公告程序，而身为赔偿权利人的行政机关，在提起生态环境损害赔偿诉讼之前也应履行诉前磋商程序。就我国现行制度规范而言，关于上述两种诉前程序的法定效力及其衔接关系之间的条文规定处于缺失状态，此种状况容易导致司法实务部门无所适从。第二，磋商程序与生态环境检察民事公益诉讼程序之间缺少有效衔接。现阶段，两者之间是互相独立的关系，法院并不以磋商程序是否已经进行或结束作为受理环境民事公益诉讼案件的依据。磋商程序是否开展或结束完全不影响环境民事公益诉讼的起诉，这就会导致已经过磋商达成协议的当事人还要参加环境民事公益诉讼并承担相关诉讼费用，很大程度上造成司法资源的浪费，以及当事人的经济损失。在上述山东金诚重油化工有限公司案中，由于法院在磋商开展前就受理了环境民事公益诉讼，导致绿发会的诉讼请求在后续赔偿义务人与行政机关经磋商达成的协议中已被解决，甚至身为赔偿义务人的部分损害行为人已经履行了赔偿责任，最终浪费了有限的司法资源。由此，环境民事公益诉讼与磋商程序也存在交叠冲突，磋商程序的进行和完成，某种程度上引起了两种诉讼间的衔接不畅。作为诉前程序，其与诉讼之间存在本质的不同，并且由于其重要性，理应单独考虑其与环境民事公益诉讼间的衔接方式，而不能与诉讼混为一谈甚至一笔带过。第三，磋商程序和调解程序之间缺乏有效衔接。生态环境检察民事公益诉讼程序中还有调解程序，也应考虑其与磋商程序的衔接问题。若磋商和调解程序在同一案件中被同时提起，不可避免存在交叉重叠。如何处理磋商程序达成的协议与调解程序所达成的协议之间不一致情况是比较麻烦的。因此，应避免磋商程序与调解程序同时进行，不然会给司法机关的工作增加负累，使司法资源配置低下。第四，检察机关行政监督权与赔偿权利人诉前磋商行为之间缺乏有效衔接。鉴于我国现行法条并未将磋商规定为行政机关的法定具体行政行为，针对其怠于进行磋商行为的法律性质有待进一步明确。在上述前提下，检察机关是否可以通过检察建议督促其进行磋商，乃至检察机关是否可以通过诉讼程序对其怠于磋商的行为提起环境行政公益诉讼等相关问题，我国现行制度体系亦未作出相应规范，需要进一步完善。由此，立法层面上关于具体协调与衔接机制的缺失，也是导致两种诉讼之间冲突的主要缘由之一22。四、生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接之必要性（一）有利于实现对受损生态环境的及时救济上述山东金诚重油化工有限公司案于 2016 年3 月 14 日立案，但由于需要以另一案件的审理结果为依据，而另一案尚未审结，法院在 2016 年 7 月 28日裁定中止诉讼。之后，法院于 2018 年 12 月 26 日公开开庭进行了审理，该案历经两年多的时间才审生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接路径研究杜建伟秘明杰娄玉帅87结。生态环境损害案件本身就因为取证困难、鉴定烦琐等原因导致诉讼进程缓慢，诉讼时间较长。如果再因诉讼衔接不当，出现一案多头索赔乃至重复诉讼的情况，那么必将过分延迟案件审理进程。因此，在生态环境损害结果出现后，适格主体可通过衔接路径快速推进案件的审理，从而避免重复诉讼、多头索赔等情况的发生，提高诉讼救济效率，尽快将生态环境损害赔偿资金以及生态环境修复方案落实到位，最终避免对生态环境造成更大的破坏。（二）有利于节约司法资源在山东金诚重油化工有限公司案中，由于绿发会的诉讼请求已经依据磋商协议得到实现，法院驳回了绿发会损害赔偿的诉讼请求。这不仅打击了绿发会的诉讼积极性，还增加了法院的工作负担。对于生态环境检察民事公益诉讼而言，存在重大环境风险的情况下，即使没有出现生态环境损害的后果，原告也可提起相应的诉讼。而对于身为赔偿权利人的行政机关来说，却不能对不确定的环境风险提起相应的诉讼。相比而言，后者的适用范围在横向上较为狭窄，在纵向上程度较深。而且，两种诉讼间存在适用范围相互交叉的情况，容易导致重复诉讼的发生。这无疑给司法机关的工作增加了负累，因此，有必要实现两种诉讼救济程序间的有效衔接，从而避免重复诉讼的发生，节约司法资源，不断提高资源配置效率。五、生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的衔接路径（一）衔接原则生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿的衔接应当遵循合法、效率、经济以及比例原则。第一，合法原则。该原则是指遵守现行有效的法律法规以及最高人民法院、最高人民检察院出台的司法解释。在遵守现行法律规范的前提下，再探索两种诉讼程序间的有效衔接。例如，遵守相应的诉讼前置程序，不能越位进入诉讼程序；遵守法定的诉讼审理顺位，不能随意确立审理顺位；等等。第二，效率原则。该原则在磋商前置程序得到了很好的体现23，对于两种诉讼间的衔接具有重要意义。当行政机关与当事人经过磋商，对生态环境损害赔偿费用、鉴定费用等协商一致时，可以使生态环境损害问题得到快速解决，防止生态环境损害扩大化。而且，磋商成功也可避免案件进入诉讼程序，从而节约了司法资源。遵循效率原则不仅可以提高司法资源和行政资源的配置效率，也有利于妥善解决纠纷，更好地保护生态环境。第三，经济原则。鉴于生态环境损害案件一般因果关系难以认定、损害范围模糊以及取证困难等原因，该类案件的诉讼成本较高，诉讼时间也较长。因此，两种诉讼程序间的衔接需要遵循经济原则，综合考虑诉讼时间和诉讼成本等因素。第四，比例原则。该原则包括适当性原则、必要性原则以及均衡性原则三个子原则24。两种诉讼救济程序间的衔接机制构建，需要选择最有利于维护生态环境公共利益并对当前诉讼救济程序冲击最小的方式，以保持手段与目的间的适当性。若衔接机制的设立成本或代价远远大于所要达到的目标价值，那其设立必要性必然会受到质疑。（二）衔接路径两种诉讼救济程序衔接不畅的主要原因在于两种原告、三种诉讼程序以及适用规则笼统。如图 1 所示，为应对上述三种程序衔接过程中出现的问题，确保程序规范上的有序衔接，在两种诉讼救济程序衔接的方法上采取了“一主两辅三阶段”的设计路径。具体而言，将生态环境损害赔偿诉讼作为一条主线，生态环境检察民事公益诉讼和生态环境检察行政公益诉讼作为两条辅线，依据主线将衔接程序划分为案件发现阶段、磋商阶段和诉讼阶段三个环节，并将作为诉讼主体的检察机关和行政机关在上述“三种诉讼程序”“三个程序阶段”进行穿插与衔接，强化检察机关和行政机关两种主体在不同程序阶段之间的活动衔接。在适用现行法律规范的前提下，通过两种诉讼之间的程序衔接，推动建立健全生态环境救济体系。生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接路径研究杜建伟秘明杰娄玉帅88参见 关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见 第九条检察机关可以对生态环境损害赔偿磋商和诉讼提供法律支持，生态环境、自然资源、住房城乡建设、农业农村、水利、林业和草原等部门可以对检察机关提起环境民事公益诉讼提供证据材料和技术方面的支持。第一，案件发现阶段。从行政机关与检察机关的诉讼请求类型来看，二者最终的诉讼目的都是保护生态环境。然而，两种诉讼程序间的部分重叠势必会让当事人产生混淆，不可避免会导致重复起诉，给司法机关的工作增加负累。既然两种诉讼在诉讼请求上近乎一致，那么就可以从诉讼功能角度，划分两种诉讼救济程序所适用的范围，以避免重复起诉，从而能实现各诉讼程序自身价值。因此，在案件发现阶段，有必要在行政机关与检察机关之间建立信息共享和行动协调工作规则，无论是哪类主体发现的生态环境损害案件线索，都应积极做到案件线索的及时、有效、充分沟通，并在此基础上进行协同合作、协力分析研判案件走向以及确定最佳起诉主体。第二，磋商阶段。若成功达成磋商协议，权利人可通过向法院申请司法确认以实现诉讼目的。若磋商失败，则需要赔偿权利人通过生态环境赔偿诉讼途径来救济权利。怠于磋商的，则由检察机关通过检察建议进行督促，若其怠于履行检察建议，则可由检察机关同时提起环境行政公益诉讼以及启动诉前公告程序；对于磋商失败，赔偿权利人又不提起相应诉讼的，则由检察机关启动上述检察建议程序进行督促。在有关行政主管机关不履行检察建议的情况下，则亦由检察机关通过环境行政公益诉讼追究有关行政机关的法律责任，并可同步启动环境民事公益诉讼诉前公告程序，从而更加全面地维护生态环境公共利益，防止损害后果的进一步恶化。第三，诉讼阶段。身为赔偿权利人的行政机关，在磋商失败后，可继续提起相应的诉讼。此时，检察机关可作为支持起诉的角色，实施提交支持起诉意见书、协助调查取证、出席法庭支持诉讼等活动。此外，由于前三个阶段已经避免了重复起诉情况的出现，从而也避免了诉讼中调解程序与生态环境损害赔偿磋商程序同时进行的可能。生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接路径研究杜建伟秘明杰娄玉帅图 1?生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的衔接路径生态环境损害赔偿诉讼程序磋商阶段诉讼阶段案件发现阶段信息协调共享机制磋商成功磋商失败怠于磋商磋商失败，又不提起诉讼行政机关检察机关支持起诉生态环境损害赔偿诉讼检察建议检察建议否否是生态环境损害赔偿诉讼阶段司法确认社会组织检察机关行政机关磋商阶段诉前公告接受建议进行磋商生态环境损害赔偿诉讼阶段环境民事公益诉讼阶段环境行政公益诉讼阶段否89（三）具体举措1.建立信息协调制度，强化行政机关与检察机关之间在具体个案中的协调配合在现行法律规范下，双方应该在案件发现阶段，通过信息协调和共享机制，确定由其中一方适格主体启动生态环境损害赔偿诉讼程序或者环境民事公益诉讼程序，从而避免不同诉讼程序之间的重复提起或轮空。同时，由于磋商前置程序的存在，也可从源头上避免磋商与环境民事公益诉讼程序之间的矛盾冲突，如一案多头索赔情形，继而有助于节约司法资源，有效维护生态环境公共利益。另外，赔偿权利人还应当与环境违法案件查处部门建立案件通报程序或者建立相关案件线索的分享平台，统一同一案件证据的收集保存，让其尽早介入案件，并在不同部门间实行证据信息共享25。目前，在部分省、市已设立了相应的信息共享机制，例如，江西省检察机关和相关行政机关建立了联席会议制度、人员共享和交流培训机制等，广州市人民检察院与生态环境局建立了案件线索移送衔接机制、信息共享机制等。2.构建优先审理+合并审理模式在合法原则之下，两种救济程序还是要遵循生态环境损害赔偿诉讼优先审理的模式。但是，为了弥补该模式的缺陷，可以再添加合并审理模式予以配合。而且还需要进一步区分案件情况，而非一刀切地优先审理生态环境损害赔偿诉讼26。具体而言，在经过信息协调机制仍然出现了两种诉讼重叠的情况下，若生态环境损害赔偿诉讼在先，则中止另一种诉讼，此时检察机关可以决定支持起诉，并参与到该诉讼的审理过程中。若环境民事公益诉讼在先，在其法庭调查结束前，即未开始法庭辩论时中止审理环境民事公益诉讼程序，优先进入损害赔偿诉讼程序，此时检察机关亦可决定支持起诉，从而顺理成章地参加上述诉讼程序的审理过程。在前者进入法庭辩论或者法庭辩论结束之后，则可采用合并审理模式或依据 若干规定 第十八条第二款的规定进行处理。同时，法院在合并审理模式上可参照重庆藏金阁案和南京德司达案等的做法。另外，还有一些学者提出，在已经完成诉前公示程序后，可以排除生态环境损害赔偿诉讼优先审理规则的适用。因为诉前公告程序体现了对生态环境损害赔偿诉讼优先审理的尊重，若此时身为赔偿权利人的行政机关怠于行使诉权，表明其已放弃优先审理权27。3.提高生态环境损害赔偿诉讼中检察机关的参与度一方面，检察机关可以运用收集到的证据支持赔偿权利人实现权利。检察机关也可以在自己调查取证的基础上对磋商提出具有建设性的意见和建议，由赔偿权利人考虑决定是否予以采纳。当多次磋商未果时，检察机关与行政机关可以积极协商，科学研判生态环境损害救济案件的走向，避免重复诉讼。另一方面，除赔偿权利人积极主动申请检察机关支持起诉外，检察机关也应在职权范围内积极支持起参见江西省生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组办公室印发的关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的办法 第十一条检察机关和相关行政机关建立联席会议制度，互相通报生态环境检察公益诉讼案件和生态环境损害赔偿案件的相关信息，协调解决生态环境公益诉讼与生态环境损害赔偿衔接中存在的突出问题。联席会议原则上每年不少于 1 次，可轮流举办，确有需要的，可随时召开会议。第十三条：检察机关和行政机关建立人员共享和交流培训机制。检察机关可视情况聘请行政机关业务骨干为特邀检察官助理，共同参与公益诉讼办案工作；行政机关也可聘请检察院员额检察官为特邀法律顾问，为行政执法办案提供法律咨询意见。检察机关和行政机关举办业务培训时，可邀请对方参加学习相关专业知识，或者邀请各方单位领导和办案骨干分享办案经验，共同提高行政执法和检察监督能力。广州市人民检察院、广州市生态环境局联合印发关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接机制的实施意见（试行）建立了生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接机制，包括 8 方面具体衔接机制，即案件线索移送衔接机制、案件磋商衔接机制、案件诉讼衔接机制、生态环境修复衔接机制、生态环境损害赔偿资金管理机制、信息共享机制、法治宣传衔接机制、交流培训衔接机制，共细化为 22 条措施。参见 若干规定 第十八条第二款民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起生态环境损害赔偿诉讼的，人民法院应予受理。生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接路径研究杜建伟秘明杰娄玉帅90江西省生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组办公室印发关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的办法，广东省广州市人民检察院、广州市生态环境局联合印发 关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接机制的实施意见（试行），陕西省汉中市人民检察院与市生态环境局会签 关于加强检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度改革工作联动的意见，广东省河源市颁布 关于加强生态环境损害赔偿制度与检察公益诉讼制度衔接的实施办法，湖北省人民检察院联合湖北省高级人民法院、湖北省生态环境厅等 8 家单位制定出台 关于建立检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度衔接机制的意见，湖南省株洲市人民检察院、株洲市生态环境局联合印发 关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的实施办法，江苏省南通市生态环境局与南通市人民检察院联合出台关于加强生态环境损害赔偿制度改革和检察公益诉讼工作联动的意见，江苏省无锡市锡山区人民检察院联合锡山区生态环境局出台 关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的实施办法，等等。诉。这不仅有利于形成工作合力，促进生态环境损害索赔和修复，有利于维护生态环境公共利益，还可以提高行政执法和检察监督能力。因此，无论是提高检察机关在磋商中的参与度还是支持起诉，都是为公共利益保护增添合力，既不影响诉讼程序的进行，又让检察机关的监督作用得到充分发挥，从而达到双赢效果28。4.强化检察公益诉讼与磋商之间的衔接根据磋商结果的不同，分别设定相应的后续程序，确保生态环境检察公益诉讼与磋商之间的合理衔接。“有权必有责，用权受监督”，为了防止行政机关出现权力寻租现象，检察机关的监督也应落实到赔偿权利人所提起的生态环境损害赔偿诉讼之中29。尤其在赔偿权利人怠于磋商或者磋商失败又不提起相应诉讼的情况下，一方面，应当加强检察机关对赔偿权利人的监督力度，了解磋商或者生态环境损害赔偿诉讼的进程，并择机发出检察建议。另一方面，在生态环境检察民事公益诉讼程序得以启动、救济受损生态环境的同时，为彰显对赔偿权利人的监督职能，检察机关应继续提起环境行政公益诉讼以追究其责任。5.统一举证规则在生态环境损害赔偿诉讼中，赔偿权利人对损害行为、损害结果以及两者的关联性承担初步证明责任，这样的规定是科学、合理的。在检察机关所提起的环境民事公益诉讼中也应适用上述举证规则。一方面，在两种诉讼程序中，诉讼双方的诉讼力量不均衡问题已经得到初步的解决30。让赔偿权利人和检察机关承担生态环境损害行为与损害结果发生具有关联性的初步证明责任更符合实际情况，有利于减轻被告的举证负担，实现利益衡平，符合公平正义的价值追求。另一方面，两种诉讼救济程序均以维护生态环境公共利益为价值追求，在进入诉讼程序后，审理过程基本相同，主体也趋于一致，即一方是公权力主体，另一方是私权利主体。若仅仅因为所进入的诉讼程序不同就采取不同的举证规则，这也有失公平。六、结论生态环境损害赔偿诉讼和生态环境检察公益诉讼是近年来我国为了深化对生态环境公共利益的救济程度，所进行的两种新型诉讼救济模式探索，二者相辅相成、协同作用，旨在健全完善我国环境保护法律体系，使各主体在生态环境保护中更好发挥优势，这对我国生态文明体制改革和建设具有深远意义。两种诉讼救济程序均以保护生态环境公共利益为价值追求，如何解决两者在司法实践中存在的冲突，实现两种诉讼程序顺畅衔接，是当下实务界和理论界都十分关心的事情，也是生态环境领域的重要一环。为此，部分省、市已经出台了相应的地方性政策和文件，建立了两种诉讼程序之间的衔接机制。如果能够解决好两种诉讼程序之间的冲突，不仅能够避免实践中的交叠冲突问题，而且能够充分行使诉讼主体的诉讼权利，从而最终有利于建立健全我国的环境司法救济体系。参考文献1高美艳，段中强.生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接规定反思J.山西高等学校社会科学学报，2022（1）：70-75.生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接路径研究杜建伟秘明杰娄玉帅912李树训.生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼竞合的第三重解法J.中国地质大学学报（社会科学版），2021（5）：45-57.3王金南，刘倩，齐霁，等.加快建立生态环境损害赔偿制度体系J.环境保护，2016（2）：26-29.4竺效.生态损害公益索赔主体机制的构建J.法学，2016（3）：3-12.5郭海蓝，陈德敏.省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼的制度困境与规范路径J.中国人口 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