立法责任引进我国宪政规章制度建设之思索（下）.docx

立法责任引进我国宪政制度建设之思索（下）
4、立法责任的成立要件
一、案件性。立法机关的主要职能是通过制订或者者认可的方式构成法律规范以调剂社会瓜葛。法律规范的构成进程一般为各种不同政治力量的利益充沛表达与妥协的进程，于是，法律规范需要绝可能平衡、照应以及反应社会成员中不同政治力量的利益，调以及不同政治力量对于比瓜葛。但即便如此，也不能保证法律规范平衡所有的利益，尤为是法律规范都是依照“多数决”的原则制订的，少数人的利益可能因该法律规范的实行而遭到侵略，在这类情况下法律规范需要设立利益补偿或者赔偿责任机制，以填补受损害的利益。
然而作为该法律规范调剂对于象的公民个人、法人或者其他组织不能抽象地以为该法律规范的实行将给他造成损害便请求国家予以赔偿。请求国家承担立法责任的重要条件是必须有详细的案件产生，案件当事人将纠纷起诉患上到法院，由法院断定该案件是否是拥有可诉性，假设拥有可诉性，由法院抉择是否是给予赔偿。在详细纠纷中，当事人负有立法侵权的举证责任。如在lafleurette案中，法国议会为维护牛奶产业，于一九三四年制订了1部制止生产奶类食品的代制品的法律。生产奶类食品代制品的lafleurette公司因该法律的实行不能营业遭到了很大的损失。一九三八年该公司向法国行政法院提起诉讼，哀求国家赔偿。最高行政法院裁决国家负赔偿责任，裁决中指出，lafleurette公司是正当企业，国家法律不能为了1部门公民的利益而牺牲特定人或者少数人的利益；而且该法并无制止国家赔偿的划定，于是，依据公共负担原则对于原告的诉讼哀求予以支撑。
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二、因果瓜葛。特定当事人的权益遭到公权利的损害存在两种情景，1种情景是：立法机关根据宪法制订了详细的法律规范，该法律规范自身拥有合宪性，只是由于法律履行机关在行使职权进程中基于成心或者差错侵略了公民法律上的权力。此种情景下的侵权在性质上属于行政侵权，侵权责任应该由行政机关承担，不属于立法责任范畴；另1种情景是：依照“宪法拜托”理论，立法机关由宪法之中直接获取立法授权，如宪法之中出现的“由法律划定”、“根据法律”等，此种划定是课予立法机关制定履行性的法律来贯彻宪法用意，于是此种划定不然而1种授权，亦是1种义务。假设立法机关不踊跃地制订法律，特别是不颁布履行性法律，从而形成立法不作为，致使公民基本权力没法实现；或者者当然立法机关颁布了法律来把宪法规范详细化，但其中的1些划定侵略了公民宪法上的基本权力。在此种情景下，公民权力遭到损害乃是直接由于立法机关的原由此诱发，于是立法机关应该对于其立法不作为或者者立法侵权承担责任。在这方面典型的案例是日本的“麻风病人赔偿案”。该案起因是日本在二0世纪初执行隔离麻风病人政策。一九四三年日本国会制订法律，划定怀孕的麻风病患者必须堕胎，以杜尽麻风病人的后代。一九五三年又出台了《避免麻风病传布法》，请求对于所有的麻风病人执行强迫隔离治疗。从六0年代起，麻风病再也不需要隔离治疗了，有关法律却仍旧没有被废止，致使不少麻风病治疗所按照法律继承将麻风病人关在偏远的治疗地，而且1关就是几10年。依据这两部法律，四0年明天将来本政府逼迫一四00名麻风病者实行“断种”手术。一九九八年，1些饱受苦难的前麻风病患者在熊本县、冈山县以及东京分别提出诉讼，请求日本政府就此道歉并予以赔偿。二00一年五月熊本县地法子厅以日本政府不及时废止“隔离法案”，使麻风病人饱受痛苦为由，请求政府承担立法责任，赔偿一二七名原告麻风病人每一人一亿一五00万日元。日本政府开始表示要上诉。以后麻风病人在首相府前铺开示威，迫于压力，日本首相小泉纯1郎抉择住手上诉，并促使在国会内通过“麻风病营救”法案。同时对于日本现有麻风病患者四000人赔偿总额六00亿日元。[一七]
5、我国宪政建设中引进立法责任制度之必要
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一、我国现行立法实践中存在的主要题目
我国现行的立法体系体例拥有“1元与多位阶、多系”[一八]的特色。所谓“1元”，是指国家立法权集中于全国人大及其常委会；除了此以外，依据宪法的授权以及《立法法》的划定，国务院、省级人大及其常委会、较大的市[②]的人大及其常委会和由其发生的相应处所政府都享有必然程度的立法权。由于立法主体不同，其各自制订的规范性文件的效劳也不1样，从而显露出“多位阶”的特色；“多系”是指香港、澳门归回后构成的多法系的立法格式。本文主要在“1元与多位阶”的框架内讨论立法责任题目。
首先是全国人大及其常委会制订的法律。我国宪法第五条划定：“国家保护社会主义法制的同1以及尊严。1切法律、行政法规以及处所性法规都不患上同宪法相抵牾。”从这条划定来望，我国的制宪者已经经留神到了法律背宪的可能性。不外到目前为止，在我国尚没有出现法律背宪的案例，因为我国尚无树立背宪审查制度，因此对于法律是否是背宪入而是否是损害公民权力既缺乏断定机关、也缺乏程序以及营救制度。
相较法律而言，法规、规章在立法质量方面存在着更多的题目，出现了“立法无序现象”，[一九]而且“位阶越低，存在的题目越多、越严峻”[二0]。理当说我国宪法以及《立法法》等法律为保证国家法制的同1，避免“立法无序”导致下位法以及上位法相冲突，在制度上做过1些支配。1是立法批准制度。即有权机关制订的法规、规章须依法报请特定的立法监视机关审查批准后才能生效。如《立法法》第六三条划定：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会依据本市的详细情况以及实际需要，在不同宪法、法律、行政法规以及本省、自治区的处所性法规相抵牾的前提下，可以制订处所性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后实施。”第六六条划定民族自治处所的人民代表大会制订的自治条例以及单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例以及单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。2是存案审查制度。《立法法》第八九条详细划定了行政法规、处所性法规、自治条例以及单行条例、规章应该在宣告后的三0日内按照划定报有关机关存案。
这两项制度有这样几个特色。其1，享有立法监视权的主体是享有立法权限的主体，司法机关不拥有立法审查权。“其在整体上仍属于1种立法系统内部的自我监视”[二一]。其2，享有立法监视权的主体以及被监视主体都无需承担法律责任。首先享有立法监视权的主体不会因监视不作为而承担责任，致使实践中“‘备而不审’现象之普遍，已经成为不争的事实”。[二二]其次，制订特定法律规范的立法权主体不会因立法以及上位法相抵牾而遭到追究，由此加重了处所立法之间的冲突和下位法以及上位法之间的冲突。
二、我国宪政建设引进立法责任制度的思路
（一）关于全国人大及其常委会的立法责任题目。全国人大及其常委会作为立法机关在行使职权时对于其立法行径承担责任在我国事有宪法根据的。我国宪法第三条第二款划定：“全国人民代表大会以及处所各级人民代表大会都由民主选举发生，对于人民负责，受人民监视”。这里的“对于人民负责”，作为宪法的1个条款毕竟对于全国人大以及处所人大有没有束缚力。假设有束缚力，那么全国人大以及处所人大对于人民毕竟理当承担政治责任还是法律责任。这需要有权机关的宪法解释才能明确其详细内涵。但无论承担何种责任，值患上确定的是这条划定已经经表明全国人大以及处所人大作为立法机关承担责任是有宪法根据的。另外，我国宪法第四一条第四款划定：“由于国家机关以及国家工作职员侵略公民权力而遭到损失的人，有按照法律取患上赔偿的权力。”这里的“国家机关”假设作广义解释，则包孕全国人大及其常委会。因为在我国宪法结构之中，“全国人民代表大会”1节是被放在第3章“国家机构”之下的，因此要责备国人大及其常委会承担立法责任一样亦有宪法根据。
（二）关于省级人大及其常委会、较大的市的人大及其常委会的立法责任题目。依据我国《立法法》第六三条、第六四条以及第八九条的划定，省级人大及其常委会、较大的市的人大及其常委会既是处所立法机关，有处所性法规的制订权，同时又是处所立法审查机关，有审查较低效劳层次的处所性法规或者政府规章的权利。其作为处所立法主体以及立法监视主体是否是理当承担立法责任，这取决于处所立法权以及立法监视权的性质。我国事单1制国家，最高权利集中在全国人民代表大会，处所各级人民代表大会作为处所国家权利机关所行使的权利包孕处所立法权以及立法监视权来源于全国人民代表大会的依法授权。被授权者应答授权者承担责任。于是，省级人大及其常委会、较大的市的人大及其常委会行使处所立法权应答全国人大负责，即所制订的处所性法规不患上同宪法、法律以及行政法规相抵牾，否则就应承担相应的立法责任。对于处所性法规因背抗上位法侵略公民权力酿成的损害，制订机关应承担赔偿责任，同时有关责任职员也需承担相应的个人责任。我国的《立法法》只划定了处所立法主体的立法权限，而没有划定立法者不绝职守的法律责任，这不患上不说是1个缺憾。最近几年来，处所性法规背抗上位法的划定侵略公民权力的情况屡见不鲜，假设不树立背法立法责任追究制，将难以保证处所性法规的质量，保证国家法制的同1。
（三）关于行政立法责任题目。关于国务院制订行政法规，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署以及拥有行政治理职能的直属机构，省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府制订规章和行政机关制订的其他行政规范性文件背抗上位法划定，侵略公民权力是否是承担立法责任题目，我国学者刘松山在《背法行政规范性文件之责任追究》1文中作了比较充沛的阐述。[二三]其主要理由是：行政机关是法律的履行机关，它当然可以入行委任立法或者者制订其他拥有普遍束缚力的规范性文件，但这些行径都从属于议会立法，只是履行议会法律的1种方式而已经。咱们将行政行径划分为详细行政行径以及抽象行政行径，在很大程度上恍惚了背法行政规范性文件的责任性质。事实上，详细行政行径以及抽象行政行径只是行政机关行使职权的不同方式，只要背违了法律，就应该承担相应的法律责任。
总而言之，从法理上讲，在我国不论是法律、行政法规、处所性法规、规章甚至于规章下列的其他行政规范性文件的制订机关，只要其立法侵略了公民的正当权力就理当承担相应的立法责任，这样才相符现代国家建设责任政府的理念。但在实践中，考虑到法律、行政法规适用面无比广，而国家的财力有限，把立法责任制度引进全体立法主体的立法活动之中，难免好高骛遥，不切合中国实际。笔者认为应采纳循序渐入的方式，由下而上，先在其他行政规范性文件的制订中引进立法责任制度，这样可以促使制订机关在制订其他行政规范性文件时持重行事、防止随意性，从而起到保障国家法制同1、保障公民权力的目的。待累积必然的经验时，可以把立法责任制度向更高1层的法律规范制订机关推入。
注释：
[一七]《联合早报》，二00一年五月二五日.《文汇报》，二00一年七月二四日.
[一八]郭道晖.当代中国立法（上）[m].北京：中国民主法制出版社，一九九八、一七八、
[一九]郭道晖.当代中国立法（上）[m].北京：中国民主法制出版社，一九九八、一八0.
[二0]徐志群.论完美处所性法规、规章的立法监视机制[j].中国法学.一九九九
（三）
[二一]林来梵.从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的1种前言[m].北京：法律出版社，二00一、三五三、
[二二]同上，三六五、
[二三]刘松山.背法行政规范性文件之责任追究[j].法学钻研.二00二
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