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国家政策对地方政府规章制定程序的民主化
地方政府规章制定程序的民主化
——以行政立法的听证制度为切入点
邓剑光
吴啟铮*
摘
要：地方政府规章制定程序的民主化建设，需要从行政立法的听证制度着手。听证制度就是连结地方政府规章制定的程序化和民主化的关键环节。我国的行政立法听证制度很不完善，无法体现民主的价值和公众参与的功能，应当将听证制度作为行政立法的一项基本制度确定下来，并且完善听证的各项具体制度，使之体现民主的价值和要求。关键词：地方政府规章；行政立法；听证制度；民主化；程序化
一、程序与民主。地方政府规章制定中关键词的展开地方政府规章的制定属于行政立法的一种，其本质是一种行政行为，其性质是行政机关的行政管理活动。但是，作为一种“准立法”，它又直接规范着行政相对人的活动，且地方政府规章在我国的立法体系中作为一种较低层级的地方性文件，更直接面对着地方群众。如何使其制定既要依法，又要反映社情民意。地方政府规章制定中的程序及其民主化问题，便成为我们面前的关键词。
美国学者卡尔·科恩认为，民主即民治，“因为在这种制度下人民，亦即社会成员，参加决定一切有关全社会的政策。”他把民主定义为：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[1]且不论这种定义是否完整、准确和科学，但他点出了民主决策中社会成员的参与对决策的影响这一关键要素。季卫东教授则把程序和民主联系起来，认为民主与程序的直接联系主要表现在选举和立法方面，“只有遵循一定的程序原理和要件的选举或立法才是‘民主的’，而只有民主的选举或立法才具有实效性和正统性。因为只有这样才能排除舞弊、恣意和偏倚，使人民的意志得到正确的反映和贯彻。”[2]中国政府近年来也愈加重视行政立法程序的民主化问题，强调了“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成”是基本实现建设法治政府的目标之一，“程序正当”被当作依法行政的基本要求被提了出来，在提高制度建设质量上，要“改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度。”“重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。”[3]在政府规章制定程序的规范化方面，国务院在2001年以行政法规的形式制定公布了《规章制定程序条例》，使得政府规章的制定程序开始有法可依，并且体现出一定的民主内容，但是仍然不是很理想。*邓剑光（1973~），男，汉族，湖北崇阳人，汕头大学法学院副教授，法学硕士，研究方向：宪法与行政法学、刑事司法。吴啟铮（1982~），男，汉族，广东汕头人，上海交通大学法学院硕士研究生，研究方向：诉讼法学、司法制度、公法理论。[1][美]科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，北京：商务印书馆1988年版，第10页。[2]季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，北京：中国法制出版社2004年版，第88-89页。[3]参见《全面推进依法行政实施纲要》第3条、第5条、第16条，2004年3月22日国发[2004]10号。我们在衡量地方政府规章制定程序的民主化上，有两个重要的关键指标，即制定程序中的公众参与度和公众对规章制定结果的影响度。而在制定程序当中，具有一定法律形式和法律效力的听证制度，无疑是连结地方政府规章制定的程序化和民主化的关键一环。
二、行政立法听证与行政程序法原则
听证制度是一项具有显著的程序性特征的制度，行政听证必须遵从行政程序法的一般原则，同时，它又是一项具有民主特征的制度，因而它能够成为行政立法程序化与民主化的连结点。行政听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。[4]它可以分为行政立法听证和行政决定听证，或者正式听证和非正式听证。地方政府规章制定程序中的听证即是行政立法听证的一种，同样须遵从行政程序法的一般原则。
听证制度最早发端于英国，其理论可以溯源自英国法中的“自然公正”原则。这一原则包括两个最基本的行政规则：
1.任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；
2.任何人或团体不能作为自己案件的法官。[5]“自然公正”既是英国普通法的原则，也是其行政程序法的核心原则。[6]因此，行政立法听证制度的精神实质与行政程序法原则的精神是完全契合的。
行政程序法的基本原则有。公正、公平原则、公开原则、参与原则、效率原则等。而“设立听证制度”本身就是公开原则的一项内容。[7]听证制度与参与原则的联系也十分密切，参与原则中行政相对人的获得通知权、陈述权、抗辩权、申请权等，均直接体现在听证制度当中，特别是申请权中就已经包括了“听证请求权”的内容。因此，行政听证制度也就成为行政程序法的基本制度之一，它所体现出来的公众参与的原则，也成为行政民主化的一个标志。回到我们所讨论的地方政府规章制定程序当中，对于直接面对地方群众的地方政府规章来说，体现民主性的听证制度对于其制定程序来说就有着重大的意义。如何建立比较完善的地方政府规章制定程序，其中听证制度的建立与完善无疑有着重大的意义。
三、我国地方政府规章制定程序中听证制度之缺陷《规章制定程序条例》对规章制定程序中的听证会仅作了极其笼统的规定，并且听证会的效力并不明确。该条例在规章的起草和审查阶段分别提及了听证会制度，第14条规定：“起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第15条规定：“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。听证会依照下列程序组织：""。”第23条规定：“规章送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，法制机构经本部门或者本级人民政府批准，可以向社会公布，也可以举行听证会。举行听证会的，应当依照本条例第十五条规定的程序组织。”从这些规定可以看出，该条例虽然提及了听证会，并且规定了听证会的组织程序，但是并没有赋予听证会以刚性的法律效力，使得听证会流于形式，无法体现行政程序的公平原则和参与原则，也无法使公众对规章制定结果有足够的影响力，使本来旨在体现行政立法的民主性的听证制度无法发挥实效。
[4][5]应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京：法律出版社2005年版，第363页。
王名扬：《英国行政法》，北京：中国政法大学出版社1987年版，第152页。[6]胡建淼：《行政法学》（第二版），北京：法律出版社2003年版，第412页。[7]参见应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京：法律出版社2005年版，第353-359页。其一，将听证会与不具备法律形式和法律效力的座谈会、论证会等等量齐观，并且只是作为听取意见的一种形式，实际上降低了听证会的法律效力和规格，在立法上没有对听证会这一体现程序性和民主性的制度予以足够重视。
其二，规章起草的透明度不足，忽视了公众的知情权和申请听证的权利。在现行的《规章制定程序条例》中，由于是“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的”，才向社会公布。从逻辑上讲，只有先公布草案，公众才能知道有关的规章草案是否与其有切身利益。如果由行政机关自行判断，赋予了行政机关过大的自由裁量权，也忽视了公众申请听证的权利。在这种情况下，社会公众根本无从得知有关的规章草案是否与其有切身利益，公众的知情权实际上被削弱了，听证的权利也就无从行使。
其三，极大限制了可以举行听证会的规章草案的范围。根据该条例第15条的规定，举行听证会必须同时具备两个条件，即“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益”，并且“有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧”，然而，起草单位并没有必须举行听证会的义务，条例仅规定“起草单位也可以举行听证会”，使起草单位实际上享有极大的裁量权，规章起草阶段的听证会变得可有可无。据有的学者的研究，在部分地方政府规章制定办法之中，也有诸如“规章内容直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的，应当举行听证会”这样的突破性规定，“遗憾的是这样的规定毕竟较少。”[8]
其四，在规章的审查阶段，同样存在着极大限制听证会举行范围的情况。根据该条例第23条的规定，规章送审稿如需举行听证会的，除须同时具备与第15条所规定的对规章草案举行听证会的两个相同条件外，还须“起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的”，才可以举行听证会。同时，举行听证会还须履行批准手续，并且也非“应当”举行，而是“可以”举行。这不仅未对公众在规章起草阶段所应享有的听证权利提供救济，反而增加了限制条件，使听证更加难以举行。
其五，听证程序的规定过于简单粗略。该条例第15条对于听证程序的规定是相当简单的，缺乏可操作性，应当属于行政程序基本内容的一些条款，如听证主持人规则、详细的陈述和质辩规则、证人规则、专家规则、代理人规则等等，该条例都没有作出规定。缺乏完善的程序规定，对于本身就属于行政程序的听证制度来说，无疑是巨大的缺陷。程序必须可以操作，过于简单的程序规定实际上使听证具有太大的操作弹性，行政立法听证程序所具有的防止恣意立法的功能就无法发挥。
最后，并未赋予听证笔录在规章制定程序中的相应法律效力。听证笔录是对听证程序的整个过程的记录。如果听证结果必须受听证笔录的拘束，那么这种听证就属于正式听证；如果听证结果不以听证笔录为唯一依据，那么这种听证则属于非正式听证。正式听证的民主性显然比非正式听证要强。但从条例第15条第
（四）项[9]的规定来看，听证笔录对于规章的制定有一定的拘束力，但是研究意见、说明处理情况和理由等，毕竟与以听证笔录作为决定的唯一依据存在着重大的差别，似乎更倾向于非正式听证。如果规章制定走的都是非正式听证程序，听证笔录都没有绝对效力的话，不仅听证笔录的作用就被大大削弱，听证的效力也会被大大削弱，本身也会流于形式。正如美国最高法院大法官vandevanter所说的的，“制定法所规定的对于没有列入听证笔录的证据，一律不得加以考虑的原则必须遵守，否则听证的权利就变得毫无意义，如果决定者在作出处分时随意背离记录，或咨询他人作出的事实认[8]如《XX省人民政府规章制定办法》第18条第3款、《XX市人民政府规章制定办法》第20条第3款，参见袁炜：《关于行政立法听证制度建构的几个问题的思考》，载《苏州科技学院学报》（社会科学版），2005年第3期。[9]该项规定：“起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。”定和法律见解，则在正式听证中提出的证据和辩论，没有任何价值。”[10]
四、完善听证制度之必要。规章制定程序民主化的关键环节如前所述，在规章制定程序中，公众的参与度和公众对规章制定结果的影响力是行政立法民主的主要指标。行政立法听证的设立本应体现行政程序的参与原则，即公众可以通过听证程序参与规章的制定，并且对规章的制定结果产生实质性的影响。有学者指出，“立法听证的基本功能主要在于其规范性和操作性两个方面。前者体现民主价值，后者提供公共参与的功能性渠道。”[11]在笔者看来，这两个方面其实都体现了听证制度的民主价值，公众参与本身就是民主的组成部分。那么，听证制度对地方政府规章制定程序的民主化就起着重要的作用，完善这一制度就显得十分必要。
规章制定的听证程序，同时也是出于立法权与行政权的现实矛盾。有学者认为，“对于不同的国家权力来说，立法的民主化意味着不同的解释。作为行使立法权的立法机关，民主是其追求的价值取向，因此立法的民主化意味着在既有基础上立法的民主程度不断提高、民主状况不断改善，""。作为行使‘行政立法职权’的行政机关，效率是其追求的价值取向，因此行政‘立法的民主化’意味着只能在不影响行政机关集中行使权力和行政首长指挥命令的权威的前提下，才能倡导和实行有限的民主化，如行政法案的公开、行政法案的听证会等。”[12]应当指出，立法机关的立法权与行政机关的行政立法权确有区别，而且两者之间的民意代表性在程度上亦有区别。然而，正是这种区别的存在，使得增强行政立法的民主程度确有必要。立法机关作为民意代表机关，由民选产生，其民主程度最高，也直接受到民意的制约，而行政机关由于体系的庞大和行政权的天然强大，往往容易产生摆脱制约的倾向。现代社会的纷繁复杂又使行政机关不仅拥有执行权，而且有必要拥有一定程度的行政立法权，这种权力如果不加以控制，则难免被滥用。从世界范围来看，20世纪以后，各国普遍出现了议会大权旁落和行政权扩张的社会变迁结果，通过扩大民主政治中的参与机制作为摆脱民主制度困境方略，为许多国家所采纳，作为国家权力主体的公民应当有权越过议会直接参与到政府行使行政权的过程中，以防止行政权的滥用。[13]在我国，虽然有人民代表大会作为权力机关，兼有立法权和监督权，但是行政权的天然强大仍是不可忽视的现实，况且我国的民主传统比较薄弱，而扩大公众对公共事务的参与也成为世界的趋势，那么，具有提供公众参与渠道并且设计良好的、能够对行政立法产生实质影响的听证制度，就成为我国法治政府建设中的关键环节。
五、地方政府规章制定程序中听证制度之完善完善地方政府规章制定程序中的听证制度，必须遵循行政程序的公平原则、公开原则和参与原则，来构建民主化的规章制定程序。在这之中，一方面必须遵循参与原则，来拓宽公众对地方政府规章制定的参与渠道，让公众有机会真正参与行政立法，另一方面必须遵循公平原则和公开原则，来建立一个公开和公平的听证程序，让公众的参与对规章制定结果能够产生实质性的影响。这两者结合起来，就能够使地方政府规章制定程序的民主化程度大大提高。
首先，应当将听证制度作为行政立法程序中的一项基本制度确定下来。也有学者将听证[10]罗传贤：《行政程序法基础理论》，台北：台湾五南图书出版公司1990年版，第252页，转引自袁炜：《关于行政立法听证制度建构的几个问题的思考》，载《苏州科技学院学报》（社会科学版），2005年第3期。[11]陈家刚：《程序民主的实践——中国地方立法听证规则的比较研究》，载《南京社会科学》2004年第3期。[12]李林：《立法理论与制度》，中国法制出版社2005年版，第55-56页。[13]胡建淼：《行政法学》（第二版），北京：法律出版社2003年版，第417页。作为行政程序法的一项基本原则来对待，认为“听证原则是公民参与行政活动的基本权利之一”，“从当今世界各国的行政程序立法来看，听证程序实际上是现代行政程序法的核心程序制度。”[14]在我国，听证的立法和实践都十分薄弱，将听证制度作为行政立法程序中的一项基本制度确定下来，既能增强行政立法的民主程度，也能增加人们的程序观念，还能激起公众参与公共社会生活的热情。具体来说，一方面应当在未来制定的《行政程序法》中规定听证制度的基本原则和基本制度，使之作为行政程序的一项基本制度，另一方面应当在修订《规章制定程序条例》时将听证的原则和制度具体化，使之更加具有可操作性。
其次，建立规章草案公开制度。由于规章起草的透明度不足，现行立法忽视了公众的知情权和申请听证的权利，因此，建立规章草案公开制度就成为完善听证制度的关键。应当区分内部规章和外部规章，除了内部规章可以不必公布草案外，对于外部规章，地方政府在起草时都应当将起草向社会公布，[15]刊登在政府公报和当地的主要报纸上，尊重公众的知情权，也为公民、法人和其他组织行使听证申请权创造可能性。
再次，拓宽可以举行听证的规章的范围。对此，笔者认为可以有两种模式可以选择：其一是采取列举的方式规定听证范围，如采取这种模式，宜将《规章制定程序条例》中的双重条件改为选择性条件，即只要“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益”，或者“有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的”，就“应当”（而非“可以”）举行听证会，同时还可以再列举应当举行听证会的其他情形；其二是采取排除式的方式规定听证范围，如采取这种模式，则可以规定除属于内部政府规章，或者法律、行政法规规定的特定的情形外，其他的规章草案都应当举行听证。由于采取列举式的方式，难以完全列出理论上可以举行听证的情形，所以笔者倾向于采取排除式的方式。为了避免不必要的时间和资源浪费，可以规定只是就某个或某些争议事项进行听证，而不是对整部规章草案进行听证，除非整部规章都存在争议。
第四，增加对听证主持人、证人、专家和代理人等听证参加人的规定。现行立法并没有对听证主持人、听证程序中的证人和专家作出规定，这是行政立法听证很大的欠缺。缺乏对听证主持人的规定，给了听证主持工作很大的任意性，很有可能造成对参加听证的公民、法人或者其他组织不利的局面。根据行政程序的公平原则，由草案起草机构的人员来担任主持人就有“担任自己案件的法官”的嫌疑，是不适合的。而如果听证程序的主持人是聘任的，就比较合适，聘任的人可以是具有一定法律专业知识的专家或者社会知名人士，也可以是同级或者上级人大的代表。总之，听证主持人必须具有中立性是基本的要求。行政立法虽然与司法程序不同，但是也需要一定的证人以协助行政立法听证的进行。“一般而言，任何国家
[16]公民受到立法机关正式邀请，都可成为立法听证会的证人。”我国也需要参考国外的经验，建立行政立法听证的证人制度，以协助听证的进行。由于现代社会的复杂性，知识的分工越来越细，人们对知识的掌握无法面面俱到，特别是在科技、环境、卫生、金融、贸易等专业领域，行政立法机构也需通过各种专家的协助，促进理性立法。立法民主不应当是盲目的，理性的民主尤为重要，在行政立法听证中，专家的意见可以为参加听证的人员提供理性的参考，因此，我国也须参考国外的经验建立行政立法听证的专家制度。另外，当听证参加人因故无法参加听证时，也应当允许其委托代理人参加听证。并且也应当允许一定数量的公民、当地人大代表和政协委员等旁听听证会。
第五，完善听证举行的步骤。由于现行立法没有对听证举行的具体步骤作出规定，因此听证的举行就显得很不规范。首先应当打开听证的申请渠道，规定公民、法人和其他组织的[14][15]罗豪才主编：《行政法学》（修订本），北京：中国政法大学出版社1999年版，第277页。
内部规章由于仅涉及行政机关的内部行政行为，并不涉及到当地大多数社会成员的利益，因次可以不必公布规章草案；外部规章由于规范了行政机关的外部行政行为，将影响到当地大多数社会成员的权利义务，因此其草案必须予以公布。[16]彭宗超、薛澜、沈旭晖：《国外立法听证制度的比较分析》，载《政治学研究》2003年第1期。听证申请权，让社会公众有权利按照法定条件申请听证，启动听证程序。可以仿照司法程序，对在举行听证时，主持人宣读听证程序规则、听证会纪律和听证事项，规章草案起草机构人员作陈述，公民、法人和其他组织的听证代表人作陈述，各方举证，证人陈述，专家陈述，质询和辩论等步骤作出规定。
最后，赋予听证笔录以相应的法律效力。除了特定情形举行非正式听证，听证笔录仅作参考作用外，应当赋予听证笔录以绝对效力，即规章制定结果应当以听证笔录为唯一依据，不以听证笔录为规章制定的唯一依据，即为行政立法程序违法，这是避免听证流于形式的有效措施。在将来如可能赋予法院对制定政府规章等抽象行政行为的审查权时，违反法定程序制定的地方政府规章则有可能被宣告无效或者违法。
六、结语
地方政府规章制定程序的民主化，需要拓宽公众参与的渠道，也需要使公众的参与能够对规章的制定结果产生实质影响，听证制度就是连结地方行政立法的程序化和民主化的关键环节，一个比较完善的听证制度应该同时具备这两个民主的功能。在民主传统相对薄弱、行政权又十分强大的我国，行政立法的听证制度在立法上缺乏程序规定和可操作性，公众参与的渠道也十分不畅，因此，有必要完善听证制度，使之成为规章制定程序民主化的关键环节。如果能够将听证制度作为行政立法的一项基本制度确定下来，并且完善听证的各项具体制度，那么对于我国行政程序的完善、法治政府和民主政治的建设，都是十分有意义的。
第二篇：企业规章制度制定的程序企业规章制度的制定程序
企业规章制度是指用人单位为加强劳动管理，在本单位实施的保障劳动者依法享有劳动权利和履行劳动义务的行为准则。这种行为准则对单位的全体人员都具有约束力。按照《劳动合同法》的规定，企业制定劳动规章制度应该遵守法定程序。
《劳动合同法》第四条第二款规定：“用人单位在制定、修改或者决定劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定”；第四款规定：“用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”企业规章制度的制定是企业的一种内部“立法”行为，这是法律赋予企业的一项重大权利，用以体现和贯彻企业的管理意志。但是，企业规章制度必须按照法律规定的程序来制定。企业如何制定和执行规章制度，才能最大限度地起到维护经营秩序的作用。根据《劳动合同法》的规定，需要从以下几个方面加以考虑：
一、企业职工民主参与
现代企业是以民主管理为基础的，它强调全员管理，充分调动广大职工的积极性，从而提高内部管理水平，增强企业经营决策的准确性和透明度。而且，劳动规章制度只有在吸收和体现职工一方的意志，或者得到职工认同的情况下，才能确保很好地实施。但是，职工代表大会的通过不能作为劳动规章制度生效的要件，因为职工代表大会仅存在于全民所有制企业，而我国《公司法》只对国有股参股的公司要求有职工代表大会和职工股东、监事，而对非国有股参股的公司却没有规定。按照《劳动合同法》和有关法律、法规及最高法院司法解释的规定，制定企业规章制度应通过以下程序：
（一）召开职工大会或者职工代表大会通过；
（二）由企业工会参与制定；
（三）如果既未召开职工大会或者职工代表大会，也未设立工会，则应通过适当方式，在制定规章制度的过程中使员工有提出意见、建议的权利，并且员工的建议和意见应充分反映在规章制度的制定过程中。
值得注意的，企业在采取上述方式制定规章制度的过程中，应注意保留职工大会、工会或者员工参与制定规章制度的证据。
二、规章制度的公示
企业内部规章制度的适用对象是本企业的全体职工和本企业行政的各个组成部分，所以它必须为企业的所有成员所知悉。《劳动合同法》对此已有明确规定；《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十九条也规定，用人单位根据《劳动法》第四条的规定：“通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理案件的依据”。目前，在我国的一些企业中，仅将劳动规章制度写在员工手册里就作为正式公布，这是不妥当的，此种方式仅是使劳动规章制度的内容为员工所知晓，而不是对劳动规章制度的正式公布。企业对规章制度进行公示的时候，要注意保留已经公示的证据。通常，以下方法可以达到这样的效果：
（一）将规章制度交由每个员工阅读，并且在阅读后签字确认。阅读规章制度
的签字确认，可以通过制作表格进行登记，也可以制作单页的声明由员工签字，内容包括员工确认“已经阅读”并且承诺“遵守”；
（二）在厂区将规章制度内容公告，并且将公告的现场进行拍照、录像等方式的记录备案，并可由厂区的治安、物业管理等人员见证；
（三）召开职工大会公示，并以适当方式保留证据；
（四）委托工会公示，并保留证据。
三、规章向劳动行政部门报送备案
用人单位劳动规章制度的内容体现了国家法律、法规、劳动政策的执行，因此各国立法都将劳动规章制度的制定置于国家的监督之下。在我国，因为不能将职工代表大会的通过作为用人单位劳动规章制度的生效要件，所以，报送备案就显得更为重要。报送备案的环节能够及时发现和解决用人单位在制定劳动规章制度的过程_叶t可能存在的问题，预防违法行为的发生，以此保障劳动规章制度内容的合法性，保护全体职工的利益。但是，企业在向劳动行政部门报送的过程中，要注意以下几点：
（一）企业规章制度生效及生效时间，应以是否符合规章制度生效要件为准，是否送交劳动行政部门审查备案，并不影响规章制度的效力；
（二）遇到劳动纠纷需要适用企业规章制度时，如果证明规章制度生效的三个要件存在一定困难，那么，经过劳动行政部门审查和备案的程序在一定程度上能够起到证明和使规章制度合法化的作用。
因此，如果企业当地的劳动行政部门对企业规章制度提供审查和备案服务，建议企业在规章制度制定后送交劳动行政部门审查和备案。
第三篇：国家政府对中小企业的补贴政策国家政府对中小企业的补贴政策
支小再贷款
3月21日人民银行下发《关于开办支小再贷款支持扩大小微企业信贷投放的通知》（银发〔2014〕90号）。正式在信贷政策支持再贷款类别下创设支小再贷款，专门用于支持金融机构扩大小微企业信贷投放，同时下达全国支小再贷款额度共500亿元。
所得税优惠
4月8日财政部、税务局、国家税务总局联合发布《关于小型微利企业所得税优惠政策有关问题的通知》。小型微利企业，无论采取查账征收还是核定征收企业所得税方式，凡符合小型微利企业规定条件的，均可按规定享受小型微利企业所得税优惠政策。包括企业所得税减按20%征收，以及自2014年1月1日至2016年12月31日，年应纳税所得额低于10万元（含10万元）的，其所得减按50%计入应纳税所得额，并按20%税率缴纳企业所得税。
发展专项资金
4月11日财政部、商务部、工信部、科技部关于印发《中小企业发展专项资金管理暂行办法》的通知。专项资金的宗旨是，贯彻落实国家宏观政策和扶持中小企业发展战略，弥补市场失灵，促进公平竞争，激发中小企业和非公有制经济活力和创造力，促进扩大就业和改善民生。专项资金综合运用无偿资助、股权投资、业务补助或奖励、代偿补偿、购买服务等支持方式，采取市场化手段，引入竞争性分配办法，鼓励创业投资机构、担保机构、公共服务机构等支持中小企业，充分发挥财政资金的引导和促进作用。
新三板
4月14日财政部、国税总局、证监会相继出台关于全国中小企业股份转让系统（新三板）政策。
点评。对于民营中小企业来说，新三板不仅为企业提供新的融资渠道，还可以引入战略投资者，在带来资金的同时，引入规范的公司治理，为企业做大做强奠定资本与治理的基础。众多民营中小企业对新三板寄予厚望，一方面希冀通过新三板获得企业发展急需的资金，另一方面希望借助新三板来规范公司治理，优化股权结构，为进一步做大做强奠定基础。
下调存准率
6月9日央行定向下调存款准备金率，引导信贷资源支持“三农”和小微企业。中国人民银行决定从2014年6月16日起，对符合审慎经营要求且“三农”和小微企业贷款达到一定比例的商业银行（不含2014年4月25日已下调过准备金率的机构）下调人民币存款准备金率0.5个百分点。
支持小微文化企业
7月11日财政部、文化部、工信部发布《关于大力支持小微文化企业发展的实施意见》，对于小微文化企业的新的支持政策，将涉及市场准入、减轻税赋、信贷支持等方面。其中，针对小微企业用水、用电、用气、用热等成本较高的问题，意见明确将商业用价变为工业用价，相关花费将由此降低30%左右。
点评。发挥财政杠杆作用，带动金融资本进入小微文化企业。在推动小微文化企业发展方面，将充分运用文化金融扶持计划，对符合条件的小微文化企业，在贷款贴息、保费补贴等方面继续予以支持，以发挥财政资金的杠杆和撬动作用。
小微企业贷款
7月23日银监会出台《关于完善和创新小微企业贷款服务提高小微企业金融服务水平的通知》，在进一步做好小微企业金融服务，着力解决小微企业倒贷（借助外部高成本搭桥资金续借贷款）问题，降低小微企业融资成本。同时，证监会也提出了资本市场扶持小微企业的十条意见，其中，“大力培育私募市场”和“扩大公司债券范围”备受市场瞩目。
缓解融资贵
8月5日国务院办公厅下发《关于多措并举着力缓解企业融资成本高的指导意见》。指导意见具体包括以下十方面：保持货币信贷总量合理适度增长、抑制金融机构筹资成本不合理上升、缩短企业融资链条、清理整顿不合理金融服务收费、提高贷款审批和发放效率、完善商业银行考核评价指标体系、加快发展中小金融机构、大力发展直接融资、积极发挥保险和担保的功能和作用、有序推进利率市场化改革。推广ppp模式
9月23日财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，通知称，当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。营业税增值税减免
9月25日财政部发布《关于进一步支持小微企业增值税和营业税政策的通知》。为进一步加大对小微企业的税收支持力度，经国务院批准，自2014年10月1日起至2015年12月31日，对月销售额2万元（含本数，下同）至3万元的增值税小规模纳税人，免征增值税；对月营业额2万元至3万元的营业税纳税人，免征营业税。融资担保
12月18日发展融资担保，破解小微企业融资难。国务院召开全国促进融资性担保行业发展经验交流电视电话会议。会上指出：发展融资担保是破解小微企业和“三农”融资难、融资贵问题的重要手段和关键环节，对于稳增长、调结构、惠民生具有十分重要的作用。要有针对性地加大政策扶持力度，大力发展政府支持的融资担保和再担保机构，完善银担合作机制，扩大小微企业和“三农”担保业务规模，有效降低融资成本。担保机构要为小微企业和“三农”融资提供更加丰富的产品和优质服务，促进大众创业、万众创新。
第四篇。地方政府规章体现地方特色的思考改革开放三十年来，特别是我市被确定为有立法权的较大的市以来，制定了大量政府规章，为推进依法行政，推动“法治**”、“和谐**”、“幸福**”的建设作出了很大贡献。但是也应当看到存在着不少问题，其中比较突出的就是体现地方特色的规章不算太多。在当前立法工作的新形势下，地方政府规章因地制宜，体现地方特色的必要性日益彰显。
一、地方政府规章要体现地方特色的客观定位
（一）地方政府规章要体现地方特色，是由我国国情决定的。我国各地的。-济条件、社会发展状况存在着多样化的差异，各地都有一些特有的问题，统一的国家立法不可能对这些差异性的问题作出具体、全面的规定，因此，对那些中央立法不便、不宜、不可能作出规定，或者尚未作出规定的地方性事务，还有赖于地方政府发挥其地方立法方面的主观能动性，由其在严格遵。-我国地方立法的共同基本。-则和维护国家法制统一性的前提下，立足于本地。-济社会发展的实际，根据地方民主与法制建设的客观需要，用好用足法律赋予的地方立法权，制定政府规章，以改变立法的滞后和缺位状况，从而为地方。-济社会的进步与发展创造良好的法制环境。
（二）地方政府规章要体现地方特色，是地方政府规章的生命力所在。地方立法权相对于中央立法权而言，除具有从属性外，还具有相对独立性和自主性，为固有的职权立法权，理应因地制宜，不落俗套。没有了地方特色，地方立法就如同失去了主心骨和魂灵，迟早归于消亡。地方政府规章作为地方立法权的重要组成部分，在与上位法不抵触的前提下，其地方特色越突出，实用性和可操作性越强，就越能解决本地的实际问题，执行效果也就越好，也就更有利于当地。-济和社会生活良性发展。
（三）地方政府规章要体现地方特色，是检验地方政府规章质量高低的主要标准。法律对较大的市赋予立法权，就是要让这些地方根据本地具体情况和实际需要，在不与上位法相抵触的前提下创造性地解决本地区。-济和社会发展中需要通过立法解决的问题。地方政府规章制定得好坏与否、质量高低与否，不在于其文本的长短，也不在于其体例是否完备，关键是能不能解决当地的实际问题。如果地方政府规章游离于。-济、社会生活发展之外，脱离实际，不能解决现实问题，就会如同一纸空文，有和没有一个样。因此，一部好的地方政府规章，必定是因地制宜、具有地方特色的。
从上述分析可以看出，所谓“体现地方特色”主要就是要地方政府规章能反映本地的特殊性。具体而言，就是地方政府规章能充分反映本地政治、。-济、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，适合本地实际情况，并有较强的、具体的针对性，注意解决并能解决本地突出的而中央立法没有或者不宜解决的问题，把制定地方政府的规章同解决本地实际问题结合起来。
二、地方特色在制定实施性地方政府规章中的体现
实施性政府规章是地方政府规章在制定中最普遍的一类，大致上有全面细化上位法规定的实施性地方政府规章和针对性较强的实施性地方政府规章。
（一）全面细化上位法规定的实施性地方政府规章体例较为完整、整体性较强。以《**市实施（。-苏省人口与计划生育条例）办法》（以下简称《实施办法》）为例，制定此类规章，体现地方特色时，可以着重把握几点：
1、此类规章在制定时首要也是最重要的就是要避免不必要地简单照搬照3-上位法规定的做法，没有需要细化和补充内容的上位法条文尽量不要引用；否则，不仅会使其篇幅过于冗长，纷繁复杂，而且会大大降低其质量，成为缺少地方特色的重复性立法而没有生命力。比如，《。-苏省人口与计划生育条例》共七章五十一条，而我市制定的《实施办法》未设章且只有三十一条，这正是不简单照搬照3-上位法条文的具体表现。
2、这类规章从立法框架而言是属于“大而全”的类型，因此在避免简单重复上位法规定的同时，可以从内容本身的内在联系出发，对上位法进行必要的重复。这些条款大都是上位法的关键条款、重点条款或者是需要在地方政府规章中加以细化和补充的。-则条款。比如，《。-苏省人口与计划生育条例》总则中规定了人口与计划生育工作的目标管理责任制及签订计划生育管理责任状的做法，由于这是人口与计划生育工作的一项重要制度，因此，我市在制定《实施办法》时就进行了必要重复，与此同时为了体现其重要性，还补充规定了目标管理责任制实施的定期考核制度，以使这项制度得以切实实行。
3、这类规章的重点是对上位法的实施性规定，这是其体现地方特色的点睛之笔。这类实施性规定大致有这样几种情形：一是对上位法需要地方政府明确的。-则内容进行细化，如：《。-苏省人口与计
划生育条例》对村（居）民委员会做好人口与计划生育工作的内容仅作了。-则规定，我市制定《实施办法》时就以分项列举的方式将村（居）民委员会开展人口与计划生育工作的主要内容一一明确：二是对上位法未涉及而地方实际工作中存在的问题“拾遗