试述金融风险处置与金融稳定保障基金——以《金融稳定（草案）》为参考.pdf

金融稳定是金融安全的基础，其内涵丰富。基于金融稳定自身困境与面临的国内外严峻形势，金融稳定法（草案）公布，探索建立市场化、法治化的金融风险处置机制。处置好金融风险，草案清晰界定处置主体的权限分工，明确处置资金来源和利用方案，丰富处置措施工具储备。但仍需通过强化法律衔接、消除法律冲突来完善草案内容。为应对重大系统性金融风险，草案探索建立金融稳定保障基金。仍需参考国外经验并积极完善金融稳定保障基金制度，守住不发生重大系统性金融风险的底线。1引言党的十八大以来，习近平总书记高度重视财政金融领域隐患，强调要坚决守住不发生重大系统性金融风险的底线。12 0 2 2 年2 月2 5日，中央政治局会议指出要强化金融风险防控，坚决维护好金融稳定大局。2 0 2 3 年3 月16 日，中央提出要求组建中央金融委员会以更好处置金融风险，维护金融稳定。2 中央的诸多举措彰显对防范金融风险，维护金融稳定的高度重视。2金融稳定和金融风险处置2022年4月6 日，中国人民银行公布金融稳定法（草案征求意见稿）向社会征集意见。同年12 月3 0 日，经过修改完善后的金融稳定法体还应具有强大抵御外部冲击的能力。美联储没有从正面定义金融稳定，而是从反面列举偏离金融稳定的现象，如出现金融泡沫、金融挤兑、金融资产定价机制失灵等。我国学者认为金融稳定即是一个国家的整体金融体系不出现大的波动，金融作为资金媒介的功能得以有效发挥，金融业本身也能保持稳定、有序、协调发展3。金融稳定法（草案）提出金融稳定的目标是保障各个主体基本功能稳定发挥，提高抵御风险和服务实体能力，防范系统性金融风险。综合各方观点，事实上金融稳定包含如下方面，即宏观经济运行稳定，政策调控有效，金融市场功能健全，金融体系抵御风险能力较强以及能有效服务实体经济。2.2金融稳定自身的困境金融稳定是金融安全的基础，而金融及其行业具有的内生风险性使得维持金融稳定状态并不容易，这造成实现稳定状态的自身困境。金融风险是一定量金融资产在未来时期预期收人遭受损失的可能性。在金融行业的经营方面，风险是一种客观存在。美国学者海曼的“金融不稳定假说”甚至认为资本主义的本性决定了金融体系的不稳定，金融内在的不稳定也是产生危机的重要原因。马克思（草案）再次被公开征求意见。两稿草案中主义则认为，金融风险根源于商品的内在矛盾，有较多篇幅规范了我国的金融风险处置与金融当生产结构失衡或者信用偏离过度，就会导致金融稳定保障基金制度，并将目标指向金融稳定这风险积聚。而不对称信息理论则指出在金融活动中一核心要求。那么何谓金融稳定，其与金融风存在大量的逆向选择与道德风险。以上理论的多险的关系如何，该如何处置金融风险、维护金角度阐释都认为金融风险具有原生性、不确定性、融稳定都是值得考虑的问题。2.1金融稳定的概念20世纪末以来金融风险频发，世界各国愈加重视金融稳定。金融稳定的内涵丰富，国际货币基金组织与世界银行认为金融稳定是满足政府宏观调控具有透明性与稳定性，金融监管具作者简介：滕海波（19 9 7），男，浙江宁波人，华东政法大学研究生，研究方向为经济法。高杠杆性、传染性、叠加性等危害。故需要国家对金融风险进行严格控制，主要通过外在适度干预维护金融稳定，保护国民经济。2.3实现金融稳定的现实压力对金融稳定制定规范的需求，除了与金融及其行业面临的自身理论困境有关，也与中国社会面临的现实压力有关。当前我国维护金融稳定方面压力较大。国外环境的复杂性与不确定性加剧，而国内近年来在需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力下，长期积累的金融风险逐步显现。国内外的困难局面呼唤法律与政策作出回应，而日前房企债务危机和中概股遭重创两个事件可能直接加速金融稳定法的出台。我国目前虽已有相关机构履行维护金融稳定，处置金融风险的职能，如党和国家机构改革方案公布前设立的国务院金融稳定发展委员会与中国人民银行下设的金融稳定局等。但困于长期缺乏跨部门、跨行业的上位法来统筹应对金融风险，而现有的专门性法律难以为维护金融稳定提供法律支持。在执法手段方面，公共部门也仅凭借经验办事，缺乏将履职手段与有效工具上升为法律层面的长效机制。为解决金融稳定自身的困境，缓解金融稳定面临的现实压力，国家先后公布了两稿金融稳定法（草案），尝试构建有力量、有效率的金融稳定工作机制，明确各方主体责任，探索建立市场化、法治化金融风险处置机制，发挥金融稳定保障基金1金融稳定法（草案）第二条：维护金融稳定的目标是保障金融机构、金融市场和金融基础设施基本功能和服务的连续性，不断提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力，遏制金融风险形成和扩大，防范系统性金融风险。？美国经济学家海曼P明斯基提出的“金融不稳定假说”（Financial InstabilityHypothesis），开创了金融脆弱性理论研究的先河。以商业银行为代表的信用创造机构和借款人相关的特征使金融体系具有天然的内在不稳定性，即不稳定性是现代金融制度的基本特征。银行脆弱、银行危机和经济周期发展的内生性，银行和经济运行的周期变化为市场经济的自我调节，认为政府干预不能从根本上消除银行脆弱性。有审慎性，金融市场基础设施可稳定发挥职能3根据马克思主义政治经济学原理，金融风险根源于商品的内在矛盾，即价值与使用价值的对立统一。货币产生后，商品的内在矛盾外化为商品和货币的外在矛盾。商品经济由实体经济和货币经济构成，二者相互依存，相互促进；同时也可能相互背离，相互冲突。等条件的状态。欧洲中央银行则认为金融稳定4银行根据平均风险制订利率，低风险项目由于成本太高退出市场，仅剩下愿意支付较高成本的高风险项目。含义中除了应包括市场机制完善外，金融经济5借贷市场的道德风险有三种具体表现形式：改变资金用途；有还款能力借款人隐瞒自已的还款能力；借款人对借入资金的使用效益不负责任。6970STFMonthly研学堂Academic ResearchJune2023试述金融风险处置与金融稳定保障基金一以金融稳定法（草案）为参考文滕海波摘要：金融稳定是金融安全的基础，其内涵丰富。基于金融稳定自身困境与面临的国内外严峻形势，金融稳定法（草案）公布，探索建立市场化、法治化的金融风险处置机制。处置好金融风险，草案清晰界定处置主体的权限分工，明确处置资金来源和利用方案，丰富处置措施工具储备。但仍需通过强化法律衔接、消除法律冲突来完善草案内容。为应对重大系统性金融风险，草案探索建立金融稳定保障基金。仍需参考国外经验并积极完善金融稳定保障基金制度，守住不发生重大系统性金融风险的底线。1引言党的十八大以来，习近平总书记高度重视财政金融领域隐患，强调要坚决守住不发生重大系统性金融风险的底线。12 0 2 2 年2 月2 5日，中央政治局会议指出要强化金融风险防控，坚决维护好金融稳定大局。2 0 2 3 年3 月16 日，中央提出要求组建中央金融委员会以更好处置金融风险，维护金融稳定。2 中央的诸多举措彰显对防范金融风险，维护金融稳定的高度重视。2金融稳定和金融风险处置2022年4月6 日，中国人民银行公布金融稳定法（草案征求意见稿）向社会征集意见。同年12 月3 0 日，经过修改完善后的金融稳定法体还应具有强大抵御外部冲击的能力。美联储没有从正面定义金融稳定，而是从反面列举偏离金融稳定的现象，如出现金融泡沫、金融挤兑、金融资产定价机制失灵等。我国学者认为金融稳定即是一个国家的整体金融体系不出现大的波动，金融作为资金媒介的功能得以有效发挥，金融业本身也能保持稳定、有序、协调发展3。金融稳定法（草案）提出金融稳定的目标是保障各个主体基本功能稳定发挥，提高抵御风险和服务实体能力，防范系统性金融风险。综合各方观点，事实上金融稳定包含如下方面，即宏观经济运行稳定，政策调控有效，金融市场功能健全，金融体系抵御风险能力较强以及能有效服务实体经济。2.2金融稳定自身的困境金融稳定是金融安全的基础，而金融及其行业具有的内生风险性使得维持金融稳定状态并不容易，这造成实现稳定状态的自身困境。金融风险是一定量金融资产在未来时期预期收人遭受损失的可能性。在金融行业的经营方面，风险是一种客观存在。美国学者海曼的“金融不稳定假说”甚至认为资本主义的本性决定了金融体系的不稳定，金融内在的不稳定也是产生危机的重要原因。马克思（草案）再次被公开征求意见。两稿草案中主义则认为，金融风险根源于商品的内在矛盾，有较多篇幅规范了我国的金融风险处置与金融当生产结构失衡或者信用偏离过度，就会导致金融稳定保障基金制度，并将目标指向金融稳定这风险积聚。而不对称信息理论则指出在金融活动中一核心要求。那么何谓金融稳定，其与金融风存在大量的逆向选择与道德风险。以上理论的多险的关系如何，该如何处置金融风险、维护金角度阐释都认为金融风险具有原生性、不确定性、融稳定都是值得考虑的问题。2.1金融稳定的概念20世纪末以来金融风险频发，世界各国愈加重视金融稳定。金融稳定的内涵丰富，国际货币基金组织与世界银行认为金融稳定是满足政府宏观调控具有透明性与稳定性，金融监管具作者简介：滕海波（19 9 7），男，浙江宁波人，华东政法大学研究生，研究方向为经济法。高杠杆性、传染性、叠加性等危害。故需要国家对金融风险进行严格控制，主要通过外在适度干预维护金融稳定，保护国民经济。2.3实现金融稳定的现实压力对金融稳定制定规范的需求，除了与金融及其行业面临的自身理论困境有关，也与中国社会面临的现实压力有关。当前我国维护金融稳定方面压力较大。国外环境的复杂性与不确定性加剧，而国内近年来在需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力下，长期积累的金融风险逐步显现。国内外的困难局面呼唤法律与政策作出回应，而日前房企债务危机和中概股遭重创两个事件可能直接加速金融稳定法的出台。我国目前虽已有相关机构履行维护金融稳定，处置金融风险的职能，如党和国家机构改革方案公布前设立的国务院金融稳定发展委员会与中国人民银行下设的金融稳定局等。但困于长期缺乏跨部门、跨行业的上位法来统筹应对金融风险，而现有的专门性法律难以为维护金融稳定提供法律支持。在执法手段方面，公共部门也仅凭借经验办事，缺乏将履职手段与有效工具上升为法律层面的长效机制。为解决金融稳定自身的困境，缓解金融稳定面临的现实压力，国家先后公布了两稿金融稳定法（草案），尝试构建有力量、有效率的金融稳定工作机制，明确各方主体责任，探索建立市场化、法治化金融风险处置机制，发挥金融稳定保障基金1金融稳定法（草案）第二条：维护金融稳定的目标是保障金融机构、金融市场和金融基础设施基本功能和服务的连续性，不断提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力，遏制金融风险形成和扩大，防范系统性金融风险。？美国经济学家海曼P明斯基提出的“金融不稳定假说”（Financial InstabilityHypothesis），开创了金融脆弱性理论研究的先河。以商业银行为代表的信用创造机构和借款人相关的特征使金融体系具有天然的内在不稳定性，即不稳定性是现代金融制度的基本特征。银行脆弱、银行危机和经济周期发展的内生性，银行和经济运行的周期变化为市场经济的自我调节，认为政府干预不能从根本上消除银行脆弱性。有审慎性，金融市场基础设施可稳定发挥职能3根据马克思主义政治经济学原理，金融风险根源于商品的内在矛盾，即价值与使用价值的对立统一。货币产生后，商品的内在矛盾外化为商品和货币的外在矛盾。商品经济由实体经济和货币经济构成，二者相互依存，相互促进；同时也可能相互背离，相互冲突。等条件的状态。欧洲中央银行则认为金融稳定4银行根据平均风险制订利率，低风险项目由于成本太高退出市场，仅剩下愿意支付较高成本的高风险项目。含义中除了应包括市场机制完善外，金融经济5借贷市场的道德风险有三种具体表现形式：改变资金用途；有还款能力借款人隐瞒自已的还款能力；借款人对借入资金的使用效益不负责任。6970STFMonthly研学堂Academic ResearchJune2023的作用。3金融风险处置金融稳定法（草案）规定，面对金融风险应该以预防为主，要早发现，早防范；当金融的审慎监管指标发生异常波动时，应及时化解风险；如果形成风险，并危及持续经营、危害金融秩序时应引人金融风险处置的制度规范。3.1金融风险处置的权限分工在金融风险处置过程中，对于各个主体的权限职责，金融稳定法（草案）做出了大致的安排。（1）重大系统性金融风险处置为解决公共部门只着眼本行业、本领域出现的金融问题与金融风险具有跨行业、跨领域传播的特性所形成的矛盾，金融稳定法（草案）第五条中明确规定了国家金融稳定发展统筹协调机制。由党中央、国务院决定金融稳定和改革发展重大问题，由国务院金融管理部门等部门作为成员单位而形成的协调工作机制，该机制不替代各部门职责分工和工作程序。如遇到涉及重大系统性金融稳定等问题，由国家金融稳定发展统筹协调机制发挥统筹作用，指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作。5（2）常规金融风险处置对于常规金融风险的处置，相关主体职责清晰。金融稳定法（草案）中要求被处置金融机构承担主体责任，穷尽手段自救，体现市场主6金融稳定法（草案）第二十三条：金融机构发生危及持续经营、危害金融秩序等情形，国务院金融管理部门可以依照法律、行政法规规定作出促成重组、接管、托管、撤销或者申请破产的决定并予以公告，实现被处置金融机构恢复正常经营或者平稳有序退出市场。7金融稳定法（草案）第五条国家金融稳定发展统筹协调机制（以下简称“统筹协调机制”）负责统筹金融稳定和改革发展，研究系统性金融风险防范、化解和处置以及维护金融稳定重大政策，部署开展相关金融风险处置工作。涉及金融稳定和改革发展的重大问题和事项报党中央、国务院决定。8见金融稳定法（草案）第二十四条，第二十五条。9金融稳定法（草案征求意见稿）第二十八条规定：金融风险处置过程中，应当按照下列顺序使用资金、资源：（一）被处置金融机构的主要股东和实际控制人按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本，对金融风险负有责任的股东、实际控制人对被处置金融机构实施救助；（二）调动市场化资金参与被处置金融机构并购重组；（三）存款保险基金、行业保障基金依法出资；（四）危及区域稳定，且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险的，省级人民政府应当依法动用地方公共资源，省级财政部门对地方财政资金的使用情况进行财务监督；（五）重大金融风险危及金融稳定的，按照规定使用金融稳定保障基金。体风险自担，对市场负责的态度。存款保险基金等发挥市场化法治化处置平台作用。省级地方政府负责辖区内符合规定的金融风险处置工作。金融管理部门监管所负责行业的风险，提出风险警示或采取相关措施。中国人民银行履行最后贷款人职责。财政部门为上述单位提供支持。国家金融稳定发展统筹协调机制负责认定外溢性强，危害大等特征的重大金融风险，并采取相应必要措施。8以上分工合作实际暗含顺序，与后文介绍的风险处置资金来源一脉相承。针对金融风险，首先是金融机构承担，接着是行业保障基金等带有市场化属性的机构分担，最后相应的国家机关与职能部门按照风险情况介人。首先依靠市场的力量尽力自救，若市场力量确实无法解决困难时，行政力量再介人体现出了风险处置的市场化与法治化的改革思路，有利于减少对公资源依赖，减少道德风险。3.2金融风险处置的资金来源处置好金融风险，最为核心是要解决好资金来源。关于资金来源，金融稳定法（草案征求意见稿）做出了特色规定。2 0 2 2 年12 月公布的金融稳定法（草案）虽删去了具体的规定，但是根据草案全文的体系及各主体的责任安排，依旧暗含了处置风险资金来源遵循从市场主体到国家机关的顺序。具体来看，金融风险处置的首要资金来源是被处置的金融机构以及股东的资源，即自身遭遇风险应该动用自身力量解决。在自身资源已然用尽的基础上，可通过市场化方式对被处置金融机构引人战略投资者或并购重组。在一般的市场化处置不能完全覆盖损失时，引人存款保险以及行业保障基金参与风险处置。如依然存在资金缺口，省级人民政府应当对符合相关规定的金融风险依法动用地方公共资源进行救援。最后，当符合重大金融风险并危及金融稳定的，可按照规定使用金融稳定保障基金。(6)3.3金融风险处置的措施与工具金融稳定法（草案）1设立一节具体规定金融风险处置的具体措施与工具，彰显恪守契约精神，公平保护各方合法权益，严肃市场纪律的原则。金融稳定法（草案）不单停留在重组、接管、托管等措施的或单独或组合适用，而不断总结过去的经验，根据实际需要丰富风险处置工具储备。其新增整体转移资产负债，设立过桥银行和特殊目的载体，暂停终止净额结算等处置工具。7 按照市场化、法治化处理的原则，对被处置机构依法实施股权、债权等减记处理，或者实现债转股处理，分摊处置成本。但此过程需要严格依法按照减记顺位，根据实际利益关系与责任程度来分担损失，保证相关主体合法权益。3.4金融风险处置制度完善方向依据金融稳定法（草案），我国的金融风险处置制度初见框架。制度增添诸多新内容及其遵循的市场化、法治化的思路值得肯定。但也存在诸多瑕疵并需要被不断完善。（1）强化与现有法律的衔接金融稳定法（草案）从行为出发，着眼于金融风险防范，易与诸多从主体出发的金融领域法1见金融稳定法（草案）第二十四条，第二十五条，第二十六条，第二十七条，第二十九条等。11中国人民银行法（修订草案征求意见稿）（2 0 2 0）第五十五条中国人民银行会同相关部门处置系统性金融风险，可以采取下列措施：（一）监督问题机构实施自救，对问题机构采取本法第五十四条第一款规定的监管措施；（二）对债权人依法实施债务减记；（三）协调地方政府落实风险处置属地责任；（四）提供流动性支持；（五）发放金融稳定贷款；（六）设立特殊目的实体，承接、管理和处置问题机构的资产和负债；（七）设立特殊目的实体，收购、注资并阶段性持有问题机构股份；（八）国务院批准的其他处置措施。律产生规定交叉。如在中国人民银行法（征求意见稿）（2 0 2 0）中明确规定央行面对系统性金融风险可采取的处置措施中包含针对债权人的债务减记等，而在金融稳定法（草案）中规定履行此职责的是国务院金融管理部门。再如在金融机构破产方面，金融稳定法规范的是经历从市场主体到政府部门一系列努力后仍无效，最后被迫走向司法破产的行为，这与传统理解上的司法破产程序有所区别。此类内容要做好与金融稳定法的衔接与解释工作，避免产生混乱。（2）消除与现有法律的冲突金融稳定法（草案）是为防范金融风险，维护金融稳定，具有特殊的法律价值，故难免会与现行的一般化法律产生冲突。这方面，学者讨论较多的是关于市场主体责任承担的问题。金融稳定法（草案）规定金融机构股东或实际控制人有义务承诺补充资本等，这在某种程度上突破了股东有限责任原则，与公司法中的原则存在冲突。为正确适用各类规范市场的法律，我们应该坚持金融稳定法（草案）的立法价值，但也应明确此为特殊的规定，即仅适用于金融机构相关的股东或实际控制人，不能适用一般情况。4金融稳定保障基金近年来，我国已设立证券投资者保护基金、保险保障基金等行业基金。此类行业基金虽对保护投资者，防范化解风险起到了一定的作用，但其无力处置应对跨行业、跨领域的重大系统性金融风险。因此，为应对重大金融风险，金融稳定保障基金应运而生，我国金融稳定法（草案）中也作出规定，以实现风险处置全过程市场化、7172STFMonthly研学堂Academic ResearchJune2023的作用。3金融风险处置金融稳定法（草案）规定，面对金融风险应该以预防为主，要早发现，早防范；当金融的审慎监管指标发生异常波动时，应及时化解风险；如果形成风险，并危及持续经营、危害金融秩序时应引人金融风险处置的制度规范。3.1金融风险处置的权限分工在金融风险处置过程中，对于各个主体的权限职责，金融稳定法（草案）做出了大致的安排。（1）重大系统性金融风险处置为解决公共部门只着眼本行业、本领域出现的金融问题与金融风险具有跨行业、跨领域传播的特性所形成的矛盾，金融稳定法（草案）第五条中明确规定了国家金融稳定发展统筹协调机制。由党中央、国务院决定金融稳定和改革发展重大问题，由国务院金融管理部门等部门作为成员单位而形成的协调工作机制，该机制不替代各部门职责分工和工作程序。如遇到涉及重大系统性金融稳定等问题，由国家金融稳定发展统筹协调机制发挥统筹作用，指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作。5（2）常规金融风险处置对于常规金融风险的处置，相关主体职责清晰。金融稳定法（草案）中要求被处置金融机构承担主体责任，穷尽手段自救，体现市场主6金融稳定法（草案）第二十三条：金融机构发生危及持续经营、危害金融秩序等情形，国务院金融管理部门可以依照法律、行政法规规定作出促成重组、接管、托管、撤销或者申请破产的决定并予以公告，实现被处置金融机构恢复正常经营或者平稳有序退出市场。7金融稳定法（草案）第五条国家金融稳定发展统筹协调机制（以下简称“统筹协调机制”）负责统筹金融稳定和改革发展，研究系统性金融风险防范、化解和处置以及维护金融稳定重大政策，部署开展相关金融风险处置工作。涉及金融稳定和改革发展的重大问题和事项报党中央、国务院决定。8见金融稳定法（草案）第二十四条，第二十五条。9金融稳定法（草案征求意见稿）第二十八条规定：金融风险处置过程中，应当按照下列顺序使用资金、资源：（一）被处置金融机构的主要股东和实际控制人按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本，对金融风险负有责任的股东、实际控制人对被处置金融机构实施救助；（二）调动市场化资金参与被处置金融机构并购重组；（三）存款保险基金、行业保障基金依法出资；（四）危及区域稳定，且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险的，省级人民政府应当依法动用地方公共资源，省级财政部门对地方财政资金的使用情况进行财务监督；（五）重大金融风险危及金融稳定的，按照规定使用金融稳定保障基金。体风险自担，对市场负责的态度。存款保险基金等发挥市场化法治化处置平台作用。省级地方政府负责辖区内符合规定的金融风险处置工作。金融管理部门监管所负责行业的风险，提出风险警示或采取相关措施。中国人民银行履行最后贷款人职责。财政部门为上述单位提供支持。国家金融稳定发展统筹协调机制负责认定外溢性强，危害大等特征的重大金融风险，并采取相应必要措施。8以上分工合作实际暗含顺序，与后文介绍的风险处置资金来源一脉相承。针对金融风险，首先是金融机构承担，接着是行业保障基金等带有市场化属性的机构分担，最后相应的国家机关与职能部门按照风险情况介人。首先依靠市场的力量尽力自救，若市场力量确实无法解决困难时，行政力量再介人体现出了风险处置的市场化与法治化的改革思路，有利于减少对公资源依赖，减少道德风险。3.2金融风险处置的资金来源处置好金融风险，最为核心是要解决好资金来源。关于资金来源，金融稳定法（草案征求意见稿）做出了特色规定。2 0 2 2 年12 月公布的金融稳定法（草案）虽删去了具体的规定，但是根据草案全文的体系及各主体的责任安排，依旧暗含了处置风险资金来源遵循从市场主体到国家机关的顺序。具体来看，金融风险处置的首要资金来源是被处置的金融机构以及股东的资源，即自身遭遇风险应该动用自身力量解决。在自身资源已然用尽的基础上，可通过市场化方式对被处置金融机构引人战略投资者或并购重组。在一般的市场化处置不能完全覆盖损失时，引人存款保险以及行业保障基金参与风险处置。如依然存在资金缺口，省级人民政府应当对符合相关规定的金融风险依法动用地方公共资源进行救援。最后，当符合重大金融风险并危及金融稳定的，可按照规定使用金融稳定保障基金。(6)3.3金融风险处置的措施与工具金融稳定法（草案）1设立一节具体规定金融风险处置的具体措施与工具，彰显恪守契约精神，公平保护各方合法权益，严肃市场纪律的原则。金融稳定法（草案）不单停留在重组、接管、托管等措施的或单独或组合适用，而不断总结过去的经验，根据实际需要丰富风险处置工具储备。其新增整体转移资产负债，设立过桥银行和特殊目的载体，暂停终止净额结算等处置工具。7 按照市场化、法治化处理的原则，对被处置机构依法实施股权、债权等减记处理，或者实现债转股处理，分摊处置成本。但此过程需要严格依法按照减记顺位，根据实际利益关系与责任程度来分担损失，保证相关主体合法权益。3.4金融风险处置制度完善方向依据金融稳定法（草案），我国的金融风险处置制度初见框架。制度增添诸多新内容及其遵循的市场化、法治化的思路值得肯定。但也存在诸多瑕疵并需要被不断完善。（1）强化与现有法律的衔接金融稳定法（草案）从行为出发，着眼于金融风险防范，易与诸多从主体出发的金融领域法1见金融稳定法（草案）第二十四条，第二十五条，第二十六条，第二十七条，第二十九条等。11中国人民银行法（修订草案征求意见稿）（2 0 2 0）第五十五条中国人民银行会同相关部门处置系统性金融风险，可以采取下列措施：（一）监督问题机构实施自救，对问题机构采取本法第五十四条第一款规定的监管措施；（二）对债权人依法实施债务减记；（三）协调地方政府落实风险处置属地责任；（四）提供流动性支持；（五）发放金融稳定贷款；（六）设立特殊目的实体，承接、管理和处置问题机构的资产和负债；（七）设立特殊目的实体，收购、注资并阶段性持有问题机构股份；（八）国务院批准的其他处置措施。律产生规定交叉。如在中国人民银行法（征求意见稿）（2 0 2 0）中明确规定央行面对系统性金融风险可采取的处置措施中包含针对债权人的债务减记等，而在金融稳定法（草案）中规定履行此职责的是国务院金融管理部门。再如在金融机构破产方面，金融稳定法规范的是经历从市场主体到政府部门一系列努力后仍无效，最后被迫走向司法破产的行为，这与传统理解上的司法破产程序有所区别。此类内容要做好与金融稳定法的衔接与解释工作，避免产生混乱。（2）消除与现有法律的冲突金融稳定法（草案）是为防范金融风险，维护金融稳定，具有特殊的法律价值，故难免会与现行的一般化法律产生冲突。这方面，学者讨论较多的是关于市场主体责任承担的问题。金融稳定法（草案）规定金融机构股东或实际控制人有义务承诺补充资本等，这在某种程度上突破了股东有限责任原则，与公司法中的原则存在冲突。为正确适用各类规范市场的法律，我们应该坚持金融稳定法（草案）的立法价值，但也应明确此为特殊的规定，即仅适用于金融机构相关的股东或实际控制人，不能适用一般情况。4金融稳定保障基金近年来，我国已设立证券投资者保护基金、保险保障基金等行业基金。此类行业基金虽对保护投资者，防范化解风险起到了一定的作用，但其无力处置应对跨行业、跨领域的重大系统性金融风险。因此，为应对重大金融风险，金融稳定保障基金应运而生，我国金融稳定法（草案）中也作出规定，以实现风险处置全过程市场化、7172STFMonthly研学堂Academic ResearchJune2023法治化和透明化。4.1金融稳定保障基金的国际经验（1）美国的清算基金（OLF）国际金融危机后，美国认识到要及早识别与化解系统性金融风险。2 0 10 年7 月，奥巴马签署多德一弗兰克法案。根据该法案，美国成立了金融稳定监督委员会（FSOC）来识别不稳定因素。FSOC由财政部、美联储、联邦存款保险公司、金融消费者保护局、证券交易委员会等多个部门构成。8 同时财政部还设立了清算基金（OLF）用来提供资金保障。（2）欧盟单一处置基金（SRF）欧洲同样在经历了金融危机打击后认识到金融稳定基金的重要性。为有效应对欧洲银行跨国经营导致的金融风险，欧盟在跨国监管层级建立单一处置机制（SRM）推动跨境金融风险监测、处置工作。当银行集团、重要金融控股公司、混合金融控股公司等具有系统性重要金融机构面临重大金融风险时，由单一处置委员会（SRB）及时接管，并实施有序处置，单一处置机制（SRM）配套设立单一处置基金（SRF）对问题机构提供担保等事宜。4.2我国金融稳定保障基金实践（1）金融稳定保障基金及其功能根据金融稳定法（草案），国家建立金融稳定保障基金，基金由国家金融稳定发展统筹协调机制统筹管理，作为应对重大金融风险尤其是重大系统性风险的关键储备资金。当金融风险严重威胁金融稳定时，金融稳定保障基金依照法定程序使用，发挥其金融稳定领域中“定海神针”的作用。金融稳定保障基金的功能多样，首先是“付款箱”的功能，即在金融机构因遭遇风险而倒闭时，为顺利推进清算程序而提供资金进行赔付相关主体，保护金融消费者权益。其次是对遭遇困难的金融机构提供资金，保护金融机构资金的流动性以尽快度过危机。再次是在金融机构重整时，金融稳定保障基金发挥财务引导下的顾问职能，激励引导其走上正确经营的道路。最后也可通过向特定金融机构注入资金，向市场传导积极稳定信号，增强市场信心。（2）金融稳定保障基金资金来源金融稳定保障基金的出资在各国表现各异。美国有序清算基金（OLF）和德国金融市场稳定基金（FM S）主要依赖财政出资，欧盟金融稳定基金（EFSF）借助主权国家发行融资工具，欧盟欧洲稳定机制（ESM）通过欧元区成员国认购股本融资，而我国的金融稳定基金与欧盟单一处置基金（SRF）的机制最为相似，主要是通过机构出资，并非是政府，符合我国金融稳定基金“取之于市场，用之于市场”的做法。根据金融稳定法（草案）规定，金融稳定保障基金由市场机构、金融基础设施运营机构等主体出资，同时包含国务院规定的其他资金，并由央行提供流动性支持。金融稳定保障基金资金来源体现出金融机构的主体责任，减少对公共资源的依赖。金融机构风险自担，不能轻易把自己遇到的风险转嫁到整个社会身上。因为一旦金融机构遭遇风险而直接大规模动用公用资金救助，会导致权责不匹配，损伤纳税人的利益，也会加剧道德风险的发生。金融基础设施运营机构也在其中承担一部分的责任，有利于敦促其发挥金融市场的枢纽地位。特定条件下，中国人民银行通过再贷款等措施提供流动性支持，履行央行的托底责任，体现出国家从全局角度防范重大系统性金融风险的积极作用。（3）与行业基金的比较根据金融稳定法（草案）的构想，我国采用金融稳定保障基金与多种行业保障基金双层运行模式。与行业保障基金的相比，金融稳定保障基金具有诸多新特点，一是层级更高，由国家金融稳定发展统筹协调机制统筹管理，并非某个具体行业部门；二是覆盖范围广，跨行业属性突出；三是可以有效填补跨省区的区域性风险监测空白；四是有助于化解特定非金融风险，境外事件冲击金融体系的危机；五是更具有政策救助性，类似于政策性金融机构给予的专项保障。以上特点将阐述了金融稳定保障基金在我国金融风险化解方面的重要地位与价值。4.3我国金融稳定保障基金完善方向但目前我国金融稳定基金制度只有粗线条的刻画，尚有许多的不足。基于基金运作与欧盟单一处置基金（SRF）的机制相似性，我国可适度参考欧洲的经验。在未来的细化与完善中，要继续坚持市场化、法治化的方向，减少对于公共资金依赖。在金融稳定法的框架下，由国务院出台金融稳定保障基金实施条例等规定，明确我国具体的决策、执行和监督等机制。在资金的使用上，由协调机制相关单位集体决策，群策群力，防止出现独断专行。在资金募集上，可考虑设立独立法人，减少救助项目违约时对出资人造成的压力。在救助时可以以要求被救助单位改革为条件，不但“救活”参考文献：1】郭树清.坚定不移打好防范化解金融风险攻坚战J.中国保险,2 0 2 0(9):4.2】中共中央国务院印发党和国家机构改革方案N.人民日报,2 0 2 3-0 3-17(0 0 1.3张曾莲,岳菲菲.国家审计维护金融稳定的路径与机制研究J.金融经济学研究,2 0 2 1,3 6(2):3 4-51.4阎春宁,海蕴博.采用因子分析法来度量金融风险J.价值工程,2 0 11,3 0(1):12 6-12 7.5刘佳.金融稳定保障基金将设立N.华夏时报,2 0 2 2-0 4-11(0 11).6吴雨.如何建立维护金融稳定长效机制？N.新华每日电讯,2 0 2 2-0 4-0 7(0 0 3.7陈果静.建立长效机制维护金融稳定N.经济日报,2 0 2 2-0 4-0 7(0 0 1).8闫衍,袁海霞,彭月柳婷.金融稳定保障基金的国际经验J.中国金融,2 0 2 2(7):8 1-8 3.9刘旭,亢悦.欧洲金融稳定基金运行机制探析J.中国金融,2 0 2 2(14):7 7-7 9.这个单位，还为该单位指明未来道路。最后要发挥协同的作用，以金融稳定保障基金为平台，加强多地区、跨部门的合作，共同防范化解重大系统性金融风险。5结语防范化解金融风险是金融行业健康发展自身的要求。金融稳定法（草案）中特色规定了金融风险处置机制及金融稳定保障基金制度，借鉴国外成功经验，探索金融稳定的长效机制，防范化解金融风险。但我国对金融风险处置制度与金融稳定保障基金制度认识仍处于早期，需要在实践中进一步探索，进一步细化规定，为维护金融稳定提供助力。责任编辑|余健仪7374STFMonthly研学堂Academic ResearchJune2023法治化和透明化。4.1金融稳定保障基金的国际经验（1）美国的清算基金（OLF）国际金融危机后，美国认识到要及早识别与化解系统性金融风险。2 0 10 年7 月，奥巴马签署多德一弗兰克法案。根据该法案，美国成立了金融稳定监督委员会（FSOC）来识别不稳定因素。FSOC由财政部、美联储、联邦存款保险公司、金融消费者保护局、证券交易委员会等多个部门构成。8 同时财政部还设立了清算基金（OLF）用来提供资金保障。（2）欧盟单一处置基金（SRF）欧洲同样在经历了金融危机打击后认识到金融稳定基金的重要性。为有效应对欧洲银行跨国经营导致的金融风险，欧盟在跨国监管层级建立单一处置机制（SRM）推动跨境金融风险监测、处置工作。当银行集团、重要金融控股公司、混合金融控股公司等具有系统性重要金融机构面临重大金融风险时，由单一处置委员会（SRB）及时接管，并实施有序处置，单一处置机制（SRM）配套设立单一处置基金（SRF）对问题机构提供担保等事宜。4.2我国金融稳定保障基金实践（1）金融稳定保障基金及其功能根据金融稳定法（草案），国家建立金融稳定保障基金，基金由国家金融稳定发展统筹协调机制统筹管理，作为应对重大金融风险尤其是重大系统性风险的关键储备资金。当金融风险严重威胁金融稳定时，金融稳定保障基金依照法定程序使用，发挥其金融稳定领域中“定海神针”的作用。金融稳定保障基金的功能多样，首先是“付款箱”的功能，即在金融机构因遭遇风险而倒闭时，为顺利推进清算程序而提供资金进行赔付相关主体，保护金融消费者权益。其次是对遭遇困难的金融机构提供资金，保护金融机构资金的流动性以尽快度过危机。再次是在金融机构重整时，金融稳定保障基金发挥财务引导下的顾问职能，激励引导其走上正确经营的道路。最后也可通过向特定金融机构注入资金，向市场传导积极稳定信号，增强市场信心。（2）金融稳定保障基金资金来源金融稳定保障基金的出资在各国表现各异。美国有序清算基金（OLF）和德国金融市场稳定基金（FM S）主要依赖财政出资，欧盟金融稳定基金（EFSF）借助主权国家发行融资工具，欧盟欧洲稳定机制（ESM）通过欧元区成员国认购股本融资，而我国的金融稳定基金与欧盟单一处置基金（SRF）的机制最为相似，主要是通过机构出资，并非是政府，符合我国金融稳定基金“取之于市场，用之于市场”的做法。根据金融稳定法（草案）规定，金融稳定保障基金由市场机构、金融基础设施运营机构等主体出资，同时包含国务院规定的其他资金，并由央行提供流动性支持。金融稳定保障基金资金来源体现出金融机构的主体责任，减少对公共资源的依赖。金融机构风险自担，不能轻易把自己遇到的风险转嫁到整个社会身上。因为一旦金融机构遭遇风险而直接大规模动用公用资金救助，会导致权责不匹配，损伤纳税人的利益，也会加剧道德风险的发生。金融基础设施运营机构也在其中承担一部分的责任，有利于敦促其发挥金融市场的枢纽地位。特定条件下，中国人民银行通过再贷款等措施提供流动性支持，履行央行的托底责任，体现出国家从全局角度防范重大系统性金融风险的积极作用。（3）与行业基金的比较根据金融稳定法（草案）的构想，我国采用金融稳定保障基金