土地资源管理之中国耕地保护.doc

浅谈中国的耕地保护
摘要：我国学者对耕地保护问题研究涉及的面很广泛，从耕地价值的内涵人手，对耕地保护制度体系的构成、耕地补偿制度、制度存在的问题、“政策失灵”的原因等进行研究。但是，目前的研究总体缺乏实证分析和定量研究方法，大部分停留在定性研究的层面，因此今后应加强耕地保护制度设计，耕地的生态、社会以及对后代的价值等方面的评价和核算。
关键词：耕地保护；制度；耕地补偿；综述

中国是世界上人口最多且土地资源相对稀缺的国家，目前正处在从计划经济向市场经济、 从农业社会向工业社会的转型时期，耕地问题成为众多社会矛盾的焦点，引起国家、政府和社会的广泛关注。自1986年国家土地局成立以来，国家逐步确立了以耕地总量动态平衡、土地用途管制、基本农田保护、建设用地计划和审批管理等制度为主体的耕地保护的宏观和微观管理制度，并出台了一系列的耕地保护政策。但多年的实践证明，耕地保护的效果并不理想，耕地面积仍然减少，据国土资源部提供的资料显示，自1996年至2004年的8年间，中国耕地面积 已由19．51亿亩减少到18．37亿亩，8年减少了近1．2亿亩，平均每年约减少1429万亩，比两个海南省的耕地还要多，同时耕地质量也逐年下 降。目前面临经济快速发展、市场取向改革的继续深化的压力，耕地保护制度引起了学术界广泛的争论，并成为了最新研究的热点。那么，耕地保护受到何种因素影响?如何完善耕地保护制度，既能保障当前经济社会迅速发展对用地的需求，又能保证国家的粮食和生态安全，促进社会稳定与国家安全?接下来将从政策和制度的角度，对耕地保护的内涵、制度体系，影响因素、运行机制及其绩效等方面进行综述，明确今后耕地保护制度深入研究的方向。
一、耕地价值内涵与耕地保护制度体系
（一）、耕地价值的内涵众所周知，耕地是人类生存和发展的基础，它不仅是人们的衣食之源，而且是经济发展的主要基础。改革开放以来，我国社会经济持续快速发展，人口数量不断增加，人地矛盾日益突出，同时，随着经济发展，人们需求日益多样化，从而造成耕地不断流失，并且逐年加剧。由于这一问题是引发粮食和生态安全问题的重要原因，并日益引起党和政府以及社会各界的广泛关注。因此，耕地保护不仅作为国土部门的一项基本任务， 而且作为一项基本国策加以重视。随着耕地越来越稀缺，学术界对耕地的内涵理解也不断深化。迄今为止，学者们一致认为耕地不仅具有经济价值，而且具有巨大的社会价值和生态价值。蔡运龙等认为必须把耕地的社会、生态和对后代的价值纳入核算体系【1】；吴次芳等认为“耕地保护问题是一个社会问题，不能就耕地保护论耕地保护。在影响耕地保护的众多因素中，制度因素是关键因素。”【2】；郑培、朱道林等从公共选择理论的角度分析，认为耕地在其利用过程 中具有正的外部性，因而具有公共产品的属性【3】。由此可知，随着经济社会的发展，耕地的公共产品属性，以及所具有的经济、社会、生态等多重价值逐渐被认识，因此，耕地的内涵从单一逐渐转向多元，耕地保护也从单一逐渐向以制度为基础的综合保护转变。
（二）耕地保护的制度体系
耕地保护制度是指与耕地保护相关的政策、法律、法规等多套规范的综合体，是一个完整的体系，而不是仅仅局限于某种制度或某个政策的约束。翟文侠、黄贤金认为耕地保护政策体系有广义和狭义之分，广义上的耕地保护政策包括所有与耕地保护有关的政策、法律、法规，诸如关于城市建设规划、乡镇建房条例、农业保护以及 中央和地方耕地保护相关方面的通知、办法、规定等等；狭义上的耕地保护政策主要是指耕地的产权、使用规划与管理及相关的政策、法规、法律；潘明才认为从内容上讲，当前的耕地保护制度主要有土地用途管制制度、基本农田保护制度、耕地占补平衡制度、土地开发复垦相关政策；丁洪建、吴次芳等将我国的耕地保护制度分为三个层次，即由人地关系思想、可持续发展思想等构成的宏观层次，由耕地保护理念构成的中观层次和由具体政策法规构成的微观层次；钱忠好认为，中国耕地保护制度主要由耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制三大部分组成【4】；葛宏元认为，相关的惩罚措施也耕地保护制度的重要组成部分【5】；李雪芬将中国的耕地保护制度分为非正式制度、正式制度、实施机制等三个层面【6】。因此，耕地保护制度是一个涉及多方面、多层次的综合体，同时，其制度体系也是一个受自然、经济、社会耦合的复杂系统作用与影响的。耕地保护制度体系应是与国家政治制度、经济制度、社会制度、甚至是各地的正式制度与非正式制度有效融为一体的。
二、 耕地保护制度运行研究
（一）耕地保护的客体分析
耕地保护制度的建立是受耕地这一客体所制约的，其在经济发展中所受到的影响因素也是耕地保护制度建设首要考虑的因素。如前所述，耕地具有用途的多功能性，这必然使其利用方式具有多样化，那么必然存在多用途的竞争性。从经济学的角度出发，耕地必然向效益高的用途转移，但是作为社会稳定的基础，为了防止由于耕地过度转用而造成粮食安全、生态安全及社会安全受损，世界上许多国家都采用各种制度控制耕地的过度非农化，如美国政府通过立法或依靠行政权力，通过划定城市发展边界、城市建设区和农业区的方式，强制农业区的农地不准用于非农业用途【7】因此，对耕地非农化驱动机制的研究，是当前研究的热点。
人口增长、经济发展、城市建设、基础设施投资等是造成耕地大量非农化的主要因素，所以，耕地保护制度设计必须充分考虑经济发展的因素。但是，在不同的经济发展阶段和不同的地域引发的耕地非农化驱动力不完全一样，而中国经济发展具有明显的区域非均衡特征，因此，耕地保护制度设计应考虑中国各地区的经济增长阶段。
（二）耕地保护的行为主体分析
耕地保护涉及众多利益主体，如中央政府、地方政府、农民集体组织和农民，因此耕地保护是一个多方博弈的过程。因此，许多学者从不同的角度分析各个利益主体之间的耕地保护行为，一致认为，中央政府是耕地保护政策的供给者，担负着国家粮食安全、社会稳定、生态安全等重任，有耕地保护的倾向；地方政府有与中央政府独立的目标函数，在耕地保护中缺乏积极性；在现行耕地保护制度下，农民处于弱势地位，权益得不到充分保障，形成放弃耕地保护的行为。
虽然我国现行的耕地保护制度是基于我国人多地少的基本国情、确保粮食安全而制定的，是经过长时期的实践检验，符合我国国情的基本制度，但是在其运行中表现出种种缺陷。究其原因，笔者认为问题 的本质在于地方人民政府没有完全实施耕地保护制度，片面追求“上级”评价，忽略社会公众的评价；具有监督职权的部门没有履行监督职能：司法部门没有对违法主体进行刑法的处罚，致使潜在违法主体将刑法的相关规定视为一纸空文。同时耕地保护的激励措施未能起到作用，使得违法主体的违法成本远远低于其违法收益。社会公众没有参与决策的机会，耕地保护制度 的制定 和实施得不到最广大人民的监督。
三、耕地补偿制度的研究
（一）关于耕地保护补偿对象的研究
实施耕地保护补偿机制的本质是真正激励所有者、使用者和管理者去保护耕地，增加耕地保护的微观动力和积极性。目前理论界所涉及到的耕地保护的补偿对象有两个：一是耕地的直接利用者，即农民；二是耕地保护的权利人或责任人，即耕地所在区域财政。首先，农民是耕地保护的直接承担者，其补偿应包括基本生活费用和生产费用；其次，耕地保护会导致的地方经济损失并增加地方开支，在耕地保护政策安排中应该适当调控地方政府的利益诉求【8】。
（二）关于耕地保护补偿指标与度量技术的研究
耕地保护的补偿指标可以分为土地数量(面积)指标和土地质量指标。耕地质量标准是耕地 面积标准核算的基础。政府对耕地的保护和补偿政策，不仅要考虑耕地数量，更要考虑耕地利用效益状况，实行高效益高保护、高补偿。片面强调数量(面积)指标是我国耕地保护政策低效率的根本原因【9】。理论界认为提高耕地保护补偿制度的运行效率必须遵循的原则和途径有：1、保护优质耕地【10】；2、改善土地质量【11】；3、建立耕地的质量衡量标准和检验机制【12】；4、采取动态补偿方式【13】。
（三）关于耕地占补平衡制度的研究
目前耕地占补平衡制度实施过程中出现了补充耕地面积虚假、占优补劣甚至占多补少、 耕地占补质量不均衡的现象，同时，补充耕地的来源结构与我国今后耕地的后备资源潜力结构不匹配【14】。其原因有：1、耕地占补平衡片面强调数量平衡，缺乏新增耕地的质量衡量标准和检验机制；2、耕地质量的评估不准确，使耕地质量下降，耕地存量隐性减少；3、耕地占补动态平衡政策没有充分考虑区域差异性和耕地保有量的外部性，对耕地潜力大的省 份缺乏开发耕地的激励机制。要进一步完善耕地占补平衡制度，需要：1、建立耕地占补平衡考核机制，考核指标体系应该选择气候、土壤和田间工程条件，评价方法应该采用气候和田间地块质量参数逐级修正的方法；2、基于比较优势原则，根据劳动地域分工以及社会经济发展的各项规划，建立全国范围内的耕地异地占补平衡机制；3、建立多尺度的耕地供需动态平衡预警体系；4、调整补充耕地的方向，减少为利用地开放的比例；5、优化农作物种植结构，重视耕地质量的改善，加大农业(科技)投人，以提高耕地利用效率，变相增加耕地面积【15】。
中央政府一直将耕地保护作为一项基本国策，并确立了耕地保护的基本制度，尽管这些制度的实施对耕地保护起到了积极有效的作用，但制度运行结果与预期的政策目标之间仍然存在一定 的差距。在耕地保护政策实施之后，虽然我国耕地面积依然呈下降趋势，但是，耕地保护制度在维护粮食安全和生态安全方面起到了不可忽视的作用，而其面积之所以下降，与我国正处于经济快速发展阶段是紧密相关的。我国耕地保护“政策失灵”的主要原因在于： (1)耕地保护制度没有充分考虑经济发展的阶段；(2) 非正式制度对耕地保护制度的影响对政策制定者而言还不可知或认识还不很深刻抑或不愿认识深刻，因而在制定和执行正式制度时并没有考虑到非正式制度的影响；(3)耕地保护制度没有完善的法律、法规体系保障，现有法律规范对于耕地保护的相关规定较为简单，不能满足新时期耕地保护对法律的需求；(4) 耕地产权不完整，不明晰，无法有效激励耕地的承包经营者保护耕地，也无法使得承包经营者有效对抗地方政府的非法征收征用；(5) 公众参与制度缺失，现行的财税政策使得我国地方政府事权大于财权，为获得推动地方经济发展的资金保证，地方政府在制定土地利用总体规划、 制定土地征收征用的方案时，将公众的意愿排除在外，借政府调控之机占用本该进行保护的耕地甚至基本农田， 在追求经济利益的目标下，在缺乏必要的公众参与情况下， 政府调控机制与市场机制目标一致，农民赖以生存的耕地在政府的强权之下大量转为建设用地在所难免； ( 6 ) 缺乏耕地保护 的公众评价体系，地方政府 为了堆砌GD P的虚假繁荣， 从个人和局部私利出发，忽视法律规章的约束，忽视国家和人民的根本利益，不惜占用或以政府的强制性权力占用日益减少的耕地进行经济建设。【16】
我国学者对耕地保护问题研究涉及面很广泛，从耕地价值的内涵人手，对耕地保护制度体系的构成、影响因素、所涉及的主体行为分析、制度存在的问题、“政策失灵”的原因等进行研究。但是，目前的研究总体缺乏实证分析和定量研究方法，大部分停留在定性研究的层面， 同时研究大多只关注了耕地保护制度的正式制度和实施机制，缺乏对其根基的探讨，使得现有的研究不够深入和透彻，这主要表现为：(1)国内土地资源管理及其相关专业学者对发源于国外的新制度经济学研究还不够深刻，因而还有待进一步研究，使将新制度经济学的相关理论与中国耕地保护制度有机结合；(2)对耕地总量动态平衡缺乏科学的评价依据，现行的耕地总量动态平衡仅保证了数量不减少，而不能确保耕地的质量——耕地的生产能力；(3) 对于耕地的生态、社会价值的评价与核算还主要停留在定性角度，很少量化。因此今后应加强以下几方面的研究：(1)从博弈论的角度，如何设计耕地保护制度，使得中央和地方政府在耕地保护行为中能够以社会利益最大化为目标；(2)耕地保护制度如何与经济社会发展阶段结合，并随着社会经济发展能够不断引导和矫正；(3)在微观层面上，耕地保护制度如何能起到约束 和激励各利益主体保护耕地的行为，降低代理成本、增加代理人风险、减少耕地保 护的机会成本等方面进行体制创新；(4)从制度执行的角度，何种管理体制、产权安排等能够促使耕地保护制度的有效执行；(5)耕地的生态、社会以及对后代的价值如何能够客观的评价和核算，为耕地保护制度提供技术支撑。

参考文献：
【1】蔡运龙，俞奉庆．中国耕地问题的症结与治本之策[J]．中国土地科学，2004，18 (3) ．
【2】吴次芳，谭永忠．制度缺陷与耕地保护[J]．中国农村经济，2002，(7)．
【3】郑培、朱道林．政府耕地保护行为的公共选择理论分析[J]．中国国土资源经济，2005， (9) ．
【4】钱忠好．中国农地保护：理论与政策分析[J]．管理世界，2003，(10).
【5】葛宏元．国土资源保护利用的主要制度及改革方向[J]．国土资源导刊，2005，(3) ．
【6】李雪芬．我国耕地保护制度研究[D]．河南大学硕士学位论文，2008.
【7】F r e d e r i c k ．P r o t e c t i n g F a r ml a n d[M] ．Avi P u b l i s h Company， I n c，1 9 8 4．
【8】吴泽斌，刘卫东，等．我国耕地保护的绩效评价及其省际差异分析[J]．自然资源学报，2009，(10)
【9】臧俊梅，王万茂，等．农地发展权价值的经济学分析[J]．经济体制改革，2008，(4)．
【10】Lori Lynch＆Wesley N．Musser．A Relative Efficiency Analysis of Farmland Preservation Programs ，Land Economics，2001，77(4)．
【11】Tumer K．Economics and wet land managemen t ．Ambio ，1991，20(2)
【12】P e a r c e D W， M o r a n D．T h e E c o n o mi c V a l u e o f B i o d i v e r s i t y[ M] ．C a m b r i d g e ：E a r t h s e a n P u b l i c a t i o n s ，1 9 9 4.
【13】Erie J．Heikkila，The Economic of Planning Rutgers ，Center for Ur ban Policy Research，The Stated University of New Jersey ，2000.
【14】甄 霖，闵庆文，李文华，等．海南省自然保护区生态补偿机制初探[J]．资源科学， 2006，(11).
【15】翟文侠，黄贤金．我国耕地保护政策运行效果分析[ J ]．中国土地科学，2003，(2).
【16】张宇，刘涛。中国耕地保护制度研究综述。内蒙古大学学报 (哲学社会科学版)2010.