监理职业定义.doc

　职业定义
概述
　　不妨拆开“监理”这两个字，进行分析。“监”是监视、督察的意思。《诗·小雅·节南山》就有：“何用不监。”“监”是一项目标性很明确的具体行为，进一步延伸的话，它有视察、检查、评价、控制等 纠偏、督促实现目标 。“理”可从几个方面进行理解。首先，是一个哲学概念，通常指条理、准则。如战国韩非子认为：“理者，成物之文(指规律)也”；其次，“理”通“吏”，是一个官员或执行者。以此引申“监理”的含义，可表述为：以某项条理或准则为依据，对一项行为进行监视、督察、控制和评价。当然，这是由一个执行机构或是一执行者来实施的行为，这个机构或人也可以称作“监理”。而“疏理”侧重于对计划、组织、指挥、控制、协调等的从中疏理、实现目标的意思。因此，综合上述几层意思，“监理”的含义可以更全面地表述为：一个执行机构或执行者，依据准则，对某一行为的有关主体进行督察、监控和评价，守“理”者按程序办事,违“理”者则必究；同时，这个执行机构或执行人还要采取组织、协调、控制、措施完成任务，使主办人员更准确、更完整、更合理地达到预期目标。
误区纠正
　　很多人都错误的把监理解释为“监督管理”，其实不然，监理没有管理的权限，只是一个中间环节，更多的是为业主实行监督的义务，疏理协调项目的管理使之更快、更准确、更完整的完成。
编辑本段职业概况
　　“监理”是一种国际惯例。
　　建设部1988年印发的《关于开展建设监理工作的通知》指出，建设监理是商品经济的产物，建立建设监理制度首先是为适应商品经济的发展和基本建设投资体制、设计与施工管理体制的改革新格局；其次，为了开拓国际建设市场，进入国际经济大循环，需要参照国际惯例实行建设监理制度，以便使我国的建设体制与国际建设市场相衔接。尽管这里说到，建设监理制度是国际惯例，显然不是指某种特定的工程管理或工程咨询模式，因为国际上没有一种统一的工程管理或工程咨询的惯例，而且在英语词汇中实际是找不到“监理”这个概念的（“监理”一词从日本引入）。同年，建设部印发《关于开展建设监理试点工作的若干意见》的通知也指出，开展监理试点的指导思想是：改革建设项目管理体制，提高投资效益和建设水平。可见，建立监理制度是为了解决我国建设项目传统管理模式存在问题（即投资、进度、质量目标的严重失控），改革旧有建设项目管理体制。当然，除了这个内部原因，也有来自外部的原因：一是聘请国外的项目管理专家进行项目管理是世界银行、亚洲开发银行、德国复兴银行等银行的贷款条件之一；二是海外工程承包的教训，主要是在管理、合同上的失误。
　　本来监理应为咨询或从事项目管理工作，但基于一些深层原因，监理已经异化为施工监理，监理是一重要控制的行业。
编辑本段监理应履行的职责
　　1 、确定项目监理机构人员的分工和岗位职责；
　　2、 主持编写项目监理规划、审批项目监理实施细则，并负责管理项目监理机构的日常工作；
　　3 、审查分包单位的资质，并提出审查意见；
　　4 、检查和监督监理人员的工作，根据工程项目的进展情况可进行监理人员调配，对不称职的监理人员应调换其工作；
　　5、 主持监理工作会议，签发项目监理机构的文件和指令；
　　6 、审定承包单位提交的开工报告、施工组织设计、技术方案、进度计划；
　　7、 审核签署承包单位的申请、支付证书和竣工结算；
　　8 、审查和处理工程变更；
　　9 、主持或参与工程质量事故的调查；
　　10 、调解建设单位与承包单位的合同争议、处理索赔、审批工程延期；
　　11 、组织编写并签发监理月报、监理工作阶段报告、专题报告和项目监理工作总结；
　　12 、审核签认分部工程和单位工程的质量检验评定资料，审查承包单位的竣工申请，组织监理人员对待验收的工程项目进行质量检查，参与工程项目的竣工验收；
　　13 、主持整理工程项目的监理资料。
编辑本段监理的职业道德与纪律
（一）职业道德守则
　　1、维护国家的荣誉和利益，按照“守法、诚信、公正、科学”的准则执业。
　　2、执行有关工程建设的法律、法规、规范、标准和制度，履行监理合同规定的义务和职责。
　　3、努力学习专业技术和监理知识，不断提高业务能力和监理水平。
　　4、不以个人名义承揽监理业务。
　　5、不同时在两个以上监理单位从事监理活动，不在政府和施工、材料设备的生产供应单位兼职。
　　6、不为所监理项目指定承建商、建筑构配件、设备、材料和施工方法。
　　7、不收受被监理单位的任何礼金。
　　8、不泄露所监理工程各方认为需要保密的事项。
　　9、坚持独立自主地开展工作。
（二）工作纪律
　　1、遵守国家的法律和政府的有关条例、规定和办法等。
　　2、认真履行工程建设监理合同所承诺的义务和承担的责任。
　　3、坚持公正的立场，公平地处理有关各方的争议。
　　4、坚持科学的态度和事实求是的原则。
　　5、坚持按监理合同的规定向业主提供技术服务的同时，帮助被监理单位完成其担负的建设任务。
　　6、不以个人的名义在报刊上刊登承揽业务的广告。
　　7、不得损害他人名誉。
　　8、不泄露所监理的工程需保密的事项。
　　9、不在任何承建商或材料设备供应商中兼职。
10、不擅自接受业主的额外津贴，不接受被监理单位的任何津贴，不接受可能导致判断不公的报酬。

1我国强制监理制度的形成
《建筑法》和《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》以及建设部86号令等配套文件的颁布实施，标志着我国监理制度以法律法规形式确定，并依靠法制和行政力量强制推行。强制监理制度的“强制性”不仅体现在规定满足一定条件的工程项目必须按照法定程序委托监理，还体现在监理的职责、服务内容和范围、工作标准和程序、市场准入和执业资格管理等方面。
2我国推行强制监理制度的背景
我国强制监理制度的形成，是与特定的历史条件分不开的。分析我国强制监理制度的有关问题，离不开这个特定的背景条件，包括投资体制、政府建设管理体制化、建筑市场机制工程建设管理等。
2.1国有投资的主导地位
改革开放以后，计划经济体制逐步向市场经济体制转变，固定资产投资领域也开始出现了非公有制经济的成分。监理制度试点阶段，我国处在有计划的商品经济时期，尽管非公有制经济不断发展，但在固定资产投资领域，占绝对主导地位的仍是政府投资。我国的投资体制具有非常强烈的政府主导性(这也是计划经济的根本特征之一)，政府几乎要对每个建设项目的构思、立项、设计、施工、竣工交付、运行的全过程进行严格的控制。
从上世纪末开始，我国逐步对投资管理体制进行改革，开始区分不同性质的固定资产投资项目(如基础设施项目、公益性项目、营利性项目等)，放松了对民间资本、国外资本进入营利性项目和基础设施项目的限制；并对这些民营、外商投资项目的审批程序进行了调整(如将原先的一些项目的审批制改为备案制)，强调谁投资、谁受益、谁承担风险。但即便是到了民营、外资经济已经有了巨大发展的今天，政府对投资领域的控制仍然非常严格。
在国家投资占绝对主体地位的投资体制背景下，我国监理制度从诞生的那天起，就注定与国外建设监理(工程咨询)具有明显区别，那就是要承担国家投资项目的管理任务。国家推行监理制度的一个重要目的，就是要提高政府投资项目的建设管理水平、建设工程质量和项目投资效益。这应是我国形成“强制”监理制度的主要原因之一。
2.2提高投资效益、保护公共利益
我国使用政府投资的“项目法人”还没有成为真正意义上的市场主体，不能(或没有)承担投资/建设／运行的全部责任和风险，因而还没有主动委托监理单位来实施项目管理的动力和压力。在此情况下，国家为了使社会监理得以启动，有必要采取强制手段来推动监理制度的实施。政府作为全民资产的集中代表，从所有者角度出发，有权规定国家投资的某些项目必须实行监理，以保证投资目标的实现。另外，政府从社会公共事务管理者的角度出发，也有权对涉及公共安全、公共利益的工程项目规定强制实行社会监理，以保护公共利益。
2.3用行政力推行改革
我国经济体制的改革，包括建设领域的投资体制、项目法人制、招投标制等在内，都是以行政强制手段为主要推动力的。这一方面是因为我国市场经济体制没有完全建立，与市场经济相关的制度难以依靠市场本身的力量自发形成，必须依赖政府的强制推动；另一方面也是因为我国政府管理体制受长期计划经济的影响，习惯于以行政力量推行各项制度，主导有关经济制度的建设。
以行政力量推行监理制度的优点是速度快、效率高，但缺点是推行的力度、推行的方式、推行的内容依赖于有关主管部门对监理制度的认识，在实践中容易出现政府制定的具体制度脱离市场实际需求，违背市场规律的情况。
2.4政府需要工程监理协助建设管理
建设工程咨询(监理)在国外经过一百多年的发展，已成为国际工程管理的惯例。建设工程咨询(监理)从本质上来说是市场经济条件下建设项目管理的一种模式，而我国的监理制度是在市场经济体制尚未成熟的条件下发展起来的。我国建筑市场不成熟，市场主体行为不规范，例如业主、承包商在建筑市场交易过程中存在的诸如暗箱操作、串标陪标、借牌挂靠等行为；承包商履约不诚信，在施工过程中经常出现偷工减料、损害工程质量的行为；建设单位(尤其是政府投资项目)在工程建设实施中频发腐败行为等等。在建筑市场不成熟的条件下，政府一方面作为建设项目的投资人，要加强建设项目的管理，控制业主和承包商在工程建设过程的行为，保证工程质量和投资效益；另一方面又要作为市场管理、公共服务的角色，对腐败现象、工程质量和安全、违法违规行为等进行监督。这些管理责任，仅仅依靠政府机构自身的力量，很难做到面面俱到。工程监理这个角色，正好可以作为实现政府上述管理职责的膀臂，实现政府对建设项目进行微观管理的目的。这也成了国家推行强制建设监理的重要原因。
2.5工程建设质量状况的忧虑
两件重大的工程事故对我国强制监理制度的形成产生了较大影响。
其一是1996年6月震惊世界的韩国汉城三蒲百货商场坍塌事件造成500多人死亡，1000多人受伤，对我国建设主管部门产生了很大震动，使我国政府更加重视工程质量管理，加快了建设管理体制的改革。随后在1997年颁布的《建筑法》中，将建设监理制度作为一项强制性制度提出。
另一件是1999年震惊全国的重庆彩虹桥垮塌事件，它使工程质量问题引起了我国政府的高度重视，在2000年便出台了《建设工程质量管理条例》，并在该条例中明确规定了建设监理的质量责任。
3我国强制监理制度的现实意义
如前所述，我国强制监理制度的形成具有其特定的历史条件，它在一定程度上满足了我国市场经济发展过程中，建设项目变革、与国际惯例接轨、建筑市场化等方面的要求。
3.1推动了我国建设项目管理方式的变革及与国际接轨
建设监理制度是我国工程建设领域引进和学习国外先进工程管理模式的结果，它的强制推行，改变了长期以来我国工程建设领域自筹、自建、自管的传统管理模式，促使建设项目管理向社会化、专业化、现代化方向发展。
建设监理制度的引入，改变了我国建设管理方式单一不变的格局，使建设项目实施方式开始向专业化和社会化的方向发展。建设监理制度的推行和发展，是我国建设项目管理方式由单一走向多元的开始，为我国建设项目组织实施方式的变革开启了一条新兴之路。
建设监理制度的推行，促进了我国建设项目管理方式与国际惯例的接轨，改善了我国吸纳外资的条件，已成为吸纳外资的重要的软环境因素。
3.2满足了市场对监理服务的需求
监理制度的形成过程，正值建筑市场体系的形成与发展时期：施工企业改革逐步成为独立经营、自负盈亏的企业，建设单位逐步实施项目法人制，承担建设项目的投资和建设风险。如果说政府投资项目实行强制监理体现的是国家对政府投资的管理需要，那么非政府投资项目委托监理则体现的是市场的真正需求。尽管目前我国非政府投资项目对监理服务的需求还不充分，但毕竟解决了从无到有的问题。从目前监理市场看，民营／外商投资、房地产开发等非政府投资项目主动委托监理的情况逐步增多。随着我国投资主体的多元化和日益成熟，对监理服务的市场需求将会进一步增加，当然，市场主体对监理服务的需求可能比国家强制监理所规定的内容要宽泛和丰富。
3.3完善了建筑市场管理体系
从市场机制看，建设监理不仅仅是建设项目新型管理体制和建筑市场的主体之一，更为重要的是，它是连接业主负责制、招标投标制、承包合同制和加强政府宏观管理的中间环节。建设监理使它们有机地结合起来，形成建筑市场经济体制，发挥建筑市场机制的积极作用。监理单位作为工程建设项目的主要管理者，能够使政府部门从微观的繁杂的具体工程管理事务中解脱出来，把更多的精力用来加强建筑市场的宏观管理。
当前我国建筑市场机制尚不成熟，作为建筑市场重要组成部分的承包商、业主方面存在很多不规范行为，例如工程转包、非法分包、招标投标过程中的种种不规范行为。强制监理作为相对独立的专业咨询服务方，可以在一定程度上抑制和阻止这些不规范行为的发生，从而起到规范建筑市场、利于建筑市场管理的作用。因此，推行强制监理制度，是现阶段我国建立和完善建筑市场的需要，是加强和完善建筑市场管理的需要。
3.4提高了工程建设管理水平和投资效益
实施建设监理制度以后，我国工程建设管理水平和投资效益较以前有了较大提高。主要表现在：缩小了业主基建班子，减轻了业主负担；缩短了施工周期；控制了工程投资，提高了投资效益；提高了工程质量；有利于协调各方关系。
4我国强制监理制度存在的问题分析
由于我国强制监理制度本身的缺陷和在推行的过程中偏差，在取得明显效益的同时，也导致了诸如：①监理定位背离了初衷，②监理市场进入恶性循环，③与监理相关的立法存在的矛盾和缺陷，④监理取费偏低，⑤业主行为不规范，⑥监理市场的条块分割和地方保护等问题。
这些问题，如果仅从监理制度本身分析，很难找到准确的答案，而且还容易造成思想认识上的混乱。因此，应当跳出监理制度本身这个框框，从更高的角度进行分析。
4.1与工程管理服务市场需求多样性之间的矛盾
统计数据表明，我国强制监理制度是在公有制经济投资占主导地位的情况下形成的。但是随着固定资产投资主体的多元化，非公有制经济的投资比重日益上升，到2004年，非公有制投资已经与公有制投资旗鼓相当。
投资体制改革的进程既是强制监理制度得以形成的条件，也是导致目前强制监理制度存在问题的原因。因为我国强制监理制度的设计并没有考虑不同投资主体对于监理服务在范围、内容、工作程序、职责权利等方面的不同要求。对私人或民营资本、外资以及经营性项目的政府投资来说，投资人关注的重点是建设项目的经济效益；对政府投资的公益性项目、基础设施项目而言，政府作为投资人主要关心的是项目的社会效益、建设过程的公平性、防止腐败等方面。

推行工程监理制度，必须首先提高监理人员的基本素质和工作水平。监理人员的基本素质包括有很多方面的内容，有思想素质、业务素质和现场经验。做为一名合格的监理人员必须要加强政治理论和专业知识的学习，并严格按程序办事，公平公正、廉洁奉公，才能对业主和承包商有效负好责，才能在公路工程建设中发挥良好的作用。
        推行工程监理制度，是适应社会主义市场经济发展的需要，也是工程建设方面一项新的重大改革。工程监理制度在国际上具有悠久的历史，在管理思想、组织机构、方法手段、法律制度等方面，已形成了一个完整的监理体系和运行机制。我国公路建设自1985年开始在世贷款项目中试行工程监理制度，并逐年普及，取得了良好效果。1988年，国务院决定在土木工程建筑领域中实施建设监理制度，我国的城建、交通、铁路、水利、能源等行业普遍实施工程建设监理制度，并正式颁布了工程建设监理的规程规范，明确规定我国的监理制度分为政府监督和社会监理两种类型。政府监督是指政府建设主管部门对建设单位、施工单位、社会监理单位的行为实施监督与管理，所有基本建设工程必须接受政府监督，其监督是强制的；社会监理是指符合监理条件、经政府主管部门批准、取得资格证书的监理单位，受建设单位委托，对工程建设项目实施工程监理。
        一、推行工程监理制度，必须提高监理人员的基本素质
        我国的公路建设特别是高等级公路建设一般都实行三级监理制度，即总监理工程师、高级驻地监理工程师、标段驻地监理工程师三级。监理单位应根据具体情况建立—个实施工程监理的执行机构，该组织机构应科学、严密、合理、精干且分工明确，责任清楚。参加监理组织机构的人员应具备以下基本素质：
        1．具备专业理论知识和一定的实际经验；2．具备掌握合同法规的能力；3．具备实事求是、廉洁奉公、冷静果断、公正无私的品质。
        为了使参加监理工作的人员充分掌握施工监理的方法和程序，有效、公正地执行合同，保护合同双方的利益，避免因监理工作失误给工程带来损失，对监理人员进行培训是十分必要的。培训的内容包括有关监理咨询的内容及监理方法、质量监控、进度监控、费用监控和合同管理等。通过培训既可掌握有关监理工作的理论基础、监理方法等，又可学习FIDIC合同条款的基本概念。但是，实际的合同管理技能是不能完全从书本、讲座中学到的，必须在工程实践中学习，从有经验的高级监理工程师那里得到指导。
        目前，我国的监理队伍中个别监理人员还存在以下几个方面的问题：
        1．对施工图纸不熟悉，对一些工程项目的施工程序不甚了解；2．对合同管理了解得不够全面；3．工作责任心不强。
        这些情况是个别现象，但从一个侧面反映了这些监理人员技术素质和思想素质不高，因此，要做好监理工作，就要求监理人员具有多方面的能力。下面谈几点监理人员必须做的工作。

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        二、提高工程监理人员的素质应当采取的对策思考
        （一）处理好监理、业主、承包商三者之间的关系
        监理人员必须具备高尚的职业道德，要秉公办事，忠于职守，作风清廉，一丝不苟。业主、承包商和监理工程师之间不是谁领导谁的关系，而是相互间以合同为准则，互相约束的合同职责分工关系。业主和监理工程师是一种委托与被委托的关系，既要各负其责，独立工作，又要相互尊重，密切合作，监理工程师还应该经常、及时地向业主通报监理工作中出现的情况和问题，以取得业主的理解和支持。监理人员和承包商的工作目标是—致的，要平等相待，以理服人。对多数承包商而言，只要监理人员把道理讲透，各种问题都能得到解决。全面的严格的监理是必不可少的，但不能将承包商放到对立面的位置，处处挑毛病，搞得承包商无所适从，这样监理工作就会陷入被动。监理人员应具有为承包商服务的意识，在指出承包商存在某种问题的同时，尽可能帮助承包商找到解决问题的方法，做到嘴勤、腿勤、眼勤、手勤和脑勤，将事前指导、中间控制、工后验收制度融汇于监理工作之中。在承包商掌握了正确的施工方法、工作程序后，监理工作就能顺利进行。
        （二）严格执行监理程序
        严格按程序办事，对于保证工程质量、合理地控制工程费用和工期将产生良好的效果。但是，目前我国的建筑市场还不太规范，国内部分公路工程前期工作时间相当紧张，招标前对承包商的实力考查往往不够充分，评标原则着重选最低标价，在工程开工后发现有的承包商的实力明显不足，甚至发现单靠承包商的力量根本无法按期完成施工任务的现象。这种情况下仅靠监理人员的努力是很难保证工程质量和工程进度的，必须请求业主进行行政干预，采取相应的补救措施，才能确保施工质量和进度。在工程建设市场上，有部分实力较差的承包商会采取非正常手段竟相压低标价力图中标，致使工程质量低劣、工期滞后、监理工作无法正常进行。工程建设市场应保护合理价中标，同时应强调，业主在招标选择承包商之前要先招标选择监理，让监理提前进入角色，在施工招投标时就开始工作，审查承包商的资质，协助业主选择承包商。
        （三）重视施工图纸的复查
        要有效地进行项目的质量监控、进度监控和费用监控，发挥合同管理的作用，合理地解决合同中发生的纠纷，起到按合同文件规定的公正作用，监理工程师应组织全体监理人员在施工监理工作实施之前对组成该项目的合同文件进行全面的了解熟悉。—个项目的设计不可能达到完美无缺的程度，完全有可能在施工中出现一些变化，尤其目前公路建设任务量大，设计赶工现象严重，设计不但不完善，而且时有差错。专业监理工程师和他的助手，应在施工开始前复审设计图纸，以确保设计图纸的正确性与合理性。如果监理工程师能及时发现设计上的遗漏和错误，并及时予以更正，将给进度计划的实现、质量控制、费用的节约提供良好的条件。否则将会出现返工及索赔等情况。
        （四）重视承包商的质量保证体系建设
        工程质量是承包商干出来的，不是监理工程师监督出来的。监理工程师除严格按照合同条款监理，不断提高自身素质外，承包商的质量保证体系建设也是监理工作的内容之一。FIDIC条款的执行，强调了全过程监理，客观上增加了承包商的依赖性，如发生工程质量事故，责任难以分清，争议的事时有发生。有的承包商还会提出自己的技术人员紧张。要求将企业自检和监理检测合并进行，这是不正常的，国际上也是不允许的。每道工序虽经监理工程师签字，工程质量的重要责任仍是承包商的，以增强承包商自身的质量意识。只有加强承包商自身的质量保证体系建设，完善自身的质量保证体系，将承包商的自检与监理的检测分开进行，才能有效的保证施工质量。
        公路工程监理的作用是代表建设单位，对工程建设项目，用严密的监理制度、特殊的管理方式，按合同规范要求，进行全过程跟踪和全面监督与管理，促使工程建设项目的投资、工期、质量按计划实现，最终达到工程建设项目合法、合理、科学、经济。监理工作意义重大。

、建设工程监理制度简介

按照《建设工程监理规范》（GB50319-2000）[1]（以下简称《规范》）前言的说明：“所谓建设工程监理，是指具有相应资质的监理单位受工程项目建设单位的委托，依据国家有关工程建设的法律、法规，经建设主管部门批准的工程项目建设文件，建设委托监理合同，对工程建设实施的专业化管理。实行建设工程监理制，目的在于提高工程建设的投资效益和社会效益。”实行建设工程监理制的原因，首先，由于社会分工和专业化，建设单位与施工单位之间客观上存在信息不对称，为了消除信息不对称和节约交易费用，监理单位作为职业化的社会中介咨询服务机构受建设单位的委托，代表建设单位对施工单位履行工程施工承发包合同进行专业化监督管理。建设单位与监理单位之间是一种委托——代理关系，监理单位接受委托之后，建设单位就把一部分工程项目建设的管理权力授予监理单位，这也是一种授权与被授权关系，但权力一经授予，非经法定程序不得解除和剥夺。

其次，工程建设施工不确定性永存，风险无可回避，合同契约不可能十分完备，建设单位和施工单位出于各自的利益和立场，双方经常会或至少可能会对施工承发包合同条文的含义的理解和解释顺序、工程建设的实际建设状态的定性和定量以及质量、进度和价款的支付等等事务产生争议或争端，如果协商不成事事都诉诸仲裁或司法手段，双方都将耗费大量的人力、物力、财力和时间，而且官司胜负、鹿死谁手难以预料，风险太大，此时，双方事先赋予监理准仲裁员的职能和权力，在甲乙方之间发生争端的时候，监理代表公正、独立、自主的第三方进行调解和协调，不失为一种降低双方的风险和节约交易费用的有效途径。诚然，某些事务——比如日常工作联系——双方可能并无争端，但是在能够想象的范围内双方必然会有争端，为了统一标准和节约交易费用，工程项目建设管理只能以双方产生争端为基本假定和逻辑前提，而不能假定双方不产生争端，更不能假定双方的关系是“好”得很！如果设想双方不产生争端，双方就建设工程承发包合同的所有事务都能自行通过某种交易费用较低的协商方式得到解决，取得令双方都能满意的结果，而且还不损害任何其他方的利益，那就可以得出结论，赋予监理准仲裁员的职能和权力是多余的，为此支付监理费用是一种浪费，遗撼的是，事实并非如此。 监理作为独立的第三方意味着监理不仅仅只是建设单位委托的代理人那么简单——单纯的代理人的唯一的职责是在委托的范围内最大化地维护委托人的利益。建设工程监理制度建立在双方可能或必然产生争端的逻辑基础之上，是为了节约交易费用提高效率，经双方共同认可和授予工程监理权力的制度安排。区别在于，建设方系主动授权，此授权涉及施工方的切身利益，按照权利对等的原则，需施工方同时授权，鉴于建设方无可争辩的强势地位，施工方只能被动授予监理单位权力，否则将被淘汰出局。换言之，建设单位或业主与承包商可能或必然产生争端是因，监理作为和代表独立的第三方进行协调和裁决是果。并不存在反向的因果关系。所以，建设工程监理制度发展到成熟阶段，就有按FIDIC条款的说法：“以监理工程师为核心”，或者按《规范》总则第1.0.3条之规定：“建设单位与承包单位之间与建设工程合同有关的联系活动应通过监理单位进行”等规范性表述。

最后，如果建设方属于公共部门比如政府，建设的工程项目理论上供全体国民使用，建设方与全体国民之间属于提供服务者与被服务者的关系；如果建设的工程项目属于商业开发，建设方与物业的最终拥有者或潜在拥有者或承租者属于直接或间接的卖者和买者的关系。建设过程中委托了职业化的中介咨询机构监理单位进行专业化管理，其管理绩效和工程质量水平应该是值得信赖的，这将降低整个社会的交易费用，此时监理代表社会公信力。

所以，监理代表建设单位或业主，以建设方与施工方之间的信息不对称为基本假定;监理代表独立的第三方，以双方的关系是产生争端为逻辑前提;监理代表社会公信力,以监理的职业业绩和社会信誉为表现形态。前两者乃是建设工程监理制度产生和演变的总根源，既是逻辑起点，又是历史起点，属直接原因；后者乃是社会公众对前两者的实践效果的事后肯定和追认，属间接原因。

二、某专业部委的工程项目建设管理的一些操作办法与基本战略态势和博弈格局的判断和认识

某些部委（如果没有其他特别的注明，本文的研究都指某专业部委）的工程项目建设管理具有以下若干特点：

1、工程项目建设管理基本上仍沿袭计划经济时代的做法，建设投资资金主要来源于国有资金，建设管理体制自成一体，在共同体内，使用单位、建设单位、设计单位、施工单位和监理单位一应俱全，都归属于同一个上级主管部门主管，属于典型的“同体监理”、“同体设计”、“同体施工”和“同体建设”。

2、建设单位或主办单位只是工程项目建设管理的一个派出机构，远远不具备自负盈亏和自主决策的独立的项目法人主体地位，管理工程项目的权利的合法性来源于上级的行政或政治的多重委托——代理而非经济委托——代理，主要承担工程建设的进度责任和质量责任，无需承担投资责任；不仅如此，由于投资多对其政绩和管理绩效有莫大的好处，所以更有动力和激励扩大建设规模和标准，直接加大工程投资。但建设单位本身不拥有投资权力。

3、既然建设单位或主办单位没有投资控制权力，那终究得有人或机构拥有权力，通常是由计划统计部门或“审批中心”拥有项目的立项权——决定投资方向、投资规模和投资标准权——和工程造价的最终确定权——竣工结算的审定权。以竣工结算的审定而论，计价依据主要是设计图纸、经审批的设计概预算、工程变更修改图纸、工程变更设计单和现行仍然具有法令性质的定额、费率等；就工程变更设计而言，由于并不深入现场，主要审核工程变更单是否具有合法性，基本上勿需考虑合理性——事实上由于信息不对称往往也无从考察合理性——以及施工单位按工程变更单编制的补充预算是否高估冒算、如何高估冒算又应当如何核减等等。更为重要的还是预算软约束，多年来始终未有一个解决“三超现象”的有效办法。

4、设计单位依据项目委托书进行设计，并编制设计概预算，经过“审批中心”审批的设计概预算理论上成为投资的最高限额。除非另有变更和动态调整，工程竣工结算时除扣除降造费之外，将建安工程费用全额拨付给施工单位（凡投资50万元以上的工程按规定必须招投标，但一方面投标竞争不充分，主要还是“排排坐，吃果果”，另一方面中标价对工程造价最终的确定几乎不起作用），工程竣工结算主要仍采取预算加签证的办法，目前一些省市正密锣紧鼓地推行的工程量清单招投标和单价合同，在某专业部委仍波澜不兴。设计单位为了降低成本，缩短设计周期，勘测设计不够深入细致，另外，工程进度责任高于一切，需赶快出图，因此设计文件出现错漏缺在所难免，为日后工程变更留下后患和施工单位高估冒算留下战略空间。在概预算编制方面，设计单位一如继往地肩负着为国家把好投资关的道义责任，无需承担任何行政、法律和经济责任，行业环境又无市场竞争淘汰机制，结果是导致设计单位不重视概预算编制的精确度，作为设计文件有机组成部分之一的，与设计图纸相配套的概预算错漏缺和错多重所在多有、屡见不鲜。尽管设计概预算必须经过审批部门审批才成立，但由于先天不足，兼之“审批中心”的人力资源的数量和质量都颇令人不敢恭维，结果可想而知。

5、施工单位已成为独立的经济利益主体。随着施工企业经济独立核算、项目法施工等新的制度安排和经营管理体制的实施，现在的施工企业已具备独立的经济主体地位。对承担具体的施工任务的施工单位而言，在本文的分析框架内，与其收益密切相关的主要存在以下两个问题：

（1）工程造价“静态确定”的不合理性和不完善。首先，对于设计概预算的错漏缺，施工单位会提出变更，要求调整概预算，此要求有关方面很难拒绝而且通常也没有理由拒绝；其次，经审批的设计概预算被赋予了正确无比的基本假定，事实并非如此，对于设计概预算的错多重，出于利益立场，施工单位不会提出变更要求，另一方面由于信息不对称和国有投资资金终极所有人的“不在场”，因此，缺乏纠正预算错误的一个正式的制度安排；再次，按照FIDIC条款，工程计价的一切实物工程数量都以监理工程师现场计量为准，某专业部委并未实行，失去了一条纠正预算错多重的救济途径，当然监理的行业自律和水平亦满足不了相应的要求，后文还将论述；还有，竣工结算亦未委托工程造价咨询机构进行审核，又失去了一条救济渠道。

（2）工程造价“动态调整”的高估冒算和无中生有。一般来说，“动态调整”的主要原因系工程变更所致。首先，设计图纸不完善， 工程变更经常会发生；其次，建设施工不确定性永存，工程变更往往难免，甚至无可回避；再次，鉴于施工单位独立的经济主体地位，提出的工程变更和工程签证天然地有高估冒算和无中生有的倾向和可能；最后，鉴于国有投资资金的终极所有者的“不在场”，如果没有强有力的监督管理手段，工程造价是很难得到有效控制的，事实上，工程变更几乎无一例外地以增加投资为代价。工程变更和由此发生的高估冒算和无中生有及其原因，是本文第三、四、五章研究的重点。

6、某专业部委所有的新建工程和更新改造工程，施工阶段都委托了工程监理单位，按照《规范》总则第1.0.3条之规定：“实施建设工程监理前，监理单位必须与建设单位签订书面建设工程委托监理合同，合同中应包括监理单位对建设工程质量、造价、进度进行全面控制和管理的条款”。实际签订的委托监理合同，尽管条文粗疏、含糊不清，尤其缺乏程序性和时间要求的条款，但毕竟有监理单位对建设工程质量、造价、进度进行控制和管理的条款，然而，委托监理合同在履行和执行过程中严重变形走样：

（1）首先，从建设工程监理制度的“出身”和“来源”考察。

监理单位受建设方的委托管理工程项目是一种节约交易费用的制度安排，滥觞于市场经济条件下社会化大生产专业合理分工。但这只是理论，理论的逻辑不等于现实的逻辑，历史的逻辑也不等于逻辑的历史：

①随着政府职能的转变和政府行政权力从众多技术、经济、管理领域的战略性收缩，建设单位与施工单位之间信息不对称的战略性矛盾在可以预见的范围内必将日益凸显，需要培育发达的中介咨询机构以消除信息不对称，其实这也是市场经济的本质特征之一，政府适时地用强力摧生建设工程监理制度，由政府推行的一系列法律、法规、规章和规范的陆续出笼赋予监理制以无可争辩的合理性和合法性，政策层面也允许工程投资支出监理服务酬金，政府遂成为建设工程监理制度的强力摧生者。这与监理制度在其故乡老家系出于“自发扩展秩序”并逐渐形成行业惯例有所不同。

②建设单位以及共同体起初只是政府推行的监理制度的被动接受者，推行的结果是：逐渐发现委托监理管理工程项目未尝不是一种有效和可行的转移风险、责任和节约交易费用的制度安排，况且政府关于工程投资的政策性法规提供了支出监理服务酬金的合法性来源，项目法人负责制尚付阙如，建设单位以及共同体不会觉得委托监理有经济压力，所以，对于委托监理单位管理工程项目从最初的被动接受变为乐观其成，一定程度上遂成为监理咨询服务的需求者，这与发达国家的业主委托中介咨询机构提供专业化服务并支付较昂贵的酬金承担经济责任系出于自发要求有很大的区别。但是，在工程建设的三大控制目标中，通常只是就工程质量的控制委托监理乐见其成，进度和投资控制未必如此。

③对于监理单位及其母体而言，建设监理行业是一只颇为诱人的蛋糕和新的经济增长点，兼之专业服务的担保、保险责任机制尚未纳入视野和提到议事日程，建设监理行业的准入门槛较低，风险较小，一定程度上遂成为监理服务的供给者。但必须指出，监理单位通常属于共同体的组成部分之一，类似于共同体内的一个职能部门，这就是“同体监理”，而“同体监理”恰恰是制约监理的独立性和自主性的渊薮。

各方博弈的均衡结果使得建设工程监理制度形式上得以存在和延续。

（2）其次，从建设工程监理制度的配套实施机制考察。

随着监理活动的展开，监理单位在建设单位与施工单位之间打入了一个楔子，工程项目管理增加了一个博弈者，在此博弈格局中，突出的问题是监理的独立性和自主性受到诸多羁绊和掣肘，来自方方面面的对监理活动的不恰当的干预太多：

①监理的介入理论上是以专业化管理取代和替换建设单位的部分职能以节约工程建设的交易费用，但现实中因种种原因很多建设单位原有的机构和管理职能并没有相应地战略性收缩，这就产生了一个问题，建设方与监理方的管理机构和管理职能存在交叉和重叠，这是建设单位不当干预监理活动的组织原因，同时也是监理单位只管工程质量而不管、不能管投资和进度的直接原因之一。另一方面，监理单位的管理体制以及监理人员的素质、水平和责任心总体上离建设监理的要求有不小的差距。

②目前监理单位从事的监理活动的智能含量普遍不高，技术上基本不存在非监理所不能为的技术壁垒，这是建设单位能够不当干预监理活动的技术原因。

③各方遵守合同和规范的意识普遍不强，建设单位以及共同体内的相关职能部门经常绕过监理方向施工单位发号施令——无论质量、进度、投资或工程变更。由于众所周知的原因，对此施工单位不得不买帐，不仅如此，施工方的诉求也常常绕过监理直接面向前者，这是不当干预监理活动的合同管理原因。

④项目法人负责制尚付阙如，建设单位以及共同体获得工程项目建设管理的权利的合法性来源的非经济性质，决定其有着非同一般的、非经济性质的目标函数和行为偏好，兼之“同体监理”，这是不当干预监理活动的体制原因。

⑤政府的执行和监督机制缺失，政府是建设工程监理制度的强力摧生者，但这只是决策，政府的行政管理职能分为决策、执行、监督三部分，在相对分离的基础上，三者相辅相成、相互制约、相互协调[2]。后两者相对匮乏和阙如，政府工作失职，这是不当 干预监理活动的政府原因。

对此，寄希望于仅仅将监理行业视为一个新的经济增长点、远未形成与之相匹配的维权意识和具备维权能力以及缺乏相关的独立的意识形态和价值观、又处于“同体监理”条件下的监理单位及其母体有效地进行抵制以捍卫监理的权利、威信和地位，则显