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行政许可事实上不能履行应当给予补偿
(人民法院报 2012年7月5日)

文林华 罗响林
1999年，重庆某休闲体育公司决定在某区某镇投资修建宾馆、保龄球馆等项目，并依法取得该区计委的立项批复、建委的选址意见通知书和建设用地规划许可证。2000年9月15日，该公司取得国土局的出让土地使用权。2007年，重庆市人民政府因区域发展规划调整，确定原告受让地块土地规划性质为公共绿地，要求该公司不再按照原规划用地性质使用土地。2009年7月，原告以特快专递向某区政府邮寄了《行政补偿申请》，区政府未作答复。该公司遂向法院提起行政诉讼，请求判令区政府作出行政补偿决定，履行补偿职责。
本案是关于行政许可补偿条件问题，生效的行政许可事实上无法实际履行，行政机关在作出书面的撤回或者变更决定前，是否要给予行政相对人补偿？笔者认为：行政机关改变土地用途使已经生效的行政许可决定无法实施，应当视为行政许可被行政机关依法撤回或者变更，理应给予补偿。
首先，给予补偿与行政许可法不相悖。行政许可法第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。从字义上分析，该法并未明确依法撤回或者变更已经生效的行政许可是事实上的撤回或者变更还是法律上的撤回或者变更。本案中，尽管行政机关没有作出法律上的撤回决定，但由于规划的变更，事实上无法实施被许可的内容，相对人获得的许可事实上已经被改变，将这种事实上的改变纳入行政机关已经依法撤回或变更行政许可内容认定，与法律规定本意并不相悖。
其次，给予补偿体现信赖利益保护原则的精髓。行政机关作出行政许可，相对人有理由相信该行政许可可以依法实施。也就是说相对人对生效的行政许可当然的相信其实施该许可不存在法律上的障碍，其获得的许可利益可以得到法律上的保障。如果相对人在实施许可事项时存在法律上的障碍，其获得的许可利益得不到法律上的保障，行政机关理应为此承担法律责任。本案中，由于规划的变更，被许可人获得的许可利益不能够实现，信赖的利益得不到保障，行政机关应当对此承担补偿责任。
再次，给予补偿符合行政许可立法目的。强化行政机关及其工作人员诚信意识，保障公民、法人和其他组织的合法权益是行政许可补偿制度的立法目的之一。此种情形下，给予相对人补偿显然有利促使行政机关在行政许可客观条件发生变化的情况下，主动、积极履行变更、撤回无法实施的生效行政许可行为，最大限度地保护相对人的合法权益。
（作者单位：重庆市第五中级人民法院）

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