论农村金融服务体系的改革和完善.doc

论农村金融服务体系的改革和完善
东方科技学院会计1班 周帆
摘要：我国经济要发展，农业经济发展不能滞后。农业、农村、农民的问题一直是最根本的问题之一。“三农”问题能不能解决，直接关系到我国小康社会的美好蓝图能否实现。本文拟对多年来农村金融制度的发展过程以及现状进行分析，以此发现其中存在的问题和认识上的误区，并就此提出尽量可能解决的办法。在建设社会主义新农村的战略要求下，现行农村金融体系需要积极地进行变革和创新，从而尽快形成完善的新型农村金融体系，以此满足日益增长的农村金融需求。

关键词：金融服务体系；农村合作金融；黑色金融；农村信贷；农村信用社

Abstract: Our country economy must develop, the agricultural economydevelopment cannot lag. Agricultural, the countryside, farmer'squestion always is one of most basic questions. "Three agriculture"can the question solve, whether directly relates the our countrywell-off society the happy blueprint to realize. This article hasdrawn up to the for many years rural finance system developing processas well as the present situation carries on the analysis, to thisdiscovered existence in the question and the understanding erroneouszone, and proposed in light of this as far as possible possibly solvesmeans. In under the construction socialism new countryside strategicrequest, the present rural finance system needs positively to carry onthe transformation and the innovation, thus forms the perfect newrural finance system as soon as possible, to this meets the ruralfinance need which grows day by day

Key word: Financial service system； rural cooperatives finance； blackfinance； countryside credit； countryside credit association

前言：
我国是农业大国，“三农”问题是我国国民经济的根本问题。温家宝总理一再在人大会议上所作的《政府工作报告》中，把解决“三农”问题作为政府工作的重点，凸显了中央致力于解决“三农”问题的决心。解决“三农”问题是一项艰巨的系统性工程，其中，完善农村金融体系、强化金融服务等都是非常现实和迫切的重要工作。
一、解决“三农”问题需要完善的农村金融体系
解决“三农”问题，离不开资金的支持。但目前农村缺乏的恰恰就是资金。2004年，全国人大常委会通过对金融支农问题的调研，指出目前金融支农存在的四个主要问题：信贷资金投入不足，农村资金外流严重；农户从金融机构获得贷款难，贷款满足率不高；小额信用贷款不能完全满足农户需要；金融机构提供的服务比较单一，农业保险严重滞后。另据农业部统计资料，2004年中国农业增加值占GDP的比重近15％，但农业在整个金融机构中占用的贷款余额还不到6％，中国农民和农村企业从正规渠道获得的信贷支持不足30％。可见，整个农村经济资金的长期短缺，抑制了农业和农村经济的扩大再生产，同时，金融机构纷纷从农村金融市场撤离，进一步加剧了农村资金短缺，整个农村金融逐步被边缘化。金融是现代经济的核心，农业是我国的基础产业，如果继续长期保持这种似离非离的关系，那么，金融的核心作用就难以完全体现，农业发展也会继续受到资金短缺的制约，无法发挥国民经济基础产业的作用。所以，完善农村金融体系、强化农村金融服务，切实解决金融对“三农”支持不足的问题，已迫在眉睫。
二、设计未来农村金融体系应把握的原则
近年来，我国一直在不断探索完善农村金融体系的工作，积累了可资借鉴的宝贵经验。在目前全国上下对“三农”问题空前重视的形势下，完善农村金融体系正处于“天时、地利、人和”的有利时期，我们一定要抓住这一机遇，认真总结经验，抓紧开展这项工作。规划、设计好我国的农村金融体系，必须立足于“三农”经济运行的特点，以增强未来农村金融体系的实用性、多元化、竞争性为核心，并重点把握好以下几个基本原则。
(一)坚持实用性原则
金融需求是金融制度得以确立的基础，只有抓住了金融需求，以此为基础建立的金融体系才有更强的实用性。当前，农村金融需求的主体是农户和农村企业，他们的金融需求与城市居民和工商企业相比更多样和复杂。因此，在设计农村金融体系时，一定要考虑农村金融需求的这些特点。
(二)坚持渐进性原则
完善农村金融体系是一个长期而复杂的系统工程，不可能一蹴而就。因此，既要立足当前，还要兼顾长远，总体上应该循序渐进，分步实施，稳妥推进。
(三)坚持经济金融协调发展原则
实现农村经济、金融和社会的有机结合，促进农村经济的全面协调发展是建立农村和谐社会的主要内容。作为我国农村经济、社会不可或缺的重要组成部分，未来农村金融机构的类型、功能、布局、结构等必须与当地经济社会发展状况、农村产业升级相协调，使金融、经济、社会顺畅运转、和谐共存。
(四)坚持多元化和竞争性原则
一个有活力、有效率的农村金融体系是将资金安全高效地留在农村的最佳途径，也是解决我国经济二元结构的重要手段。通过构建合理的市场体系，增强相互间的竞争，提高农村金融市场经营的效率，从而适应农村多元化发展的经济组织形式对金融服务的需要。
(五)坚持政策扶持原则
农业是弱质产业，农业生产的规模小，经营分散，受自然条件的影响大。因此，农业贷款要比工商业贷款的风险更大、成本更高、收益更低，这是商业银行纷纷从农村撤走机构的基本原因。这也决定了农村贷款具有一定的政策性贷款的性质。所以，在进行农村金融体系设计时，应当充分考虑这一点，在政策或法律上予以体现。
三、对完善农村金融体系的建议
(一)开放农村金融市场，形成竞争性的、多样化的金融市场体系。一是建立以各政策性金融机构、商业性金融机构为主、其他金融组织辅助配合的多元化、竞争性的农村贷款类金融组织体系。认真落实中央一号文件精神，根据当地具体情况，尝试由自然人或企业发起成立不同所有制形式、不同治理结构、贴近农民需要的小额信贷组织，并根据其运行情况不断加以规范。二是建立健全为“三农”服务的担保机构。由政府协调组织，设立由财政、农户共同出资的担保基金，鼓励民营资本针对农村经济发展的需要，建立专业性贷款担保中介机构；并引导发展农村互助担保组织。三是建立农业保险机构。建立以农业保险为主的政策性农业保险专门机构，鼓励商业性保险公司开办涉农保险，引导建立互助保险组织，尝试建立政府补贴、农户自缴、保险公司承担保费的“三三制”农业保险模式。四是允许成立用于提供大中型农机设备租赁业务的金融租赁公司等。
进一步明确各类金融机构对“三农”的服务职能。政策性金融机构应主要承担政策性农村金融服务职能，向社会效益好但经济效益较差、商业性金融不愿介入的长期项目或农产品一体化经营项目提供资金。即将成立的邮政储蓄银行，由于其缺乏贷款管理方面的人才储备和经验、技术，建议暂定位于向政策性、商业性金融机构提供资金，待其内部组织机构进一步健全，在人员、设备、技术等方面具备办理贷款业务的条件后再逐步开展贷款类业务。对保险业务，要创新险种，开办适合农民需求的农业保险、牲畜保险、短期健康险、大病医疗险等险种。
(二)不断完善金融机构对“三农”的服务方式。第一，要明确金融机构对“三农”贷款的原则。一是贷款额要满足农户和企业实际贷款需要。二是贷款投向要多元化。金融机构要适应农村经济多元化、多层次发展的需要，满足非公有制、混合所有制等不同经营主体和农民生产、经营、生活等不同方面的资金需求。三是贷款期限要合理。把现在普遍采用的“春放秋收”模式改为“常放常收”模式，对那些生长周期长、投资大、回报慢的贷款应开办中、长期贷款。四是实行差别贷款利率政策。贷款利率要按支持行业不同划分档次，如用于种粮、种棉等种植业的贷款利率适当降低，鼓励农民种粮。第二，要规定金融机构对“三农”贷款的具体方式。要求金融机构应当改善服务，简化贷款及担保的手续，扩大抵押品的范围、类型，除接受有担保机构担保的贷款申请外，还应接受农民以自有财产作抵押的贷款申请，接受农民联保贷款申请。提高农户小额贷款限额，小额贷款的发放应遵循快速、便捷等原则，对信用度高的农户应提供更加优惠的贷款利率和更加便捷的贷款手续。金融机构还可以对资本结构合理、治理结构健全、经营稳健、信用评级较高的非公有制企业、混合所有制企业和信用度高、经考察具备偿还能力的农户发放信用贷款。
(三)强化对金融机构支持“三农”情况的监督和考核。中央银行在办理再贷款业务时，要考核金融机构“三农”贷款比例及成效。银行业监管机构应建立科学的考评体系，推行经营目标责任监管制度，定期考核金融机构满足当地合理资金需求的状况：一是定期将各金融机构满足其所在地区信贷需求的记录公布于众；二是在受理农村金融机构向存款保险公司的存款保险申请、迁移或建立分支机构等申请时，都要首先考核该机构服务“三农”的情况，然后才决定批准与否。保险监管机构要根据农村保险的特点，做好产品备案、机构审批和营销员资格管理等监管工作，鼓励保险创新，促进农村保险业发展。
(四)给予积极支持“三农”的金融业务以政策鼓励和保护措施。一是政府应切实负担起打造良好健康的金融生态环境的领导责任，牵头组建符合农村经济需求的评估担保机构，设立由财政、企业、农户出资的信用担保基金，发展农村互助担保组织，建立区域性信用再担保机构。人民银行应充分发挥征信系统的作用，健全当地资信认证、会计师事务所等中介服务机构，组织中介组织对农户、企业的信用状况进行评级。二是明确对金融机构“三农”信贷投入的激励和补偿机制。对支农贷款占比达到一定比例以上的，减免或降低营业税。开发农贷损失补偿保险品种，对商业性保险公司按照农业保险的业务比重给予相应的保费补贴、免交涉农保险营业税等优惠政策；对影响金融机构支持“三农”的评估收费、抵押登记收费等问题加大规范或减免力度。三是运用再贷款、再贴现、利率等货币政策工具对农村金融资源配置发挥引导协调作用，最大限度增加农村信贷投入。对信贷支农力度大的农村金融机构，实行差别存款准备金率和差别利率政策，增加再贷款、再贴现的额度支持。四是建立政策性金融的财政补偿机制。分别建立中央和省级财政金融支农风险基金，向政策性金融业务提供贴息、免息支持。五是通过发行金融债券等方式，拓宽农业发展银行资金来源，增强支农资金实力。
其实早些时候在《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中就已经提出：要加快推进农村金融改革和创新。农村金融改革和支农服务的目标应是建立起一个能满足三农发展的金融体系。但是，当前金融业继续向大中城市收缩，改革中的农村信用社也出现“嫌贫爱富、离乡进城”的现象，邮政储蓄、保险公司多渠道吸储分流农村资金。农村金融体制基本服从服务于城市部门的需要，农村地区成为金融资源的净供给者。在这样的状况下，如何加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系，是当前急需解决的一个重要课题。
我们来看看农村金融体系现状
第一：农村金融服务功能整体弱化。一是县以下金融机构数量和业务快速萎缩。二是农村资金逆向向城市流动，导致城乡差距越拉越大。三是农村金融服务整体上不能满足“三农”的要求。过去农村的融资渠道有四大商业银行、农村信用社、合作基金会等多个渠道，现在多数地区对农户、个体工商户和中小企业贷款基本上只剩农村信用社了。农村资金大量外流，影响农村资金的整体供应。四是忽视对非正规金融的引导、监督和促进其健康发展。民间金融长期被排斥在体制之外，现行农村金融具有明显的金融抑制特征，长期以来民间金融作为非正式金融，不能见光，只能在“地下”活动。
第二：农村金融机构功能定位不明确。目前，县域经济发展中金融服务体系单一，信贷资金供给不足。一是国有商业银行县域的分支机构主要以吸收存款为主，从农村吸收的资金更多地投向回报高的产业和地区。二是农村信用社的功能和性质不够明晰，支农服务水平不高，对重点农户和中小企业生产经营的资金支持不到位。三是农业发展银行业务范围太窄，机构设置不到位（大部分县由农行代理业务），没有起到应有的作用。四是农户和农村企业贷款抵押难，担保难，分散风险的机制不健全。五是对防范和打击高利贷、地下钱庄比较重视，但对如何组织和引导民间借贷为“三农”服务重视不够。六是农村金融机构撤并继续延伸，一些偏远贫困地区金融服务出现了“真空”，问题十分突出。七是现行的农村金融体系是一个服务于城市工业化的制度安排，体现的是“农业哺育工业，农村支持城市”的国家战略。 在中央和地方政府的双重分割下，大量资金流向了国有部门，为城市工商业部门动员储蓄成为金融机构在农村活动的主要目的，一系列制度安排使我国农村金融总体供不应求。尽管农村金融需求总量越来越大、结构越来越丰富，但农村金融供给的制度安排却维持刚性，甚至是相对萎缩的，农村金融供求呈现出明显的总量与结构的双重失衡，扎根于农村的金融机构成为当地有限资金的漏斗，它们只吸收存款但很少放款，甚至不少地方的商业银行根本就不对农户和农企发放贷款。农村资金一直在“非农化”，其结果必然是“城市吃肉，农村失血”。这是一种劫贫济富的制度安排。现有的农村金融体系已经不适应农村信贷的特点和农民的金融需求，不适应农业和农村经济发展的需要，必须对政策性金融、商业金融和农村信用社重新进行功能定位和调整，加快创新农村金融体制改革。
第三：竞争性的金融制度安排扭曲了农村金融的本来面目，无法解决困扰农村金融市场的四大问题，弊端丛生。一是对农村的金融抑制，使得农村正式金融机构发挥的主要是动员储蓄功能，直接导致了平行竞争的农村金融体系的形成。二是将民间金融排斥在外的竞争性金融体系，无法克服农村金融市场固有的四大难题，结果很可能是将灰色金融推向黑色金融。这四大难题分别是：
１．信息不对称问题。调查表明，由于缺乏有效的财务报表和数据资料作为参考，农村放款人平均需要与农户进行较长时间交往才能采集足够的信息，用于判断是否提供信贷。由于贷款规模微小，正规金融机构极度缺乏有关农村客户特点及活动的私人信息，无法承担信息采集的时间和成本。
２．抵押物的问题。银行不愿接受农村客户提供的抵押品（没有房产证的房屋、小企业厂房设施、农产品、农业生产资料等），而且双方在估价上差距甚大，这些物品在正规金融看来价值不大。即使银行接受了这些抵押品，也难以找到一个合适的抵押品拍卖市场去处理。
３．特质性风险与成本问题。正规金融机构很难了解与应对农村生产活动中面临的各类自然风险、社会风险和市场风险，相对于较小的贷款本金而言，他们的信贷成本太高，高到难以用利率提高后的风险溢价去弥补（因为受到监管机构规定的利率上限的限制）。
４．非生产性借贷问题。农村借贷尤其是小额的农户借款中，有很大一部分是用于满足日常生活之需，这与正规金融机构贷款的生产性用途是相悖的。农村的小额生活融资，如婚丧嫁娶、疾病、临时的消费支出等，只能依赖农村民间融资特别是社区借贷、人情借贷来满足。
竞争性金融体系将民间金融排斥在体制之外，又无法适应农村金融市场的固有特性，间接助长了“潜行于地下”的农村灰色金融（合理不合法，对社会有益）的发展，隐藏着巨大的金融风险，尤其当民间金融与地下经济和不恰当的行政干预紧密结合时，情况尤其危险，随时都可能向黑色金融（不合理也不合法，对社会有害）转化。这里有两个资料：一是农村合作基金会。在地方政府的支持下，合作基金会曾覆盖全国３６．７％的乡镇和１５．４％的村庄，集资达１６５亿元，结果乱收乱支，严重亏损，不得不由央行下令关闭。二是地下钱庄与私募基金。我国地下钱庄资金至少有上万亿元，近年来仅每年洗出的黑钱就高达２０００亿元，私募基金总额则已超过８０００亿元。庞大的民间资金被排斥在正式金融体系之外，形成汹涌澎湃的资金暗流和惊心动魄的潜在金融风险，不仅使国家税收大量流失，宏观调控的政策效果受到干扰，更深层次地说，是对整个国家金融安全和经济安全的严峻挑战。
所以我们对重新构建农村新型金融体系的提出了一些建议，在农信社进行商业化取向改革的新形势下，如何推进正规金融与民间金融的合作共生，重构适应社会主义新农村建设需要的现代农村金融体系？我们通过调查研究，以为需要从以下几个方面突破：
（一）建立多元化的竞争性金融机构体系
应按照多元化和竞争性标准优先开放农村金融市场。一方面，重新整合现有金融机构体系，明确各自在农村金融市场上的职责和分工，并尽可能地促进正规金融组织在农村金融业务上的合作，规范发展已有的互助担保、信用评级等中介机构。另一方面，积极放开市场，允许各地根据实际情况，尝试成立多种所有制形式、不同治理结构的小额信贷组织；建立健全由政府协调组织，财政、农户共同出资的担保基金，扩大农村互助担保组织规模；建立各种形式的涉农保险和互助保险组织等。
（二）坚持农信社“支农”定位
农信社是农村现有正规金融的主体，是农村资金流动的垄断者和投融资活动的主渠道，其改革已取得了阶段性的成果，主要表现在农信社的财务状况明显好转。据银监会公布的数据，截至２００４年底，试点八省农信社增股扩股３６７亿元，资本充足率达到８．７％，不良贷款余额和不良率分别下降３９１亿元和１３．３个百分点，全国信用社共实现盈利１０４．６２亿元。单纯从财务上看，农信社改革成效明显，但从我国农村金融体系的全局考虑，一个商业化导向的完全以盈利为目标的农信社是否符合农村金融的真正需求？目前所取得的阶段性中期成果与所要实现的最终目标是否一致？答案可能是否定的。事实上，改革后的农信社已从农民互助组织变成与国有商业银行无异的官办银行，其商业化取向和信贷配给行为越发明显，这是一个值得警惕的现象。
我们时刻不应忘记农信社改革的终极目标，那就是：通过信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农村和农业经济发展服务的社区性地方金融机构。目前在许多改革的具体措施上，立足于“三农”和立足于商业盈利之间的冲突屡见不鲜。鉴于农信社在农村金融改革中的突出地位，我们在尊重其改革的商业化取向的同时，必须继续坚持农信社“社区性地方金融机构”的终极定位，将能否处理好“支农”与“盈利”的关系作为判断农信社改革成功与否的关键，把信用社发展壮大成为农村金融组织体系的主体。
（三）推动农村民间金融合法发展，形成农村合作金融的有益补充
当我们过多地把目光投向改造现有农信社的时候，我们必须同时意识到，现有农村金融组织事实上已经放弃了合作制，我们必须寻找新的合作力量填补由此形成的社区金融真空。因此，在法制的柜架下，让民间金融浮出水面，使其“阳光化”，采取登记备案的形式、自律管理的方式将民间金融规范起来，已成为解决弱势群体和农村民间经济融资问题的当务之急。
一是正名，即公开化、合法化。通过制定和完善《民间融资法》等法规体系，给予民间借贷一个合法的活动平台，将一些不属于违法范畴的灰色金融合法化，特别是对民间借贷的最高利率应有所界定，充分发挥其拾遗补缺的作用。
二是指路，要做到人性化、市场化。人性化是充分考虑民间资本的特点，降低准入门槛，引导民间金融进入正式金融。与此同时，要根据市场化原则，建立及时有效的市场退出机制。在关闭差的金融机构的同时，应允许设立新的金融组织，特别是应允许设立新的自愿性、互助合作性金融组织，如小额贷款公司、资金互助社、信用协作会等，在条件成熟时可以考虑设立民营银行，从体制上为民间资本合法进入金融业开拓一条道路，给那些想合法经营的人一个正当的出口。
三是规范，目的是弹性化、安全化。这主要是指建立弹性的灵活监管体制和完善的破产保护制度。农村金融不同于城市金融，需要有配套的监管制度与其相适应。从国外经验看，除了银监当局的合作金融监管部门尽快转变为“农村金融监管部”外，更可行的还是自我监管和司法监管，即着重于法院以更务实的态度对民间金融纠纷进行理性的案例监管。强化民间金融市场退出制度的关键，是如何保护和补偿中小贷款人的利益问题，因此，当务之急是必须尽早建立存款保险制度和担保补偿，为民间金融的发展提供“外围保障”。
（四）存量与增量有机结合，构建垂直合作型的弹性现代农村合作金融体系
我国农村金融制度安排将非正式金融排斥在外，但理论研究与实证经验表明，一个科学的农村金融体系，无法脱离非正式金融而独立存在，正式放贷人和非正式放贷人通过信贷分工进行合作是必须的。具体而言，前者向后者以放贷的形式提供资金，再由后者向最终的信贷需求者或其他的中间人转贷，由此形成一个两部门垂直合作的弹性金融体系。
为此，我们要积极适应农村融资需求的特点，在前述的存量改革与增量发掘完成以后，突破现行以信用社为主的改革模式和供给主导型思维，建设需求主导型农村金融体系，推动正式部门与非正式部门的垂直合作，最终形成有效的社会主义新农村金融体系。平行合作的金融安排以农村金融深化和民间金融合法化为前提，众多金融主体按照各自分工承担相应职能，形成符合农村经济社会发展需要的金融制度安排。
从平行竞争到垂直合作的可行性根源在于，在建设社会主义新农村的时代背景下，我国农村发展战略已从“农业哺育工业、农村支持城市”转向“工业反哺农业、城市支持农村”。
党的十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》为我们制定了建设社会主义新农村的宏伟目标。建设社会主义新农村是落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展，缓解我国经济二元结构矛盾的重要内容，是解决“三农”问题、全面建设小康社会的重大战略举措，关系到我国经济和社会发展的全局。金融机构，作为国民经济的核心，作为农业经济资金生产要素供给的主要部门，作为长期以来服务农村经济的主要组成部分，理所应当地要围绕建设社会主义新农村的要求更加积极主动地发挥作用。
要实现中央提出的“全面建设小康社会”要求的工作重点和难点在“三农”，最繁重最艰巨的任务在新农村建设。造成农村经济社会发展明显滞后于城市，中西部地区农村更为落后的重要原因之一是我国财政和金融对农村的支持不足，农村金融需要解决好一些问题，才能更好地支持社会主义新农村建设
一是农村金融机构或结构的功能定位需要进一步明确和调整。应真正实现政策性、商业性、合作性三种金融并存。而且，要重视和发挥央行和监管机构、保险公司、证券公司、信托投资公司、租赁公司、非正规金融组织、国际经济机构等在农村金融市场上的作用和功能，以满足农村金融服务多样化的需求。
二是农村信用社的功能和性质不够明晰。农村信用社的功能和性质定位的改革，应因地制宜、分类指导、不能搞“一刀切”。农村信用社应进一步提高防范风险和支农服务水平，重点放在农户和中小企业生产经营的资金支持上。
三是农村金融服务整体上不能满足“三农”的要求。过去农村的融资渠道有四大商业银行、农村信用社、合作基金会等多个渠道，现在多数地区，特别是对农户、个体工商户和中小企业贷款基本上只剩农村信用社了。农村资金大量外流，影响农村资金的整体供应。
四是忽视对非正规金融的引导、监督和促进其健康发展。农村非正规金融发育层次低，运作极不规范，它们的正反面作用和效果都很突出，对它们要作具体分析。
五是各类农村金融机构自身的资产质量和管理水平亟须进一步提高。农村各类金融机构现在较普遍地存在资产质量不高，亏损严重甚至资不抵债，运营效率低下，管理能力和素质欠缺等问题。
六是农村保险业发展缓慢。目前保险业在农村仍处于发展的初创阶段。从1985年起至今近20年间，我国农业保险呈逐年萎缩的势态，18年呈现亏损。
农村金融机构或结构的功能定位需要进一步明确和调整。应真正实现政策性、商业性、合作性三种金融并存。而且，要重视和发挥央行和监管机构、保险公司、证券公司、信托投资公司、租赁公司、非正规金融组织、国际经济机构等在农村金融市场上的作用和功能，以满足农村金融服务多样化的需求。
目前，农村金融仍然是政府（通过低利率和资金支持）支持农村经济发展的主要融资工具，经济越落后，越依赖于这一工具，金融财政化的程度也越高。在许多贫困农村地区，农村金融机构的信贷被用于农户看病、小孩上学和支付乡村干部工资等。中央文件也提出建设社会主义新农村，关键是要发挥公共财政在农村的作用，包括建立健全与经济发展水平相适应的多种形式的农村社会保障制度，加强农村金融基础设施建设，充分发挥公共财政在支农和其他方面的作用。这些措施为农村金融机构可持续发展创造了条件。
农村金融改革和支农服务的目标应是建立起一个能满足“三农”发展的金融体系，这种体系应是多元化的、功能和机构布局合理、既竞争又互补和可持续发展的。当前，需要采取一些措施来全面系统地重构这一体系
在构建农村金融新体系时，各个金融机构找准自己的职能定位，发挥各自的特长和功能固然是很重要的，但更为关键的是要有相应的改革措施来引导。
比如，农信社的改革。从目前情况看，农信社改革模式仍过于单一，垄断经营局面没有改变，绝大多数农信社管理体制和经营机制的实质性变化不显著。为此，应注重商业金融与合作金融并重和多元化，应允许成立跨行政区划的信用社/商业或合作银行，一个基层农信社可以跨几个乡经营，也可以让联社/商业或合作银行跨几个县经营。允许盈利的信用社保留在联社之外，或自主选择加入哪个联社。允许一个县有两个县联社，允许有的县联社/商业或合作银行不加入省联社，等等。
农信社改革当中还有一个有效协调对农信社监管的问题。现在对农信社的监管职能变成了银监会系统、人民银行系统和省农联社系统三家共管的局面，最近，还成立了中国银行业协会合作金融专业委员会。实际上，无论何种监管模式都有利弊得失。现在实行多家监督管理尤其需要协调、合作、分工和效率，应注意及时通报、共享信息和能有效处置问题。还要妥善处理好政府、省农联社与基层农信社的关系问题。
再如，农业银行和农业发展银行的改革。农业银行目前的城市化导向和业务转移不应成为其忽视农村市场的借口，但应完全按照市场化、商业化方式运作，自主地对农村有市场、有效益的项目进行支持。而且应规定，它对农业和农村经济的贷款要有一定比例；农业发展银行的金融服务领域应切实承担起政策性金融的职能，但对农业政策性金融的发展也应转变观念，可以考虑将原来按机构划定业务为主的模式转变为按机构划定业务与业务招投标并存的发展模式，以改善政策性金融的运作方式和效率。应支持国家开发银行主动参与农村金融服务的意愿和努力。
除了通过政策引导充分发挥农信社、农业银行和农业发展银行的作用之外，完善的农村金融体系建设还应包括一些内容：
激励和促进更多的金融机构进入农村金融市场就是一个重要的内容。目前在农村金融领域，应该说竞争局面基本没有形成，农村金融体系的发育程度不高。当前，立即就可以做的事，是使不吸收社会存款、只从事微小贷款业务的非政府或半政府组织的小额信贷机构合法化和规范化。应积极开展商业化小额贷款公司的试点工作，目前此项试点已经启动，有关监管当局应积极通力协调合作，有效率地推动此项工作稳步健康向前发展。对已有和新建公益性小额信贷机构的政策规范也应尽早出台。政府政策还应鼓励设立真正村级资金互助合作组织，实行自主经营、自我约束、自担风险、自我发展。这类组织成本低、效率高、便利农户，只要政府支持和引导而不干预，基本无金融风险和社会风险。在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。应尽快启动民营地方性银行的试点和推广工作，以增加对“三农”金融需求的供给，并形成对农信社改革和竞争的压力。
抓紧制定县域内各金融机构承担支持“三农”义务的政策措施，明确金融机构在县及县以下机构、网点新增存款用于支持当地农业和农村经济社会发展的比例，有关部门应抓紧制定管理办法。可以参考其他国家实行的社区再投资法等做法，调动各相关金融机构增加支农资金的投入。并且，允许商业银行委托其他金融机构代理，以完成分配给自己而自己又不愿或不能完成的配额。扩大邮政储蓄资金的自主运用范围，引导邮政储蓄资金返回农村。还应尽快落实组建邮政储蓄银行，并择点启动试点工作。
鼓励发展农业保险业务也是重要内容之一。应在农村建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的农村保险体系。农业保险总的经营原则应是政府政策扶持，公司商业运作。目前值得探讨和尝试的农业保险模式有：一是在经营农业保险基础较好的地区，设立专业性农业保险公司；二是在地方财力允许的情况下，尝试设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司；三是设立农业相互保险公司；四是与地方政府签订协议，由商业保险公司代办农业险；五是继续引进像法国安盟保险那样经营农业险的外资或合资保险公司；等等。
我国农村金融改革的总体目标应该是，实现金融支持农村经济发展方式的根本转变，建立一个符合市场经济需要、有自生能力、能够与农村经济发展同步成长的现代农村金融体系新框架。这个新框架主要包括以下几个方面的内容：第一，多元化的金融组织形式共存，打造从非正规到正规金融、从小型到大型金融机构的完整的金融机构光谱；第二，不同金融组织形式之间公平竞争，由市场而非政府或监管部门决定什么地方适合什么样的金融组织形式；第三，有序的金融分层，在制度创新的基础上使不同的金融机构能够较好地依托不同的运作平台发挥各自的优势，满足不同层次的金融需求；第四，发展支持性金融中介组织，服务于金融机构，分散金融机构的风险；第五，建立竞争性的监管体制，由中央和地方（省、直辖市、自治区）两级分级监管。
我国农村金融改革的总体目标应该是，实现金融支持农村经济发展方式的根本转变，建立一个符合市场经济需要、有自生能力、能够与农村经济发展同步成长的现代农村金融体系新框架。
农业综合生产能力的提高关键在于农业的基础设施和技术装备条件。但我国农田水利设施薄弱、抗御自然灾害的能力不强、良种的培育和农业技术运用及推广不足等问题，长期严重制约了农业竞争力的提高，制约了现代农业综合生产能力的提高。当前应重点围绕提高农业生产能力来增加农村金融的供给，发挥金融机构在支持农业生产基础设施和技术装备的作用。
一是要修补农业生产基础设施和技术装备的金融供给主体缺位的制度。近几年由于金融机构特别是国有商业银行在商业化改革当中逐步退出了县域经济，农业发展银行则在1998年把综合性开发扶贫等专项政策性贷款划归农业银行，专司农副产品收购资金的供应和管理。而农业银行受商业化运作与政策性目标相互冲突的影响，支农的功能日趋弱化。因此，目前对农村来说农业生产基础设施和技术装备的金融供给基本上处于真空状态，迫切需要对此进行相应的金融制度安排。目前由于提高农业综合生产能力的金融支持政策性强，而且面临着许多恢复性、欠账性质的艰巨任务，我们认为农业发展银行作为眼下唯一直接服务于农村的政策性金融机构，要为农业综合开发提供基本贷款支持，发挥主导作用。并形成以农业发展银行为主导，以农信社、农业银行为辅、包括保险机构介入的多层次的金融供给服务体系，紧紧围绕农田水利、水电开发，以及农村公路、桥梁、电网、沼气、通信、良种培育、技术推广等基础建设，来增加农村公共产品的金融供给。
二是要加大对农业生产基础设施和物资技术装备的信贷投放力度。承办行要积极做好增加项目的备选工作，加快开展项目的调研评估申报进度，要用足政策贴息，各银行总行应追加贷款额度，列入专项贷款计划，不受行内存贷比例考核的限制和行级类别放款的限制；在商业化运作上做到强化管理，使之放得出、收得回、有效益。农发行、农信社和农业银行对贷款资金额度较大的大型项目可实行银（社）团贷款,增强筹资能力和抵御风险能力。保险公司应积极试办农业基础设施财产保险。由于农村基本建设项目的时间长、风险大、收益率低的特点，国家应增加贷款贴息率，使项目贷款进入良性循环。
三是要开拓农业科技自主创新和推广应用能力的贷款项目。加大对农业科研开发企业的金融支持，特别是生物基因农业、良种培育、灌溉技术、生态农业、良法技术推广等方面的贷款和金融服务。开展农业科技风险开发基金贷款，贷款基金的设立主要由政府引导，银行和社会跟进，并且随着运作的成熟政府逐步退出，由投资者按市场化经营管理。
四是要形成提高农业综合生产能力稳定的信贷投入的正向激励机制。建立贷款风险补偿机制，应增加对贷款的贴息率，使之能覆盖贷款风险溢价。为了拓宽信贷资金来源渠道，农业发展银行可以通过金融市场发行农业开发建设长期债券,改变资金来源单一依赖央行再贷款，商业银行也可发行中长期农业开发专项融资债券，用市场化筹资弥补政策性支农资金的不足，同时引导社会资金流入农村。投入的项目形成后可以按照投入与受益对等原则，由投入行(社)持有或控股项目收益权，对系列化项目贷款可以试行证券化。
当前应重点围绕提高农业生产能力来增加农村金融的供给：一是要修补农业生产基础设施和技术装备的金融供给主体缺位的制度。二是要加大对农业生产基础设施和物资技术装备的信贷投放力度。三是要开拓农业科技自主创新和推广应用能力的贷款项目。四是要形成提高农业综合生产能力稳定的信贷投入的正向激励机制。
除了增加农村金融的供给，提升农村金融服务水平也是金融机构支持社会主义新农村建设的重要表现，金融机构应围绕发展农村社会公共事业来提升农村金融服务水平。一是要为发展农村的教育事业提供服务。对农村的生源地国家助学贷款要把招标范围扩大到包括农发行在内的各家银行,广泛动员金融服务资源；对大学生自愿返乡服务农村的国家助学贷款实行优惠政策。要与教育、财政部门一道探索延伸助学贷款的发放对象，支持家庭贫困的在校中小学生接受义务教育。试办农民就业技能培训贷款。对农村民办教育机构在落实抵押担保后给予信贷支持。二是保险公司应在农村合作医疗改革当中发挥作用，开办农民医疗救助险种、针对大病疑难病种治疗的健康保险，作为农村合作医疗改革的补充。同时要在农村广泛展业，推出农村独生子女意外险、农村养老保障险、大额贷款人意外险等，增强农民的财产人寿保险意识，增强社会保障能力和抵御风险能力。三是对农村信息化网络、广播电视、饮水工程、清洁能源工程可实行以收费权为抵押的贷款支持。
新农村建设将推进农业的产业化发展，尤其是龙头企业的发展，加快农村基础设施和农业开发性项目建设等，这实际上也是为农村金融机构拓展了新的业务范围。
一方面，应充分发挥财政杠杆作用，合理构建支农信贷资金的风险管理和补偿机制。（中央和地方）财政、农信社、贷款者三家共同承担风险，可以在一定程度上缓解因农村借贷成本高而造成贷款难的窘状，为社会主义新农村建设提供最为根本的融资支持。地方政府、保险机构、农户和金融机构联合组建的风险分担机制可以有效地克服农业贷款中存在的超额风险，这样的制度安排可以支持农业产业化发展，形成一个可靠的信贷客户群，既提高了农民的收入，也为农村信用社培养了优质客户，是一个双赢的制度安排。其具体操作方法是，地方政府从地方财政或扶贫资金中划出一部分资金用于补贴农户向保险机构投保的保险金，保险公司开办特种农业保险业务，农户个人也分