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我国综合减灾组织管理体系和运行机制探讨
摘 要：通过分析我国综合减灾管理体制和运行机制的现状，在借鉴发达国家经验的基础上，剖析了我国综合减灾管理体制和运行机制建设中存在的问题，揭示了加强灾害管理体制机制建设的重要性和必要性。并提出了构建我国综合减灾管理体制和运行机制的理论框架体系，指出构建我国综合减灾管理体制和运行机制目的就是要加强部门的协作，通过综合减灾机制的作用，统一调配分散于各部门、各单位的技术、人力、物资、装备等，整合各部门的减灾资源，实现减灾投入的最小化和减灾效果的最佳化。
　　关键词：灾害管理；体制机制；建议
　　0 前言
　　我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，近15 年来，我国平均每年因各类自然灾害造成约3 亿人次受灾，直接经济损失近2000 亿元。随着全球气候变暖趋势的加剧和社会经济的发展，以及人类活动的增强，我国自然灾害发生的频度、强度和造成的损失显著增加，给人民生命财产带来了巨大损失，严重影响了我国的可持续发展。事实证明，灾害仅靠一个部门无法达到预防和减轻灾害的目的，需要多部门多领域的合作和综合管理。本文针对目前我国灾害管理体制和运行机制，拟在借鉴发达国家的成功经验的基础上提出完善我国综合减灾体制机制的一点建议，以期对综合减灾事业有所裨益。
　　1 我国灾害管理体制机制现状及其存在的问题
　　我国现行的灾害管理体制是按灾种(如台风、暴雨、洪水、干旱、泥石流、滑坡、地震、农林生物灾害等)划分的，分别由气象、水利、国土资源、地震、农业、林业、海洋、消防、环境、卫生防疫、民政等部门承担，形成了单灾种、分部门、分地区的防灾抗灾的管理体制。每一个灾种或几个相关灾种分别由一个或几个相关的部门负责；根据灾害的发生地点在地域上实行属地管理；并且根据灾害的监测、预报、防御、抗灾、救灾、援建等各个环节，按照各单位部门的职能实行分阶段管理（如图1 所示）。这种模式有利于发挥各单位部门、各专业救灾队伍的作用，在一般的灾害事故管理中体现出较高的效率。但现行的灾害管理体制是在计划经济条件下建立的，缺乏灾害管理的整体性和系统性，已不适应社会发展和减灾形势发展的需要，更不利于以社会单元作为一个综合承灾体进行综合减灾规划的制定和作用的发挥。现行的灾害管理体制存在以下问题：
　　（1）减灾管理工作零乱、程序不规范，不具备系统性。分灾种管理体制难以覆盖到灾害监测、预报、防御、抗灾、紧急救援、灾后处理等环节的全过程，灾害管理职能上一方面交叉、重复，另一方面又存在许多空白点，没有具体部门来管。
（2）政出多门，令不一致，不利于统一指挥和协调。由于缺乏综合协调，具体减灾行动中会出现“多头管理，令不一致”的情况，使得政府减灾措施得不到有效的贯彻执行，难以产生整体效益。
（3）重复建设，减灾资源配置不合理，难于实现资源配置最优化和灾害损失的最少化。
（4）组织机构、预警系统、决策系统、备灾系统等落后于综合减灾的需要。
（5）减灾的投入与产出不相对应，没达到预期的效果。
总之，我国现有的防灾减灾体系是在经济不发达、技术起点低的困难条件下形成的。与发达国家相比，对自然灾害的综合管理水平有较大差距，灾害管理法制尚不健全，尚缺乏防灾减灾的总体规划，灾害管理体系与制度建设，以及协调运行机制均有必要加强。
　2 国外综合减灾管理模式的比较分析
　　我国减灾工作虽然已经开展了十几年，就全国而言，综合减灾还处于起步阶段，而国外的综合减灾已经开展了几十年，有相当成熟的经验和做法。许多国家都设立了综合减灾管理机构，建立了较完善的综合减灾管理体系，有一套高效的综合减灾管理机制，值得我们参考借鉴。
　　在美国，根据《灾害救助法》，美国总统办公厅于1979 年设立了联邦紧急事务管理局，负责应付处理各种重大自然灾害和灾害事故。联邦政府还设立了一个综合减灾协调联络机构——重大灾害反应小组，它是由联邦政府各机构的代表组成的一个国家级的协调小组，它有权对联邦政府各有关机构的职权、资源、能力和技术专长等方面进行集中协调，小组成员能够直接与各自机构的领导者（决策者）联系，决定本机构或部门辖内的事务，协同联邦政府和其他机构共同防御突发性自然灾害。
　　在日本，根据《灾害对策基本法》和《灾害救助法》，中央防灾会议是日本防灾救灾工作的决策和领导部门，主席由首相担任，其成员为内阁中主要部门的长官，日常事务由国土厅负责；主要职能是制定和推进实施防灾基本计划与非常灾害紧急措施，审议防灾重要问题等。日本灾害实行分等级管理。日本将灾害分为一般灾害和非常灾害两类。一般灾害属地方管理范围；非常灾害属国家管理。由于地震灾害的特殊性，国家还另外单独制定了地震灾害行政管理的办法。日本已形成完整的以防灾中心为核心的防灾系统。按日本行政系统设置，从中央、地方到基层，即从首相府到村均依法设立中央防灾会议(国家级)、都道府县防灾会议(省部级)、市町村防灾会议（基层）。各级防灾会议的性质、组成、职责均按“大震法”的规定设置，并且在灾害发生后，作为应急反应机构，各级政府自动转换为本行政部门的灾害对策总部。此外，英国、法国、澳大利亚、加拿大、韩国等国家也均有类似的综合减灾法律来保证其组织机构和运行机制。
　　综合起来，美国、日本的灾害管理模式的特点如下：（1）一元化领导，有一个权威机构负责防灾救灾的组织和协调指挥；（2）权力与资金的相对集中，权威机构被赋予广泛的权力和具有可靠的资金保障；（3）实行灾害的分级管理，各国均根据灾害的种类、规模、发生可能性、社会影响程度等把灾害划分等级，并以此限定哪一级别的指挥体系来实施抗灾救灾；（4）重视灾害的预防，尤其是日本开展全民防灾教育，并开辟特别的部门对灾害进行规划研究；（5）灾害防抗救过程协调一体化，设立协调员将各有关部门之间的工作进行协调；（6）建立指挥中心，建立了一个拥有先进的通信设备，丰富的基础数据的防灾救灾中心，并在中心设有有关部门的席位；（7）专家参谋，具有经验丰富、充满活力的专家参谋群体。
　3 构建我国综合减灾管理体制机制的几点建议
　　构建我国综合减灾管理体制机制目的就是要加强部门的协作，通过综合减灾机制的作用，统一调配、整合分散于各部门、各单位的技术、人力、物资、装备等减灾资源，形成工作合力，实现减灾投入的最小化和减灾效果的最佳化。针对我国综合减灾管理体制机制方面存在的问题，结合国外综合减灾的先进管理模式，提出以下建议：
　　3.1 健全灾害管理的法律、规范及规划，提高灾害管理能力
　　一是要建立健全灾害管理的法律法规，依靠法律的权威性和强制力，明确灾害管理在国民经济和社会发展中不可忽视和不可动摇的基础性战略地位。要进一步加强综合减灾的组织领导，健全各级综合减灾组织机构，建立统一、高效的综合减灾指挥管理系统。要以减灾委员会为龙头，建立覆盖全国的综合减灾网络框架，形成政府综合减灾机构、专业减灾部门、社会团体以及人民群众相互配合的协调机制、运行体系和应急救援指挥体系。二是要制定我国的减灾总体规划，并将其纳入社会、经济发展的总体规划之中，使经济建设与减灾工作协调进行。在我国减灾总体规划的指导下，自上而下制定各有关部门、各级政府切实可行的减灾规划，对已有的减灾规划要重新审议、补充、提高、完善。要制定各级政府重大自然灾害的应急预案，用于指导政府、有关部门、厂矿企业及居民在重大灾害发生后作出紧急反应，协调行动，减轻灾害损失。
　　3.2 增强灾害管理的协调机制，推动灾害管理体制的完善
　　在综合减灾的日常工作当中，与单灾种管理机构合作得如何，直接关系到综合减灾工作的成效。因此，要按照政府负责，部门指导协调，各方联合行动的要求，打破部门分割的界限，建立和完善多层次、多方位的联防工作机制，加强党政机关部门之间、政府部门之间、政府各层级之间、政府与社会之间、各辖区之间的合作，建立和完善气象、国土资源、水利、农业、林业、地震等有关灾害主管部门之间灾害信息的沟通、会商、通报制度，实现资源整合与共享，密切配合，协同应对，逐步形成“政府统一领导、部门分工协作、社会共同参与”的综合减灾工作联动机制。
　　3.3 整合减灾信息资源，形成合力，大力实施综合减灾
　　灾害信息是开展防灾减灾工作、为党政领导及有关部门开展决策服务的基础。因受分灾种管理的体制性限制，这些资料分别由气象、水利、国土资源、林业、民政、农业等部门掌握，成为信息孤岛，信息交流不畅，缺乏共享机制，提供决策服务材料单一。因此，要通过合理整合资源，建立信息交换机制，逐步实现减灾信息共享，为开展自然灾害综合会商、决策服务、灾害研究等提供信息基础保障。要加强灾害管理方式由部门、区域、环节、学科相分离的封闭式的单项管理向综合、系统、协调式的管理方向发展，建立跨地域、跨部门的灾害信息管理系统和科学的决策系统，大力实施综合减灾。
　　3.4 加强灾害链的科学研究，提高综合防御自然灾害的能力
　　气象、地质、森林火灾、农林生物等自然灾害之间相互联系、相互影响和相互渗透，往往引发次生、衍生灾害，甚至几个灾害事件同时发生，危害大，群发性、连锁反应强。因此要加强多学科、跨部门等领域的合作，对灾害发生机理、成因、连锁反应、群发规律和综合防御对策等方面进行科学研究，制定应对灾害的防御方案，提高综合防御灾害的能力。

来源:中国改革论坛

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