欧洲议会涉台决议出台的政治与技术机理——基于“欧盟-台湾政治关系与合作”决议案的分析.pdf

年第 期台湾研究集刊.(总第 期).欧洲议会涉台决议出台的政治与技术机理 基于“欧盟台湾政治关系与合作”决议案的分析何达薷俞婧婷(.天津师范大学 政治与行政学院天津.厦门大学 台湾研究院福建 厦门)摘 要:随着中欧关系向“竞合”方向深入发展欧洲议会涉台决议通过的速度大幅提升 从 年“欧盟台湾政治关系与合作”决议案的出台过程看欧洲议会的对华政策取向、“党团政治”特点以及台湾当局对欧盟的政治游说构成了涉台决议出台的政治机理而涉台决议通过的“低门槛”和“程序便利”则为决议案的加速出台提供了“技术支持”以上二者共同构成了当前欧洲议会涉台决议出台的因果机制 虽然当前欧洲议会的涉台决议尚无法动摇欧盟的一个中国政策却推动了欧盟内部“挺台”氛围和势力的进一步形成使中欧关系中的台湾问题因素日益凸显关键词:欧盟欧洲议会涉台决议中欧关系中图分类号:.文献标识码:文章编号:()年中欧关系变化以来欧洲议会对华认知趋向负面与强硬不仅主张将中欧经济摩擦政治化还频频触碰台湾问题的一个中国原则红线通过了一系列涉台法案 截至 年 月底本届欧洲议会(第 届 年)已出台涉台决议案 余项在数量上远超第 届欧洲议会 年间出台涉台决议案总和 其中 年通过的“欧盟台湾政治关系与合作”决议案首次绕过了以往在中欧关系框架下讨论台湾问题的传统显示了欧洲议会涉台决议的“独立作者简介:何达薷女天津师范大学政治与行政学院讲师俞婧婷女厦门大学台湾研究院硕士研究生性”虽然目前欧洲议会在共同外交与安全政策方面不具立法动议权但拥有向欧盟决策体系 欧盟理事会、委员会或共同外交与安全政策高级代表提出建议的重要影响力 因此本文以“欧盟台湾政治关系与合作”这一有代表性的决议案为研究对象分析当前欧洲议会涉台决议出台的内外机理以便更好地观察未来欧洲议会的涉台动向及其对中欧关系发展的影响一、“欧盟台湾政治关系与合作”决议案的出台过程欧洲议会是欧盟多层级治理体系中的主要机构特别是在里斯本条约生效之后其参与决策的权力得到了很大提升在欧盟的治理体系中发挥着越来越重要的作用 虽然当前欧洲议会在欧盟的对外政治与安全领域没有直接决策权但欧洲议会议事章程规定:“欧洲议会相关的委员会可以就欧洲联盟条约第 章(欧盟对外行动)起草建议草案提供给欧盟理事会、委员会或共同外交与安全政策高级代表”从而使其对欧盟的决策具有重要的间接影响力 年出台的“欧盟台湾政治关系与合作”决议案正是一份由欧洲议会外交事务委员会起草经由欧洲议会全会表决通过的对外政策(涉台方面)决议案并提交给了欧盟理事会、欧盟委员会和欧盟共同外交与安全政策高级代表 该决议案出台流程如图 所示从图 可知“欧盟台湾政治关系与合作”决议案的出台经历了报告起草阶段委员会讨论阶段委员会投票阶段议会全会辩论阶段议会全会投票阶段通过决议提交欧盟理事会、欧盟委员会和欧盟共同外交与安全政策高级代表的程序过程 报告由瑞典籍议员查理魏默斯()负责起草并于 年 月 日提交欧洲议会外交事务委员会 随后该委员会进行了内部讨论在报告草案的基础上形成了一份经由各党团充分协调后的修正案同年 月 日该修正案付诸委员会投票表决共有 名议员参加达到了/该委员会议员投票的规定门槛 当天的会议以 票赞成、票反对、票弃权的投票结果通过了“欧盟台湾政治关系与合作”报告草案修正案使其成为委员会的正式报告 月 日欧洲议会外交事务委员会将该正式报告提交给欧洲议会全会 月 日欧洲议会举行正式报告的全会辩论 月 日欧洲议会进行全会投票投票当天共有 名议员参加最终以 票赞同、票反对、票弃权的绝对多数通过了决议案并将之提交给欧盟理事会、欧盟委员会何达薷等:欧洲议会涉台决议出台的政治与技术机理“”().图 “欧盟台湾政治关系与合作”决议案出台流程资料来源:作者根据欧洲议会官网数据整理制作和欧盟共同外交与安全政策高级代表从“欧盟台湾政治关系与合作”决议案的出台过程可以看到一是欧洲议会外交事务委员会对决议案的通过起到重要作用不论是对报告的起草、讨论和修正还是党团间的协调委员会都对决议案的最后顺利通过发挥了关键作用二是从“欧盟台湾政治关系与合作”决议案出台的两次投票表决过程看欧洲议会议员的政治诉求与政策偏好对欧洲议会涉台决议的通过起直接决定性作用 从这两个方面进行细致研究分析可以发现其中蕴含了该决议案出台的政治与技术机理二、“欧盟台湾政治关系与合作”决议案出台的政治机理作为一项政治决议“欧盟台湾政治关系与合作”决议案的出台直接受到政治方面因素的驱动 这些政治因素主要包括:一是欧洲议会的对华竞争政策诱发了“提升欧盟与台湾地区关系”的政治诉求二是本届议会对华价值取向的 台湾研究集刊 年第 期“趋同化”营造了“跨党团合作”的政治氛围三是台湾当局加大对欧盟政治游说力度为决议案的出台提供了政治助力 其中第一、二点是决议案出台的内在因素是在中欧关系这一外在“自变量”变化下欧洲议会内部出现的“因变量”第三点则是外在的政治影响因素属于“干预变量”三者共同构成了“欧盟台湾政治关系与合作”决议案出台的政治机理(一)对华竞争政策下“提升欧盟与台湾地区关系”的政治诉求纵览“欧盟台湾政治关系与合作”决议案的内容可以发现它不仅是首份全面论及欧盟与台湾地区双方关系的决议案而且其出台的目标在于企图“全面提升欧盟与台湾地区关系”决议案中的建议不仅强调要加强和深化欧盟与台湾地区的经济和社会人文等多领域的密切往来和交流还首次涉及欧盟与台湾地区的政治关系主张“欧盟成员国要密切合作加强欧盟与台湾地区的政治关系将台湾地区视为印太地区的重要伙伴和民主盟友”同时提出将台湾地区纳入欧盟的“印度太平洋战略”将台海安全议题视为欧盟安全范畴和与印太地区伙伴进行战略合作的议题使欧盟与台湾地区的关系从经济和社会层面向政治和安全层面延伸目标是实现“全面提升欧盟与台湾地区关系”的政治诉求 而这一政治诉求主要是受到中欧关系变化下欧洲议会对华竞争政策的影响自 年欧盟发布欧盟对华新战略要素文件以来中欧关系逐渐转向“竞合”模式 欧洲议会不仅在对华政策上形成“竞争”共识而且在对华竞争主张上表现得比欧盟政府层面更加强硬 年 月 日欧洲议会以 票赞同、票反对、票弃权的压倒性优势通过“新欧盟中国战略”决议案提出:中国是欧盟的“合作与谈判伙伴”但也是“经济竞争者”强调在越来越多的领域里中欧是“制度性对手”呼吁欧盟制定一个更加坚定、全面和一致的欧中战略将所有成员国团结成为一个对华竞争的利益整体该决议案也展露出参与大国竞争的强烈意图提出“通过与志同道合的伙伴合作加强欧盟追求全球领导力地位的能力”该决议案的提出者希尔德沃特曼斯()在议会全会辩论中的发言更为直接其宣称:“欧盟天真的时代已经过去 为了应对崛起的中国龙我们要制定新的战略让欧洲适应未来”何达薷等:欧洲议会涉台决议出台的政治与技术机理“”().“”().“”:/./.当前欧洲议会不仅主张对华竞争采取强硬姿态还提出“通过将欧盟转变成为更有效的地缘政治参与者以捍卫和促进欧洲的核心利益和价值观”意图在对华的地缘政治竞争中实现“利益价值”的双重政治目标而“成为更有效的地缘政治参与者的方式除了团结欧盟成员国的力量外还需通过与美国和其他志同道合的伙伴合作”基于这样的政策理念欧洲议会在对华竞争上加强了对中国台湾问题的干涉 欧洲议会将台湾地区视为“民主价值”合作伙伴“欧盟台湾政治关系与合作”决议案第 条宣称:“台湾是一个强大的民主和技术先进的经济体有助于在日益加剧的大国竞争中维护以规则为基础的秩序”年 月 日欧洲议会高票通过的“欧盟与印太地区的安全挑战”决议案更是将台湾地区直接称为欧盟在印太地区的“关键伙伴”和“民主盟友”并表示要“坚决支持其民主道路”而且长期以来欧盟与台湾地区存在较为密切的经济合作和人文往来特别是当下在数字和半导体方面的技术合作为双方的经济合作提供了新的基础这符合欧洲议会“利益价值”的双重政治目标诉求 因此在“亲台”议员的策划下欧洲议会外交事务委员会向欧洲议会全会提交了“欧盟台湾政治关系与合作”报告强调深化双方经济联系加强政治关系将台湾地区视为欧盟在“印太地区的重要伙伴和民主盟友”(二)对华“价值观外交”下欧洲议会跨党团“挺台”的政治氛围虽然从法律层面而言议员在议会参加投票表决属于个人行为但事实上欧洲议会的议员绝大部分都有明确的党团归属其表决行为受到党团的控制 一般情况下不同政治党团间因利益和意识形态博弈在投票上会有所差异但在“欧盟台湾政治关系与合作”决议案的投票中出现了“投票趋同”结果(表)表 欧洲议会外交事务委员会对“欧盟台湾政治关系与合作”决议案的投票结果党团名称各党团投票结果同意不同意弃权欧洲人民党党团()社会民主进步联盟党团()复兴欧洲党团()台湾研究集刊 年第 期“”().“”().“”().续表党团名称各党团投票结果同意不同意弃权绿党/欧洲自由联盟党团(/)身份与民主党团()欧洲保守与改革党团()欧洲联合左翼/北欧绿色左翼党团(/)无所属议员()资料来源:作者根据欧洲议会官网数据整理制作如表 所示除了欧洲联合左翼/北欧绿色左翼党团外其他政治党团议员基本投赞成票 原因在于当前欧洲议会主流党团在对华政策上趋同主张奉行“一致的、基于价值观”的对华外交政策 例如 年 月 日议会最大的党团欧洲人民党党团就通过首份对华政策文件认为中欧关系的核心在于价值观而现有的对华接触原则已不合时宜提出欧盟的对华政策应基于“尽可能合作、需要时竞争、必要时对抗”的原则主张加强“原则性”和“务实性”而作为议会第二大党团的社会民主进步联盟党团在对华态度上同样强调价值观并有意将双方的经济议题政治化 例如在中方宣布对 年 月的欧盟制裁行为进行反制后社会民主进步联盟党团即发表声明称中国对欧洲的个人和团体采取的措施是完全不能接受的必须立即取消并要求欧洲议会在中方解除制裁之前停止中欧投资协定的所有程序正是在对华“价值观外交”的影响下本届欧洲议会主要政治党团在涉台问题上出现“政治趋同”呈现“跨党团合作”的特征另外“欧盟台湾政治关系与合作”决议案投票结果的“政治趋同”还与本届欧洲议会党团之间力量消长有关(具体如表 所示)从本届欧洲议会的政治光谱来看传统主流党团力量的下降和中左翼党团力量的上升加重了欧洲议会在对华决策中的“价值观”考量何达薷等:欧洲议会涉台决议出台的政治与技术机理 “”:/./.“”:/./.表 第 届()欧洲议会各党团席位数变动情况单位:人政治党团 年选举 年选举英国脱欧后议员数占比议员数占比议员数占比党团政治光谱欧洲人民党党团().中右翼社会民主进步联盟党团().中左翼复兴欧洲党团().中间绿党/欧洲自由联盟党团(/).中左至左翼身份与民主党团().右翼极右翼欧洲保守与改革党团().右翼欧洲联合左翼/北欧绿色左翼党团(/).左翼无所属议员().总计 说明:“英国脱欧后”一栏所列议员数量实时变化表中所列为 年 月 日数据 复兴欧洲党团()在欧洲议会第 届会期成立是欧洲自由民主联盟党团()的继承者后者于 年解散 身份与民主党团()的前身是民族和自由欧洲党团()资料来源:作者根据欧洲议会官网数据整理制作如表 所示与上一届欧洲议会选举(年)相比在本届欧洲议会选举(年)中作为欧洲议会第一和第二大党团 欧洲人民党党团和社会民主进步联盟党团的议员占比均缩减了约 复兴欧洲党团和绿党/欧洲自由联盟党团等中间派政治力量则有增强 由于欧洲人民党党团和社会民主进步联盟党团在本届欧洲议会未取得执政联盟的绝对多数需要寻求中间力量的支持因此中间力量在本届议会决策过程中的影响力上升 而从党团的意识形态来看中间派政治力量相对更加重视“人权问题”例如 年 月复兴欧洲党团发布了欧盟中国战略蓝图官方立场文件强调捍卫“基于规则的多边世界秩序”抨击所谓的中国“侵犯人权行为”主张“重新审视与台湾的关系与国际伙伴合作帮助维护台湾的民主”再如欧洲议会对华关系代表团团长、绿党/欧洲自由联盟党团资深成员莱因哈德彼蒂科菲尔()极力主张将人权议题纳入对华政策 当前彼蒂科菲尔还担任“对华政策跨国议会联盟”()的联席主席而该联盟是一个以所谓“维护自由、开放和以规则为基础的国际秩序”为借口联合跨国会议员对华施压的政治组织 年 月在佩洛 台湾研究集刊 年第 期“”:/./.西窜台引发台海局势动荡之际 宣布成立首个应对地区挑战的议员论坛 “印度太平洋论坛”声称“将共同努力捍卫和加强基于规则的自由秩序、共享的民主价值观、言论自由和法治”同时强调“加强协调以应对中国在该地区日益增长的影响力”可见本届议会选举中左翼党团力量的壮大在一定程度上提升了人权等议题在对华政策中的比重强化了对华决策的意识形态因素形成涉台决议的有利政治氛围 此外本届议会新成立的“身份与民主”激进右翼党团议席比例的提升也给欧洲议会带入了一些极端右翼议员部分议员为了寻求政治曝光度倾向于在台湾问题等敏感议题上大做文章以博人眼球 以上因素都令本届欧洲议会形成了跨党团“挺台”的政策氛围导致投票结果的趋同提高了“欧盟台湾政治关系与合作”决议案的通过机会(三)台湾当局对欧游说的政治助力除了系统内部行为主体的政治诉求与政治氛围外作为外部因素的干预变量同样会加快或减缓政策的形成过程 年“欧盟台湾政治关系与合作”决议案出台不可忽视的一点是台湾当局长期以来对欧洲议会的政治游说并通过“欧洲议会友台小组”扩大和巩固议会中的“亲台”网络蔡英文上台后台湾当局加大对欧盟工作的投入 根据台湾地区对外事务主管部门的“年度施政绩效评估报告”在“强化与无邦交国家实质关系”方面蔡英文当局在“欧洲事务”的年度经费预算额和预算执行进度从 年开始呈增长趋势在台湾当局的游说下欧盟的“亲台”势力日益壮大 以 年成立的“友台”组织 “福尔摩沙俱乐部”为例其会员已遍布欧盟各成员国 年 月 日该组织中的“亲台”议员联名致函欧洲理事会主席等高层官员重申“团结力挺立陶宛与台湾当局深化关系”并吁请欧盟理事会及委员会采取具体行动支持立陶宛在“欧盟台湾政治关系与合作”决议案的出台过程中“欧洲议会友台小组”也起了很大的作用 例如该小组现任主席迈克尔盖勒()是“欧盟台湾政治关系与合作”报告的力推者 在该报告的委员会讨论阶段迈克尔盖勒对报告草案进行了多达 项修正而且修正内容后来都成为决议案的主何达薷等:欧洲议会涉台决议出台的政治与技术机理 “”:/./.“:”().“”:/./.要内容 又如小组副主席安德烈柯契夫()在议会全会辩论阶段上台发言妄称台湾地区是同欧盟“志同道合”的“国家”呼吁欧盟开启与台湾地区的双边投资协定可见在台湾当局对欧重金游说下本届欧洲议会的“友台”力量不断壮大进而对涉台决议案的起草与通过起了重要推动作用目前台湾当局仍在继续利用中欧关系的变化加强对欧盟的政治投入例如 年台湾地区对外事务部门用于“加强与欧洲议会及欧盟会员国国会交流合作等经费”的预算高达.万元新台币这一数额高于 年至 年该项目 年预算总和 除了加大对欧洲议会和欧盟成员国国会的直接投入外台湾当局还以“奖补助费”名目以“协助中东欧国家政府部门或民间团体社区发展及民生建设等计划”为借口对中东欧国家大力推行“金元外交”如 年全年对于中东欧国家的“对外捐助”预算编列.万元新台币较 年度增加 万元新台币因此当前欧洲议会及欧盟成员国国会“亲台”力量进一步增长“挺台”行动频繁 年以来欧洲议会议员和欧盟成员国国会议员纷纷组团窜访台湾地区也正好说明了这一点三、“欧盟台湾政治关系与合作”决议案出台的技术机理如果说中欧关系变化下提升欧盟与台湾地区关系的政治诉求、跨党团合作的政治氛围和台湾当局的政治游说构成了“欧盟台湾政治关系与合作”决议案出台的“政治催生剂”那么议会内部运作机制及议事规则则是这一决议案出台的“技术助生剂”欧洲议会决议出台程序的“低门槛”和“程序便利”为这一决议案的出台提供了重要的“技术支持”首先议员行使动议权的低门槛促成了决议案的起草 在议会内部每一位议员都可以就欧盟活动范围的事项提出决议案动议而在某一议题上展现出较强动议兴趣的议员则较容易被任命为报告员 报告员的角色相当关键不仅要在平衡各种观点的基础上撰写委员会报告也要代表该委员会将正式报告提交给议会并发言“欧盟台湾政治关系与合作”的报告人魏默斯是一位长期“亲 台湾研究集刊 年第 期“”:/./.台湾地区对外事务主管部门:年度“外交部”单位预算第 页台湾地区对外事务主管部门:年度“外交部”单位预算第 页台湾地区对外事务主管部门:年度“外交部”单位预算第 页台”的议员其强烈“挺台”立场的内容最终都反映在了决议案中 可见议员提出决议案动议的低门槛和动议案报告员的角色给议会“亲台”势力提供了“可乘之机”欧洲议会议员操弄台湾问题的“成本”较低其次投票制度的低门槛降低了决议案在委员会阶段和全会阶段通过的难度 在参与投票人员的规定方面无论是要求委员会的/还是全会的/均未达到全体人数的一半 在一些人数较少的委员会(例如“宪政事务委员会”)中按照议事章程规则计算不到 人便可召开会议对委员会报告进行投票一旦通过便可提交正式报告给议会全会表决 此外在投票结果计算方面不管是在委员会阶段还是全会阶段对于非立法性动议报告或决议案大都采取简单多数原则通过即只要超过投票总人数一半的议员赞成即可加之投票的人数门槛低议会中规模较大的党团较容易在内部形成统一意志进而直接控制投票结果的走向 例如“欧盟台湾政治关系与合作”决议案在委员会投票阶段欧洲人民党、社会民主进步联盟、复兴欧洲这三大党团所投的赞成票之和就已经远超参会人数的一半而这都给决议案的加速通过提供了便利再次欧洲议会的委员会制度为决议案通过创造了有利条件 当前欧洲议会中大多数决议报告的起草和政治辩论都在委员会阶段完成只要决议在委员会通过该决议报告最终投票结果就很难被其他政治过程所改变 而在委员会阶段委员会主席、党团协调人等主要人物在形成该委员会的政治偏好中扮演关键角色他们通过委员会会议、党团会议等方式协调各方利益进而提高内部凝聚力 这些关键职位目前按照党团规模大小予以分配并且由党团决定由哪位成员获得委员会主席的职位例如本届欧洲议会外交事务委员会主席戴维麦卡利斯特()就来自欧洲人民党党团曾多次参与涉疆决议和涉台决议的制定 同时由于委员会职位按照党团人数分配这使得委员会在事实上成为不同力量的党团传达各自政策诉求的平台主流党团能在委员会阶段拥有更大的话语权 由于当前欧洲议会中的主流党团主张对华强硬这就加速了议会外交事务委员会议员在涉台政策上的立场趋向一致促成报告在委员会阶段的通过“欧盟台湾政治关系与合作”决议案从 月报告人提交草案到 月委员会投票表决通过历时不到 个月最后欧洲议会的辩论制度为决议案的最终出台“推波助澜”欧洲议会议事章程规定议会议长负责起草辩论的名单在发言顺序上先由报告员和各党团代表发言再由各党团议员发言在发言时间上党团代表发言时间平均何达薷等:欧洲议会涉台决议出台的政治与技术机理 张磊:欧洲议会的委员会制度及其影响人大研究 年第 期分配党团议员发言时间依各党团规模大小分配从参与“欧盟台湾政治关系与合作”辩论的名单看代表议会中人数最多的欧洲人民党党团的发言人迈克尔盖勒是现任“欧洲议会友台小组”主席代表绿党党团的发言人莱因哈德彼蒂科菲尔是 年 月中方制裁名单中排首位的欧洲议员另外在中方公布制裁的 名欧洲议员中有 名议员均在这次辩论会上发言 这种现象除了反映当前中欧关系与台湾问题之间的高度联动性外也暴露出欧洲议会在涉台决策过程中极强的技术“操作性”原因在于对于党团来说被选出来的党团代表关键是要尽可能代表党团立场推动动议在全会上的通过 由于议会议员数量众多并非每一位议员都参与决策的制定过程因此在全会的投票阶段代表人的发言对议员投票有重要的引导和参考价值“亲台”议员正是利用议会辩论制度在发言中注入利益偏好煽惑其他议员进而推动“友台”决议的最终通过综上所述通过对“欧盟台湾政治关系与合作”决议案出台的实证分析可以得出这样一个结论:欧洲议会涉台决议案的出台是政治与技术双重作用下的结果 欧洲议会各党团的政策诉求、政治氛围以及台湾当局对欧盟的政治游说构成涉台决议出台的政治动因而涉台决议通过的“低门槛”和“程序便利”则为决议案的出台提供了“技术支持”政治与技术机理相辅相成(因果机制如图 所示)图 欧洲议会涉台决议出台的因果机制资料来源:作者自制四、结 语当前欧洲议会对华政策的变化直接投射到台湾问题上欧洲内部的“挺台”台湾研究集刊 年第 期“”().政治氛围和涉台决议案的低技术门槛将驱动欧洲议会在未来推出更多的涉台决议 虽然欧洲议会出台的决议不具备法律约束力但由于欧洲议会拥有欧盟部分预算权力欧盟的共同外交与安全政策高级代表任命亦需欧洲议会同意欧洲议会对欧盟涉台政策的影响不容小觑 特别是当前欧洲议会在部分对外经济决策领域已具有与欧盟理事会相等的权能这意味着欧洲议会在涉台经济政策方面更容易取得突破 未来欧洲议会可能利用其在对外经济政策方面的职权推动欧盟与台湾地区经济关系的深入合作 鉴于当前欧洲议会在中欧关系发展中正日益扮演着消极角色我们需要寻找相应对策化被动为主动积极化解欧洲议会的“挺台”势力对中欧关系发展所带来的破坏力(责任编辑:王贞威):“”:“”.“”.“”.“”“”.“”.:何达薷等:欧洲议会涉台决议出台的政治与技术机理