初步裁定制度.doc

众所周知，一个国际性组织的设立是否成功，在很大程度上取决于组成该国际性组织的各成员国赋予该组织多大的权利，即成员国国家主权的让渡程度。而在通常情况下，各成员国一般不愿意交给国际性组织的机构过多的权力以免危及主权。如何在国际性组织的成效性与成员国主权的至高性这两者之间找到一个平衡点，从而使国际性组织发挥出其最大的效能来以实现其自身的目标，欧盟的实践给出了一个最好的榜样。欧洲联盟是当今世界上一体化程度最高、最成功的区域性一体化组织， 1 欧洲一体化是一个成员国主权不断向欧盟让渡的历史过程，成员国个体与欧盟整体间的权力斗争构成了该历史过程的主要矛盾。而欧盟通过欧洲法院在近半个世纪的司法实践中，充分发挥司法能动性， 2 特别是通过欧共体条约第234条规定的初步裁决程序（Preliminary Ruling Procedure）这一项欧洲法院非常独特的管辖权，巧妙的平衡了尊重成员国主权和维护欧盟共同利益两者之间的关系，保证了欧盟法律在属于不同法律体系、适用不同诉讼规则的各成员国法院的统一适用，成为推动欧洲一体化进程的重要力量。本文拟就初步裁决的运行机制、这一制度本身存在的主要问题以及该制度的改革等问题进行一个深入的探研，以此获得对这一欧盟法中的重要制度的一个正确、客观、全面的认识。一、初步裁决制度的内容作为欧盟法律制度体系的重要组成部分，欧洲法院（European Court of Justice）具有国际法院、联邦法院、行政法院、普通民事法院和雇员行政法院等多种属性， 3 对欧盟法律事务享有非常广泛的强制管辖权。欧盟的缔造者们从计划成立共同体那天开始便心怀联邦梦想，因此，他们从联邦国家德国和另一个近似联邦国家的“地区化”国家意大利的宪法中的先决裁判制度中吸取了灵感，设计出了这一独特的、旨在保障欧盟法律的统一性和一致性的机制。 4 欧洲法院的初步裁决制度，即成员国法院在审理案件过程中，在做出判决之前，依据欧盟基础条约（Basic Treaties）规定的请求权或请求义务，可以（may）或必须（shall）将案件涉及的欧盟法的解释或有效性问题提交欧洲法院，请求后者初步对这些问题作出裁决。提交初步裁决申请的成员国法院应根据初步裁决的结果，将欧盟法适用于其审理的案件。1、初步裁决的法律依据初步裁决制度作为一种独特的司法机制，渊源于一系列法律文件的相关规定。该法律文件主要为欧盟的基础条约。它们包括：1952 年生效的欧洲煤钢共同体条约第41 条；欧洲经济共同体条约(以下简称欧共体条约) 第234条原欧洲经济共同体条约第177条；欧洲原子能共同体条约第150 (1) (b)条；1999年阿姆斯特丹条约生效后出现的2条新规定，即欧共体条约第68条和欧洲联盟条约第35条。经2001年签署的尼斯条约修改后的欧共体条约第225条第3款。其中，1952年生效的欧洲煤钢共同体条约第41条首次规定了欧洲法院具有就理事会和委员会的法令之有效性作出初步裁决的权力，欧共体条约第234177条被视为初步裁决程序的最基本法律文件，也是目前初步裁决程序在欧盟司法领域中被援引得最多的条款，该条款下的初步裁决程序与欧洲煤钢共同体条约第41条相比得到了重大的改进。而欧洲原子能共同体条约第150 (1) (b)条、欧共体条约第68条和欧洲联盟条约第35条以及经2001年签署的尼斯条约修改后的欧共体条约第225条第3款均是在欧共体条约第234177条的基础上进行的修改。欧共体条约第234条的规定赋予成员国法院及仲裁机构在自己的案件中就有关欧盟法律的问题向欧盟法院要求初步裁决的权利。其内容如下：欧洲法院对下列事项享有初步裁决的权力：（1）本条约的解释；（2）欧盟机构和欧洲中央银行制定的规章的效力及解释；（3）根据欧盟委员会的规章建立的机构制定的成文法的解释。当成员国法院或仲裁机构认为对一个问题进行初步裁决是自己对案件做出裁决的前提时，它可以将该问题提交欧洲法院做出初步裁决。当成员国的法律对某个问题缺乏相应的救济措施时，当其法院或仲裁机构在审理案件时遇到该类问题时，该法院或仲裁机构应该将问题提交欧洲法院。2、初步裁决的范围依据欧共体条约第234条的规定，欧洲法院对于下列问题享有初步裁决权：解释欧共体条约；确认欧盟机构和欧洲中央银行的行为的合法性和对之进行解释；在根据欧盟委员会的行为建立的机构的规约有规定时，解释该规约。其中，解释欧共体条约和解释欧盟的行为及确认欧盟机构行为的合法性是比较重要的工作。在这种解释裁决中，除了欧盟规定的效力之外，重要的还有关于欧共体条约或者欧盟的行为是否具有直接效力的裁决。欧洲法院可以认定欧盟机构的法令无效，但是成员国法院不能宣布欧盟机构的法令无效。如果成员国法院认为一个欧盟法令可能无效，它应当将问题提交到欧洲法院。同样，个人在有资格直接向欧洲法院反对欧盟机构的决定的有效性的情况下，个人也不能在成员国法院中直接反对。欧洲法院在初步裁决过程中的任务，仅仅限于提供确定的关于欧盟法律的解释。成员国负责查清案件的有关事实并适用欧洲法院解释过的欧盟法律。欧洲法院无权对成员国法律进行解释，也无权对成员国法律与欧盟法律的一致性作出裁决，尽管它能够通过解释欧盟法对国内法院提出一些相关的判断因素，以帮助国内法院判断其一致性。如果在请求欧洲法院作出解释中包含了此类问题，欧洲法院通常会重新设置这种问题，使它变成一个仅仅关于欧盟法律的问题。 5 这样以来，欧洲法院只对相关的欧盟法律作出解释，而成员国法院则依据这个解释对成员国法律与欧盟法律的一致性作出自己的判断。在Adlerblurn v Caisse Nationale Assurance Vieillesse des Travailleurs Salaries 6 一案中，欧盟法院认为：法国社会保障立法与德国赔偿法对赔偿受益人的分类差异属于国内法的问题，因而不属于欧盟法院的管辖范围。因此，欧盟法院不能对一个明显属于国内法的条文是否与欧盟法相一致做出裁决。但欧盟法院也曾明确表示：虽然欧盟法院根据第234条没有权利对国内法与欧盟法是否一致做出裁决，但它可以给国内法院提供出相关的标准。同时，根据欧共体条约第234条的规定，只有在诉讼各方存在真正的争论时，欧洲法院才有初步裁决权。欧洲法院不提供纯粹咨询性的或者假定性的意见，尤其是会拒绝那种当事人通过编造的诉讼程序手段企图获得初步裁决的申请。欧洲法院具有很高的警惕性在确保第234条不被滥用方面，尤其是在避免利用虚假的争议去试图说服一个成员国的法院裁定另外一个成员国立法的合法性上。但是，总的来说，欧洲法院一般不会拒绝向它提出的请求，只要该诉讼不是人为设计的程序手段。3、初步裁决的请求权从欧共体条约第234条的规定可以知道，有权提起初步裁决申请的仅限于成员国法院或者法庭。然而，由于欧共体成员国来自不同的法系，各国国内司法机关形形色色，各国法院的组织系统也不相同，如何准确地界定“法院或法庭”的定义，关系到对于初步裁决程序的利用。从许多欧洲法院的判例来看，欧洲法院一贯坚持拒绝依照成员国国内法的判断标准，而是强调应该依据欧共体法去进行判断，即采纳所谓的“功能论”：是否具有法院或法庭的名称并不重要，重要的是提请初步裁决的主体是否行使着“法院”或“法庭”的功能来作出裁量。如果一个实体有权对个人的法律权利和义务作出约束性的决定，它便具有司法功能。在实践中，欧洲法院通过一系列初步裁决确立了欧共体意义上的“法院或法庭”的定义。 7 对于仲裁庭，欧洲法院认为一般不属于欧共体条约第234条意义上的法院，但是要区别不同情况。欧洲法院认为，如果是法定仲裁，并且由公共机构指定仲裁员，则该仲裁庭属于第234条所指的法庭，因为其权力来源于国家。合意仲裁则不具有提请初步裁决的主体资格。在Nordsee案 8 中，欧洲法院指出了仲裁庭可以提出初步裁决的5个条件：第一、该仲裁必须是在法律框架内加以规定的；第二、仲裁员必须是依法确定的；第三、仲裁裁决必须具有最终的效力（the force of res judicata），必须是已经取得执行令因而能够执行的；第四、各方当事人根据法律或者事实，必须有义务把其争议提交仲裁而不是提交普通法院；第五、该仲裁必须是在某些方面由有关国家的公共权力机构支持的。总之，在认定提请初步裁决的主体资格的时候，欧共体法是标准，成员国法是补充。欧共体条约第234条的“法院或法庭”并不局限于国家的主要司法机关，还应该包括被授权作出司法性质的、有约束力的决定的其他法庭以及具备特别条件的仲裁庭。总的来说，欧共体的缔造者为所有成员国法院（包括一些不是法院的“法院”）敞开了初步裁决请求权的大门，以期更理想地实现欧盟法律在成员国的统一实施。 9 4、初步裁决的程序由于初步裁决制度“从性质上看，主要是成员国法院与欧洲法院之间本着司法合作的精神而进行的对话”。 10 这就决定了初步裁决程序明显不同于直接诉讼。在这一程序中没有正式的当事人，也没有严格意义上的对抗。初步裁决的程序大致分为两个阶段：成员国法院阶段和欧洲法院阶段。在成员国法院阶段，有关的程序必须遵守成员国制定的相关规则。成员国法院自身可以在任何诉讼阶段提出请求，任何一方当事人也可以在审理前或者审理过程中提出请求。但是，案件判决后成员国法院就不能再向欧洲法院提交申请。申请只能由成员国法院本身提交，当事人不能直接提出。欧盟成员国法院通常会就提交的方法和形式作出指导性意见，有时成员国法院也可以指导一方当事人起草申请，并将它交给另一方当事人征求意见。欧洲法院也对申请设计了规定的形式，提出的申请中一般应该列出要求欧洲法院初步裁决的问题、对案件当事人的详细介绍、争议的来龙去脉、诉讼程序的进展状况、当事人之间事实与法律争议的性质等等。一旦提出申请，成员国法院中的诉讼程序就将中止，直至欧洲法院对所提问题作出初步裁决，除非成员国法院作出其他决议。另外，根据欧共体法律，对成员国最高法院提出初步裁决请求或者不提出请求的决定，可以向欧洲法院提出上诉。 11 当事人在下级法院或者法庭的，可以向高等法院提起上诉。一般来说，只要下级法院或者法庭没有误导自己或者不合理地行为，那么它提出申请与否的决定就不太可能被撤销。在欧洲法院阶段，欧洲法院规约（the statutes of the European Court）第20条规定：成员国法院或者法庭在涉及到初步裁决的案件中，应当向欧洲法院报告自己的决定。然后欧洲法院案件登记处负责通知当事人、成员国、委员会、理事会（如果涉及理事会通过的法规）。被通知者有权而不是必须在接到通知的2个月以内向欧洲法院提出书面一件，如果没有提出书面意见则可以在审理时候发表口头意见。一般情况下，被通知者均会作出书面意见，因为欧洲法院审理案件主要是根据书面意见，而不是口头听审。在者一阶段中，案件当事人不是初步裁决的当事人，不能主张案件当事人享有的权力。他们只是被邀请在提出初步裁决申请的法院所限定的法律背景内发表自己的意见，除非成员国法院提出新的申请，欧洲法院不会因为案件当事人的申请而扩大裁决范围，更不会直接作出裁决。在欧洲法院的法官评议完后，欧洲法院即作出裁决，该裁决将在法庭上公开宣读，并给当事人和提出申请的成员国法院送达一份复印件。一般情况下，欧洲法院终止初步裁决程序只有两种情况：提出申请的法院撤回申请，或者其申请被上级法院否决。5、初步裁决的效力关于初步裁决的效力问题，欧共体条约并没有作出明确的规定，但是初步裁决对主案具有约束力，提出初步裁决申请的法院必须将初步裁决的结果适用于主案并据此作出裁决，这一条从未有人对此提出过异议，因为只有这样才能实现初步裁决制度的目的。同时欧洲法院自身也通过其大量的判例法对此加以了逐步澄清。 12 首先是初步裁决的既判效力问题。欧洲法院认为，如果初步裁决确认了欧洲共同体的一项行为无效，那么，这对任何其他成员国法院来说，就是一个在任何其他涉及该欧洲共同体行为合法性问题的案件中，确认该行为无效的充分理由。一般来说，成员国法院不能就欧共体法院以及裁决过的同样法律问题再次提出申请，对于重复提出的问题，欧洲法院往往在告知提问法院并听取当事人意见后，以裁定的形式结案并包含以前的判决意见。 13 实践中，欧洲法院在Da Costa 案件中确立了初步裁决的先例原则。欧洲法院在该案件的裁决中指出，尽管根据第234177条和欧洲法院规约第20条规定，欧洲法院必须就有关国内法院或法庭所提交的裁决请求做出判决，然而，本案所提出的关于欧共体条约第20条的解释已由欧洲法院在26/62一案中作出了解释。因此，欧洲法院在判决书中只是简单地重复了其在Van Gend en Loos 一案中的判决，并进一步指出，该案所涉及到的有关条约解释的问题，与上述案件的问题类似，而且并不包含任何新的因素。欧洲法院由此判决：意大利法院( Tariefcommissie) 必须适用本法院的先例判决。但是，由于欧盟法在主要继承大陆法系法律传统的同时，也受到英美法系的影响，欧洲法院的判例是欧盟法的辅助性渊源。所以，欧洲法院在实践中也允许成员国法院就某一已经作过初步裁决的问题重新提出申请，而且欧洲法院在其认为必要的时候会毫不犹豫地修改以前的裁决。因此，在解决所面临的欧共体法问题时，成员国法院一般会遵循已有的裁决，但当他们认为欧洲法院可能会偏离以前的裁决时，他们就会就类似问题再次提出申请。初步裁决的时间效力是一个引起争论的问题。欧洲法院确认了初步裁决溯及既往的原则，但有允许无溯及力的例外。依据溯及既往的原则，若纳税人基于与共同体法不符合的国内法律而缴纳了一笔不应缴的税款，则纳税人可以根据初步裁决解释而请求返还自该不当法律生效起至今的税款。但是在Defrenne一案中，欧洲法院对初步裁决的时间效力作了限制。对于违反欧共体条约第119条男女同工同酬原则的国内歧视行为，只有发生在初步裁决之后的诉讼或之前已提起行政或司法程序的未决案件才可能求偿。这种情况的出现是因为欧洲法院在参照欧共体条约第231条后，认为其在初步裁决领域亦有权例外地运用法律安全的一般原则以限制其判决的时间效力，并提出了关于初步裁决溯及既往力的两项原则，即：法律的稳定性和合法期望权益的保护；赋予完全的溯及既往力所带来的实际困难和不可能性。在这里，只有欧洲法院才可以作出关于初步裁决的时间效力原则的例外，无论是成员国法院或者法律都不能作出此种限制。实践中，欧洲法院通过大量的判例，小心的平衡着初步裁决的溯及力和保护判决前的稳定情势两者之间的关系，而这种平衡经常受到国内法院的质疑。此种现象的发生，归根结底在于欧共体条约对此没有作出明确的规定，而有待于基础条约对此作一终局性的确认。二、初步裁决制度的扩展由于欧盟基础条约是授权性质的框架协议，它只是在原则上地规定了共同体的任务和目标，确定了共同决策的范围，至于具体如何完成条约提出的任务则授权欧共体机构通过制定二次立法来完成。从整体上看，整个欧盟法律体系存在着大量法律漏洞和模糊区域需要二次立法加以明确和补充。而欧共体二次立法决策的效率过于低下，因此无法全面满足欧共体社会关系的发展对法律规范不断扩张的需求。 14 二次立法的立法效率低下与法律秩序巨大需求之间的强烈反差使得欧共体在50多年来的发展中，在司法解释的具体操作中，充分发挥其司法能动性能动地创设法律规范，填补欧共体基础条约的漏洞并补充二次立法的不足。初步裁决制度便是欧洲法院实现司法能动性的重要手段之一。欧洲法院在维护共同体法统一适用的旗号下，对初步裁决制度进行了一系列的扩展，这不仅保证了欧共体法的权威，同时也使得欧盟法更好的适应了不断变化着的客观形势，保证了欧盟法在全欧共体范围得到了统一适用。1、初步裁决范围的扩大。欧共体条约并未规定可以被提请初步裁决进行解释和有效性判断的欧共体法令的种类，但是在欧洲法院的司法实践中，任何欧共体法令，无论是否具有直接效力，都可以成为成员国提请欧洲法院解释和判断其有效性的对象。这甚至包括那些不具备法律约束力的欧共体法令，如建议、咨询意见等。另外，成员国与非成员国之间的条约明显不属于罗马条约的组成部分，但这类条约通常是由理事会签订的，欧洲法院就也把它们看作欧共体机构颁布的法令，因此同样也属于第 234 条范围内的法令。 15 有的条约是由共同体成员国批准生效的，因而不属于第 234 条规定的共同体机构法令，但是缔约方为了确保条约的统一解释，赋予欧洲法院对条约的解释行使初步裁决管辖权，例如，对对于民商司法管辖及判决执行的公约，缔约各方通过单独的议定书把对公约的解释权交给欧洲法院。欧洲法院甚至在Dzodzi 16 一案中认为，如果成员国某国内法律条文是基于欧共体法而制定，或是参照了欧共体法时，即使该条文与该被参照的欧共体法的目标不完全一致，被参照的欧共体法也可以成为提请解释的对象。总之，凡是诉讼中涉及到欧盟法的事项，欧共体成员国所有法院都可以向欧洲法院请求初步裁决，由唯一权威的司法机构对其进行司法解释。初步裁决范围的扩大，在最大限度上保证了欧共体法在全欧共体范围内的统一实施。.CLI.A.040842 3