XX省国有资产管理体制改革和省级营运机构组建实施方案.docx

XX省国有资产管理体制改革和省级营运机构组建方案
改革开放以来，XX省国有企业有了长足发展，已经具备了相当的基础和实力，对全省经济发展起着重要作用。同时，国有资产管理体制改革也已经起步，并取得了初步成效。但由于传统体制的长期影响和历史条件的制约，国有企业政企不分、政资不分的弊病仍未从根本上解决，所有权对企业的约束和监督还没有完全到位，国有经济的调整和国有企业的改革、改组还存在体制障碍，建立新型的国有资产管理、监督、营运体系已是当务之急。
为加快实施国有经济战略性调整和国有企业战略性改组，加快建立现代企业制度，更好地发挥国有经济在国民经济中的主导作用，根据《中共XX省委、XX省人民政府关于贯彻落实〈中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定〉的实施意见》精神，现就XX省国有资产管理体制改革和省级国有资产营运机构的组建提出如下方案。
一、建立新型的国有资产管理、监督、营运体系的总的要求和总体框架
国有资产管理体制改革要按照建立现代企业制度的要求，实行政企分开，党政机关与所办的经济实体和直接管理的企业在人财物等方面彻底脱钩；根据“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则，积极探索国有资产管理的有效形式，建立与健全出资人制度和资产责任制度，确保国有资产保值增值；按照党管干部和管人管资产相结合的原则，进一步理顺关系，避免多头管理。要根据以上总的要求，抓紧建立和完善与现代企业制度相适应的、有效的新型国有资产管理、监督、营
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运体系，明确权责，规范管理，推进全省国有企业的改革和发展。
全省国有资产管理、监督和营运体系实行“三层次”构架，即：国有资产管理委员会及其办事机构——国有资产营运机构——国有独资和国有控股、参股企业。
国有资产管理委员会（以下简称国资委）是国有资产的管理、监督机构。国有资产营运机构（以下简称国资营运机构）是经国资委授权的国有资产出资主体，行使出资人权利，并承担保值增值责任。国有独资和国有控股、参股企业（以下简称企业）依照产权关系隶属于某一资产营运机构，同时又是自主经营的独立的企业法人。
国资委代表政府行使国有资产所有者职能，对国资营运机构实施管理、监督，与国资营运机构之间是授权——代理关系；国资营运机构经授权，依据产权关系通过股东会和董事会对所投资企业行使出资人权利，与所投资企业是资产纽带关系，不存在行政隶属关系。
建立“三层次”构架后，政府管理社会经济的职能与国有资产所有者职能分开，国有资产行政管理职能与经营管理职能分开，国有资产出资权与企业法人财产权相分离。政府职能部门将与国资营运机构及企业彻底脱钩，不再行使直接管理经营性国有资产的职能，而面向全社会、全行业实行宏观管理和指导，包括从行业的角度，对国资营运机构及企业的运行进行宏观管理和指导。
二、省国资委及其办公室的设置和职责
根据机构变动和工作需要，调整充实省国资委。省国资委由省政府领导以及组织、人事、计划、经贸、财政、国资、体改、劳动保障、审
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计、监察（纪检）等部门的负责人组成（成员名单另行通知）。
省国资委的主要职责是：
（一）贯彻执行国有资产管理的法律、法规和政策，研究制定全省国有资产管理的规章制度，制定国有资产总体发展规划和布局；
（二）指导全省各级国有资产管理机构的工作；
（三）研究并决定全省国有资产管理、营运、监督中的重大事项；
（四）决定省级国资营运机构的设立、变更和终止；
（五）审查批准省级国资营运机构的长远发展规划、年度经营方针和投资计划；
（六）确定省级国有资产保值增值指标，审计、考核资产保值增值情况；奖惩省级国资营运机构的领导班子；
（七）在省级国资营运机构设置监事会或派驻财务总监；
（八）省政府规定的其他职责。
省国资委下设省国有资产管理办公室（以下简称国资办），承担省国资委的日常工作。省国资办设在省财政厅，编制单列，工作相对独立。
省国资办的主要职责是：
（一）具体办理省国资委决定的事项；
（二）负责准备提交省国资委审议事项的前期工作；
（三）配合省经贸委等有关政府部门指导省属国有企业的改革和发展；
（四）省国资委交办的其他工作。
三、省级国资营运机构的类型和职责
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根据省属国有企业规模、行业等不同情况，省级国资营运机构按两种类型组建：
一是授权经营的集体（控股）公司。一般是具有一定规模和竞争力的大型企业集团公司，通过授权经营国有资产，以生产经营与资本经营相结合方式运作。
二是国有资产经营公司。是对授权范围内的省属企业国有资产行使出资者权利的特殊的国有独资公司，按照与国资委签订的目标责任制，以资本经营为主要方式运作。
省级国资营运机构的主要职责：
（一）根据省国资委的授权经营要求，承担授权经营的国资保值增值责任；
（二）通过向全资、控股和参股企业委派产权代表、董事、监事或财务总监，参与企业重大决策，监管国有资产；
（三）按照《公司法》的有关规定，依权重对全资、控股和参股企业的合并、分立、歇业和破产等重大产权重组和处置事项作出决策；
（四）负责确定所投资企业国有资产保值增值指标，建立出资人代表责任制和激励、约束机制；
（五）组织、协调重大经营活动，发挥整体优势。
四、省级国资营运机构的组建方案
组建国有资产营运机构着眼于保障国有资产的安全、增值，从国有经济布局的战略性调整和提高国有资本运行效率出发，坚持有进有退、加强重点、优化布局的方针；遵循市场经济规律，以企业为主体，以资
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本为纽带，以资产重组为途径，着力培育具有较强综合竞争实力和资本经营能力的营运机构。营运机构的数量，按既有利于加强管理，又兼顾操作的可行性确定。为使省级国资营运机构组建工作平稳起步，先将政府部门所属生产经营性企业纳入资产重组、授权经营的范围，党委、人大、政协及群众团体所属的生产经营性企业逐步纳入。
鉴于宣传系统的特殊性，文化、广电、新闻、出版等部门所属企业，暂不列入国有资产授权经营范围，方案另行研究。机关事务管理局所属企业也另行单独研究重组方案。
根据省属国有企业的布局状况，组建以下省级国资营运机构：
（一）已授权经营的集团（控股）公司为。杭钢集团公司、巨化集团公司、物产集团公司、中大集团公司、建工集团公司、商业集团公司、煤炭集团公司、轻纺集团公司、三狮集团公司、东联集团公司。
（二）已批准授权经营的集体（控股）公司为。粮食集团公司、旅游集团公司、国信集团公司、机电集团公司、石化集团公司、建材集团公司。
（三）按外经贸类、农林水利类、基础设施类和工贸类分别组建：
1.外经贸类国资营运机构。分别以中大控股、东方控股、土畜产和粮油进出口公司为主体组建（其中中大已经授权），将省外经贸厅管理的其他外经贸类企业分别归入。
2.农林水利类国资营运机构。分别以农发集团公司、水利投资公司为主体，吸收省农业厅、水利厅、林业局、海洋渔业局等部门所属企业组建，营运机构以农口类投资为主要业务。
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3.基础设施类国资营运机构。计委系统以经济建设投资公司为主体，归并铁路投资等所属企业，组建省基础设施资产经营公司；交通系统以省高等级公路投资公司为主体，吸收交通系统其他企业组建省交通建设资产经营公司；组建能源建设资产经营公司。
4.工贸类国资营运机构。省机械厅、石化厅、建材总公司及其所属企业已分别成建制转为集团公司，并将实行国资授权经营。另外，拟对浙江长广（集团）有限责任公司、丝绸公司改组为国资营运机构，实行授权经营。
按照以上方案，省级政府直属部门所属企业将分别划归具有行业类同关系的营运机构。今后，视营运机构的发展情况和竞争需要再作逐步调整归并；有的可继续保留为授权经营机构，有的则可通过重组联合建立新的营运机构。
五、省级国资营运机构的监督机制
在营运机构设置监事会或派驻财务总监。监事会由熟悉经济工作的领导干部和专业人员组成，人数一般为3人，一个监事会可兼管若干家营运机构。监事会的主要职责是对资产运行实施监督，并定期作出监督评价意见。
财务总监通过对企业与财务相关的经营决策活动的监督，强化财务管理在企业日常运作中的过程中监控作用，保障财务信息的真实性、准确性和完整性。财务总监通过定向选拔或公开竞聘等方式选聘，工资福利等待遇由省国资办负责管理。财务总监向省国资委实行定期报告制度。
省国资委定期组织政府有关部门或委托社会中介机构对省国资营运
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机构进行审计、考核。国资营运机构对投资企业实行内部审计、考核制度。
六、省级国资营运机构的干部管理
坚持党管干部原则，改进干部管理方法，建立适应现代企业制度要求的选人用人新机制。省级国资营运机构领导干部实行组织考核推荐和引入市场机制、公开向社会招聘相结合，在党管干部原则的前提下，董事会依法选择经营者，经营者依法行使用人权。干部管理的具体工作由省委组织部承担，在省委组织部内设企业干部管理处（编制另行安排）。省级国资营运机构领导人员按如下方式产生和任免：
（一）党委书记、董事长（未设董事会的总经理）由省委管理。党委书记由省委任免；董事长（未设董事会的总经理）由省政府任免。
（二）已设董事会的总经理由省委委托省委组织部为主管理，营运机构党委协助管理。经省委组织部提名，由董事会办理聘任或解聘手续。
（三）党委副书记、经委书记、党委委员，监事会主席、副董事长、董事由省委组织部管理。党委副书记、纪委书记由省委任免，党委委员由省委组织部任免；监事会主席、副董事长、董事由国资委任免。其中董事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。
（四）副总经理由总经理提名，营运机构党委审核，报省委组织部批复，由董事会聘任或解聘。
（五）专职监事由省国资委管理和任免。
国资营运机构依照《公司法》和有关规定程序对全资、控股公司董事会、经理班子成员进行考核、推荐或任免；对参股公司依照出资权重
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推荐董事会、经理班子成员。全资、控股公司的党组织由国资营运机构党委管理，参股公司的党组织可由国资营运机构党委管理或实行属地管理。
七、方案的组织实施
（一）组织领导和具体步骤
为确保方案的顺利实施，由省国资委牵头负责方案实施的组织、协调，具体实施工作由各主管部门分工负责。实施步骤是：
1.加快组建省级国资营运机构。对已批准授权但未办理授权经营手续的6家集团公司，抓紧办理有关手续，签订国有资产保值增值责任书。同时，由各主管部门负责研究提出新建国资营运机构的具体方案，经省国资委批准后开展筹建工作。
2.省政府直属部门按照“全面清理、统筹规划、分类处置、逐步实施”的要求，在抓好直属企业改制、债权债务处置和有关人员分流的前提下，与所办经济实体脱钩。对于资不抵债、亏损严重、两年内扭亏无望的企业，一律由原主管部门负责实行停产整顿或者撤销、兼并、破产，并安置好职工；对于国有资产数额不大的一般竞争性企业，通过改制退出国有资本，交由属地管理。对脱钩后能正常运行的企业，则移交给省级国资营运机构。
3.拟移交的企业，在清产核资、资产评估的基础上，由主管部门向领导小组办公室提出申请，经审核批准后分类移交给国资营运机构，并办理移交手续。
各部门直属事业单位所办经济实体暂维持现状，待进一步调查摸底
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后再作研究。各部门所属的实行企业化管理的科研、设计单位以及培训中心、老干部活动中心等，暂予保留。
（二）组织实施工作要求
1.严格财经纪律和各项规章制度，严肃查处违法违纪行为，防止国有资产流失。在国资管理体制改革过程中，各部门及所属各企业必须严守以下纪律：（1）不准隐匿、转移资产；（2）不准逃废、悬空银行债务，不准逃废欠税，不准弄虚作假、涂改、转移或者销毁账目；（3）不准抽逃企业资金，不准从企业调拨资金向企业摊派各种费用，不准以任何名义私分钱物和侵吞国家资产；（4）不准突击花钱、分钱、分物，不准突击进人、突击提高工资和离退休待遇，暂停提干；（5）有违法违纪嫌疑的人员，一律不准出国（境）。
2.严格实行一把手责任制。各部门要成立由一把手挂帅的工作小组，负责本部门的改革工作，并对本部门推进改革、保持稳定、防范违法违纪行为负全责。如出现问题，追究部门主要负责人和责任人的责任，并视情节轻重，给予处分；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
3.在企业脱钩和移交过程中，必须切实保障广大职工和离退休人员的合法权益，认真做好思想政治工作，衔接好有关社会保障手续，妥善安置下岗分流人员，确保平稳过渡，维护社会稳定。
第二篇：XX省人民政府办公厅关于印发委派省级国有资产营运机构财务总监意见【发布单位】
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【发布文号】
浙政办发[2000]202号【发布日期】
2000-11-28【生效日期】
2000-11-28【失效日期】
【所属类别】
地方法规【文件来源】
中国法院网
XX省人民政府办公厅关于印发委派省级国有
资产营运机构财务总监意见
（试行）的通知
（浙政办发〔2000〕202号）
省政府直属各单位：
经省政府同意，现将《委派省级国有资产营运机构财务总监的意见（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。
XX省人民政府办公厅
二000年十一月二十八日
委派省级国有资产营运机构财务总监的意见（试行）
根据省委、省政府关于进一步深化省级国有资产管理体制改革的要求，为加强对省级国有资产营运过程的监督，规范财务总监的委派和管理，保障财务总监依法履行职责和行使职权，特制定本意见。
一、
一、指导思想
和目的
省国资委通过向省级国有资产营运机构（经省国资委授权经营的企业集团〈控股〉公司，以下简称公司）委派财务总监进一步规范和监督公司的日常财务会计活动，督促公司健全内部控制制度，加强财务管理，保证会计信息的真实、完整、合法，确保国有资产及其权益不受侵犯。
二、
二、财务总监的职责和职权
（一）规范并督促公司建立健全内部财务管理制度，完善公司内部财务会计监督机制，考核公司内部财务管理制度的执行情况，对公司财务活动的合法性进行监督。
（二）督促公司建立健全内部会计核算制度，考核公司内部会计制度的执行情况，对公司会计核算工作的质量进行监督；
（三）审核公司拟订的资金使用和调度计划、筹资融资和投资计划、年度预算方案、利润分配或亏损弥补方案，并向董事会提出意见。
（四）对公司对外投资、债务担保、资产抵押、产权转让、资产核销、资产重组等重大财务活动的决策程序和实施执行情况进行监督。发现有可能危及国有资产安全、侵害国有资产所有者权益的问题，应及时向董事会提出纠正的建议，必要时可直接向省国资委报告；
（五）验证公司财务会计报告的真实性、完整性，独立评估和报告公司的财务状况和经营管理业绩；
（六）必要时可监督检查公司的全资、控股子公司的财务运作和资金收支情况，并向董事会、监事会提出审计建议；
（七）及时发现并制止公司违反国家财经法律、法规、规章的行为，制止无效时，应及时向董事会提出纠正的建议，必要时可直接向省国资委报告；
（八）省国资委授予的其他职责的职权。
三、
三、财务总监的权限和工作方式
（一）列席公司董事会会议和总经理办公会议，参与公司日常重大的财务会计活动，必要时可向公司负责人询问有关财务、资产状况和经营管理情况；
（二）查阅公司的财务会计报告、会计凭证、会计账簿等财务会计资料，以及与经营管理活动有关的其他资料；
（三）核查公司的财务、资产状况，向职工了解情况、听取意见，必要时要求公司负责人作出说明；
（四）根据有关规定和程序，向财政、工商、税务、审计、海关、银行等有关部门调查了解公司的财务和经营情况。
四、
四、财务总监的工作纪律
（一）不得干预公司正常的经营决策和经营管理活动；
（二）不得接受所在公司的任何报酬和福利待遇；
（三）不得泄露公司的商业秘密；
（四）不得在委派单位投资入股，持有公司的股份；
（五）在聘期内不得兼任公司其他职务或从事其他职业。
五、
五、财务总监的基本任职条件
（一）坚持原则，遵纪守法，廉洁奉公，忠于职守，具备良好的职业道德和敬业精神；
（二）具有较高的政策理论水平和组织协调能力，并具备独立工作的能力；
（三）具有会计、审计、经济类中级以上专业技术任职资格；
（四）具有大学本科以上学历，曾担任处级（或相当于处级）以上的职务，在政府部门从事财务会计、审计等经济管理工作5年以上，或担任大中型企业总会计师、财务会议机构负责人3人以上，或具有大学专科学历，从事财务会计工作10年以上或从事经济工作20年以上；
（五）身体健康，年龄男55周岁，女50周岁以下。
曾因渎职造成企业重大经济损失的，以及有过违反国家财经法律、法规和规章，弄虚作假、贪污受贿等违法行为的人员，不具备财务总监任职资格。
六、
六、财务总监的选聘和委派
财务总监实行聘任制，由省国资委委派，对省国资委负责，每届任期3年。财务总监可采用定向选拔和公开竞聘等方式选聘。对符合基本任职条件的应聘者，经考试和考察合格，由省财政厅、省国资办、省人事厅授予任职资格，颁发资格证书，并列入专业人才库。正式聘用者由省国资委下达委派任命文件。聘任期满，由省国资委根据考核情况决定续聘或解聘。财务总监在同一公司任期最长不超过6年。
财务总监的委派实行回避制度，公司负责人、总会计师和财务会计机构负责人的直接亲属不得担任同一公司的财务总监。
七、
七、财务总监的管理和待遇
财务总监任职期间作为省国资办下属事业单位的在编人员，其人事、工资、福利待遇等由该单位负责统一管理。工资实行年薪制，标准按任职公司的单位规模、行业等情况由委派单位确定。养老保险、失业保险和医疗保险等按国家有关规定办理。财务总监任职期满不再续聘的，其档案可委托人才交流中心管理。
八、
八、工作报告制度
财务总监实行向省国资委定期工作报告制度和重大事项报告制度。
定期工作报告包括季度报告和年度报告，主要报告事项有。公司执行国家财经法律、法规和财务会计制度情况；公司财务情况、经营成果和财务会计信息的质量；公司经营决策程序的执行和重大项目的实施情况；公司重大财务活动和重大经营计划、方案的执行情况；公司国有资产保值增值考核指标完成情况等。
重大事项报告制度是指公司发生违反国家财经法律、法规、规章的行为有危及国有资产安全的行为，经制止无效，以及其他紧急情况和突发事件，财务总监应及时向省国资委专题报告。
九、
九、考核和奖惩制度
省国资委根据财务总监年度工作报告、履行工作职责情况和工作纪律执行情况，并听取公司领导、职工代表和有关部门的意见，对其工作业绩每年进行综合考核，考核结果作为奖励、续聘、聘解的依据。财务总监工作业绩显著的，由省国资委酌情予以奖励；任职期间发生玩忽职守、违法乱纪行为的，由省国资委予以解聘并取消财务总监任职资格；情节严重的，依法追究责任。
省级国有资产营运机构对全资、控股公司委派财务总监的，可参照本意见的有关规定执行。
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第三篇。依法推进国有资产管理体制改革《企业国有资产监督管理暂行条例》已于2003年5月27日由国务院第378号令公布施行。这是推进我国国有资产管理体制改革的一项重大举措，标志着国有资产监督管理法律制度得到进一步完善，依法监督管理国有资产迈出了重大步伐，对于建立适应社会主义市场经济需要的国有资产监督管理体制，进一步搞好国有企业，推动国有经济布局和结构的战略性调整，发展和壮大国有经济，实现国有资产保值增值，具有重要意义。制定《企业国有资产监督管理暂行条例》，是贯彻落实党的十六大关于国有资产管理体制改革精神的需要。改革开放以来，我国的国有经济得到了迅速发展。到2002年底，我国国有资产总量近11.83万亿元，其中经营性国有资产为7.69万亿元。国有经济在国民经济中发挥着主导作用。但同时，国有资产管理面临的体制性障碍没有真正解决，政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能没有真正分开，国有资产出资人职责由多个部门分割行使。一方面造成国有资产出资人不到位，另一方面导致政府对企业进行行政干预，影响了政企分开，制约了国有企业建立现代企业制度。为此，党的十六大作出改革国有资产管理体制的重大决策，提出“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”根据十六大精神，《企业国有资产监督管理暂行条例》明确了国有资产管理体制的基本框架和企业国有资产监督管理的基本制度，将国有资产管理体制改革工作纳入法制化轨道。制定《企业国有资产监督管理暂行条例》，也是贯彻落实党的十六大和十六届二中全会关于设立国有资产管理机构决定的需要。党的十六大提出，中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。党的十六届二中全会决定、十届全国人大一次会议批准设立国务院国有资产监督管理委员会，国务院授权国资委代表国务院履行出资人职责，加强对企业国有资产的集中统一监管；同时，要求有关部门加紧研究拟订国有资产管理的行政法规，地方国有资产管理体制改革要在有关行政法规出台后按照中央的统一部署，自上而下，有序推进。根据十六大和十六届二中全会精神，《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，国务院和省、市（地）设立国有资产监督管理机构，并规定了其主要职责和义务，强调国有资产监督管理机构一方面要切实履行出资人职责，维护所有者权益，另一方面要支持企业依法自主经营，不干预企业的生产经营活动。条例还对企业负责人管理、企业重大事项管理、企业国有资产的管理、企业国有资产监督等作了明确规定。条例作为规范国有资产监管活动的基本依据，关键在于付诸实施。当前，贯彻落实条例首先要广泛深入地开展学习宣传活动。各地区、各部门和广大国有企业要站在贯彻落实十六大精神的高度，研究制定学习贯彻的具体措施，采取多种形式大力宣传，使广大干部、企业经营管理人员和职工深刻领会条例的重要性，全面理解条例的主要内容。贯彻落实条例的关键，是要坚持严格依照条例设立国有资产监督管理机构，严格依法监督管理企业国有资产。各级政府特别是国有资产监督管理机构要按照条例的规定，认真组织实施，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。所出资企业应当接受国有资产监督管理机构依法实施的监督管理，不得损害企业国有资产所有者和其他出资人的合法权益，同时努力提高经济效益。贯彻落实条例还需要抓紧制定完善配套的法规和规章制度。鉴于国有资产管理体制改革是一个不断探索、不断深化的过程，条例是暂行的，具有原则性、起步性的特点，一些具体制度和规定还需要进一步补充和完善，国务院国资委和省级人民政府要结合实际情况，在条例确定的基本制度和框架内，制定具体的实施办法和政策措施，增强可操作性。同时，在实践中不断总结经验，不断完善法规、政策，把我国国有资产管理体制改革进一步引向深入。
第四篇：国有资产管理体制改革难点与突破国有资产管理体制改革：难点与突破
一、国有资产管理体制改革的实质性突破
（一）对“所有者缺位”的匡正
现行国有资产管理体制的根本缺陷，在于没有实现“所有者到位”这一最基本要求，造成国有资产所有者缺位，这是国有资产发生经营性亏损，无人负责，国有资产流失，无“法”确定责任人的根本原因。
社会主义国有资产所有者，看起来是十分明确的，即全民所有。但是，由于13亿所有者中的任何一个自然人，都只拥有1/13亿的资产所有权，因而都不能以“个体”身份“所有”国有资产。这种情况下，只能由国家代表全民行使国有资产所有权。问题在于，作为国有资产所有者的国家，应当怎样认定。或者说，谁是国有资产的责任主体。只要这样提问，就会发现，在实际操作中，国有资产产权主体十分不明确。至少，国家计委、国家经贸委、国家财政部、国家劳动与社会保障部，以及国家组织人事等部门，都可以代表国家，都拥有部分实实在在的出资人权益。就是说，现行国有资产所有权被分割在不同的行政管理部门，这不仅是形成条块分割的深层次原因，而且也是国有资产产权责任主体缺位的体制性原因。当国有资产发生经营性亏损，出现国有资产流失状况时，由于管资产的不管事，可以对此后果不负责任；由于管事的不管人，同样不应负责任；管人的，不管资产，就更有理由不对资产流失负责。
由此可见，所谓国有资产产权主体不明确，实质是国有资产处于无人负责状态，国有资产责任主体不明确，国有资产缺少强有力的有效监督主体；所谓国有资产所有者缺位，是缺少充分享有所有者权益，权利、义务和责任相统一的“出资人”。党的十六大针对现行国有资产管理体制存在的根本缺陷，明确提出，即将建立的新型国有资产管理体制，将是“权利、义务和责任相统一”，“管资产和管人、管事相结合”的体制。这一个“统一”和一个“结合”，匡正了原有体制中的两个“分离”；“出资人职责”，监督管理职责，明确落实到中央和地方两级政府。中央和地方两级政府，对应于他所监管的那部分国有资产，是唯一的出资人，并且享有对国有资产主要经营者的任免奖惩权力。国有资产产权主体明确，国有资产所有者终将“到位”。
（二）为国有经济布局的战略性调整创造了体制前提
国有经济布局战略性调整的实质，是国有资产（资本）的优化配置。这种优化配置，不仅仅是一个对国有资产存在空间重新布局的过程，也不仅仅是一个对国有资产投入方向重新定位的过程，而且更重要的是，这是一个涉及到方方面面、上下左右经济利益关系的调整过程。我们越是强调要充分发挥市场机制作用，要靠市场导向来调整产业结构，调整国有经济布局，就越应当明确，关键在于要过经济利益调整这个“大关”，要正确处理中央与地方、地方与企业、地区之间、部门之间的经济利益关系。
现行国有资产管理，实现在“条块分割”的管理体制中。所谓“条块分割”，就其实质来说，就是把部门的局部利益、地区的局部利益，放在国家（全民）利益之上，从而使国有经济的应有优越性难以发挥，国有资本的总体运营效益低下，也使对国有资产运行监督软化。明明是国家即全民的资产，只要布局在某一行政主管部门，就成了该部门的行政附属物，成为这个行政部门的所有财产，甚至成为其“寻租”的筹码。这是国有资产难以按市场经济规律自由合理流动的深层次原因，是国有资产专业化协作难于展开，生产社会化程度不高的体制性障碍。
党的十六大，扬弃了过去那种对国有资产实行行政性分割管理的体制，把国有资产置于权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相统一的中央政府和地方政府手中，这就切断了国有资产布局同各个行政主管部门之间的直接经济利害关系，为国有资产布局的战略性调整，为产业结构优化，创造了现实可能性。
二、构建国有资产管理新体制的难点
（一）关于经济利益关系的变动
任何一项经济改革措施的出台，都必然伴随着特定经济利益关系的调整。一般说来，改革引起的原有经济利益关系变动越大，这项改革引起的震动就会越大，这种改革遇到的阻力也会越大，这也是改革发展的一般规律性。
可以预料，国有资产管理体制改革不会违背上述这一改革发展的一般规律性。由于这项改革极其深刻地涉及到管资产的、管人的，以及管事的等各个方面经济利益关系的调整，不可能不受到一定的阻力。具体地说，党的十六大关于构建新的国有资产管理体制的决定彻底打破了原有条块分割所形成的经济利益格局，过去那种凭借行政审批权力，只收取“管理费用”，而可以不对国有资产保值增值负责的现象，再也不能存在下去了；过去那种掌握有人事任免奖惩权力，而对国有资产经营亏损可以不承担任何责任的现象，再也不能存在下去了……总之，利用所有者缺位，出资人不清，责任难于界定而捞取“免费午餐”，甚至侵占国有资产的行为，将很难产生，至少有了有效的防范制度。而这一切，必将引发来自既得利益者的阻碍，这种阻碍作为一种“摩擦阻力”，将不断延缓改革进程，甚至使改革停滞。从这个意义上，可以说，国有资产管理体制改革的成功，在很大程度上决定于现行体制范围内经济利益关系调整的成功，同时，也呼唤着新一轮政府机构改革，特别是行政审批制度改革。
（二）关于可能出现的新的政企不分
正在构建中的新型国有资产管理体制的一个重大突破，就是地方政府在国有资产管理序列中的地位发生了重大变化。过去是“国家所有”，即“中央政府所有”，而地方政府只有“分级管理”的权了。新体制在坚持国家所有前提下，确立了地方政府对国有资产的“出资人”地位，就是说，地方政府不仅拥有国有资产的管理权，而且同时拥有法定的那部分国有资产的相对所有权，享有所有者权益，并以“出资人”身份拥有管资产、管人和管事的权利。这种所有权对管理权在两个层次上的统一，无疑是国有资产管理体制改革上的实质性突破。但是，同时应当指出，所有权与管理权的“重合”，特别是在地方政府这一级的“重合”，应当有必要的制度安排和配套改革予以保证和规范，否则，很有可能强化地方政府的行政干预，在新形势下出现新的政企不分。
从经济管理原理上说，所有权与经营权是辩证统一的。其中，有决定性作用、起最终支配作用的是所有权。所有权从根本上制约着经营权，经营权是所有权在生产经营管理中的体现。所谓“经营方式”，是所有者为了实现自身最大利益选择的最佳实现形式。从这个意义上说，国有企业改革之所以在放权让利阶段没有取得实质性成果，而在股份制改造和建立现代企业制度的改革推动下，有了实质性进展关键在于触动了产权制度，确认了企业法人财产权，实现了企业管理权与其法人财产权的辩证统一。由此可见，确认地方政府对国有资产的相对所有权，确认地方政府的出资人地位，将极大地扩张其管理国有资产的权力。这就提出了一个新问题，如果地方政府这种权力扩张，实现在政企分开、政资不分的旧格局中，实现在政府职能没有根本转变的条件下，那就有可能强化对企业的行政干预，出现新的政企不分。
（三）关于用人观念的转变
在过去很长一段时间内，国有企业的领导人一直被当作党的干部来选拔和培养，这种机制注重干部的政治思想素质，忽视业务能力。我们知道，对政府官员的要求和对企业家的要求存在重大差别，甚至在某些方面可能恰恰相反。如：要求企业家要敢于冒风险、善于冒风险，而对于政府官员则希望他稳健、四平八稳。资本采取市场化方式配置，企业家作为企业最重要的资本——人力资本也应按市场化方式配置，即采取“赛场竞马”机制。目前，由企业工委管理独立国有企业老总的“乌纱帽”的现状必须改变，管人、管事和管资产必须相结合。根据十六大精神，我们认为，未来我国的政治体制将这样发展，政府官员从公务员中通过组织部门考察、通过人大选举产生，国有企业的经营者将通过市场化的方式产生，即根据国有企业的股权结构由股东大会或董事会聘任，经营者的来源将是人才市场中的职业经理。
三、新体制下运作应注意的几个问题
（一）国有财产与国有资产的分离
在国有资产管理体制发生重大变革的时候，我们一定要重新审视国有企业的双重目标问题。国有资本与其他资本的大融合是必然趋势。资本是追逐利润的，国有资本莫能例外。十六大报告中指出，初次分配注重效率，再分配注重公平。既然国有资本要介入竞争性经济活动，就必须讲究财务规律，不能同时追逐社会公平和效率双重目标。我们进一步认为，国有企业的提法应该完成历史使命了。建议使用“国资企业”（包括国家独资、国家控股和国家参股企业三种）提法。国资企业与其他类型的企业都是市场主体，唯一的不同是这类企业国家各级政府有一定的资本投入。要做到这一点，我们在宏观上必须区分两类不同性质的资产，经营性国有资产和非经营性国有资产（实为国有财产），前者追逐经济效益注重效率，后者追逐社会效益注重公平。混淆这两类不同性质资产在理论和实践上是十分有害的，比如公检法军办企业、国有企业从事非盈利性的社会活动、国有股减持充实社会保障资金等等。企业目标的唯一性会真正解放国资企业的生产力和生命力，提高国有资本配置的效率。
（二）建立国有资本中介经营公司，搞好股权管理
地方政府可以代表国家履行出资者职责，并不等于政府可以直接办企业，直接插手企业的事务，否则又将回到政企不分的老路上去。我们认为，十六大报告所明确的仅仅是地方政府可以成为直接的股东，而不是让地方政府直接办企业或直接管理企业。根据《公司法》规定，政府公务员不能成为公司的董事。因此，在政府和国资企业之间必须有一个中介组织，完成政府对国资企业股权管理的需要。我们把这一组织称为国有资本中介经营公司，可以按行业来组建。中介公司必须办成市场化、专家化、企业化的组织，通过“用手投票”、“用脚投票”等方式进行虚拟资本的管理。组建国有资本中介经营公司，不仅较好地理顺产权关系，对所控制的企业进行有效的激励和约束，维护国有资本的正当权益，防止国有资产流失，而且由于其专家云集，控制的企业众多，可利用信息占有上的优势，对下属的国资企业存量资产进行重组，形成新的生产能力，也可通过兼并等方式取得规模经济效益。明确了中介公司成为国资企业的投资主体身份，确立其权力、责任和义务，对于提高国有资本总体运营效益，对于产业结构的优化都有重要意义，也有利于今后国有股产权的流动。
（三）建立国有资产监督机构，完善国有资产管理体系
我国国有资产监督体系存在的主要问题有。重外部监督，轻内部监督，行政色彩太浓；重行政级别，轻业务技能，专业色彩太浓；重对经营者的监督，轻中间代理层次管理者的监督，片面色彩太浓；重上面监督，轻企业职工监督，群众色彩太淡。结合十六大精神，我们认为，国有资产的监督体系应该与营运体系同时构建。营运体系由政府来抓，国有资产监督体系则应由人大的常务委员会（建议成立专家型的国有资产监督委员会，通过设立举报信箱、聘请会计师事务所等方式进行监督）来抓，政协则对国有资产的营运、监督效果进行评议。
第五篇：我国国有资产管理体制改革的现状、问题和思路我国国有资产管理体制改革的现状、问题和思路
---研究文献述评
一、国有资产管理体制改革的基本进展
从总体上讲，我国国有资产管理体制改革到目前为止仍处于探索阶段，且各地的改革也极不平衡。1999年9月中共中央十五届四中全会提出，建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，