军队参与自然灾害应急救助研究.doc

硕士学位论文

军队参与自然灾害应急救助研究

On military participation in the issue of emergency relief of natural disasters

作者姓名：
王焕聪
学科专业：
行政管理
学院（系、所）：
政治学与公共管理学院公共管理系
指导教师：
刘春湘

论文答辩日期 答辩委员会主席

中 南 大 学
2009年4月18日
原 创 性 声 明

本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在在论文中作了明确的说明。

作者签名： 日期： 年 月 日

关于学位论文使用授权说明

本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文；学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。

作者签名： 导师签名 日期： 年 月 日

硕士学位论文 目 录
目 录

目 录 I
摘 要 i
Abstract ii
第一章 绪言 - 1 -
1.1 问题的提出 - 1 -
1.1.1 研究背景 - 1 -
1.1.2 目的、意义 - 3 -
1.2 国内外研究现状 - 4 -
1.2.1 国外研究 - 4 -
1.2.2 国内研究 - 5 -
1.3 理论框架 - 6 -
1.3.1 公共管理理论 - 6 -
1.3.2 公共安全危机应急管理理论 - 7 -
1.3.3 多中心理论 - 8 -
1.4 研究思路和研究方法 - 9 -
1.4.1 研究思路 - 9 -
1.4.2 研究方法 - 9 -
1.5 研究内容 - 10 -
第二章 自然灾害应急救助的一般理论分析 - 12 -
2.1 自然灾害应急救助的概念、特点和分类 - 12 -
2.1.1 自然灾害应急救助的基本概念 - 12 -
2.1.2 自然灾害应急救助的特点 - 12 -
2.1.3 自然灾害应急救助的分类 - 14 -
2.2 自然灾害救助主体分析 - 15 -
2.2.1 自然灾害中的政府主体力量 - 16 -
2.2.2 自然灾害救助中的社会力量 - 16 -
2.3 军队参与自然灾害应急救助的优势和可行性分析 - 19 -
2.3.1 高度集中统一，组织纪律严密的优势 - 19 -
2.3.2 官兵政治思想觉悟高，身体素质好的优势 - 20 -
2.3.3 反应速度快的优势 - 20 -
2.3.4 技、战术精湛的优势 - 21 -
2.3.5 群众信任的优势 - 22 -
第三章 我国军队参与自然灾害应急救助溯源与现状 - 24 -
3.1 我国军队参与自然灾害应急救助溯源 - 24 -
3.2 我国军队参与自然灾害应急救助概况 - 25 -
3.3 我国军队参与自然灾害应急救助中存在的问题 - 27 -
3.3.1 主体管理部门缺乏。 - 27 -
3.3.2 主体力量不明确。 - 28 -
3.3.3 缺乏法律保障。 - 28 -
3.3.4 指挥系统建设重复 - 29 -
3.3.5 应急通讯指挥平台有待进一步完善 - 29 -
3.3.6 军队参与能力明显不足 - 30 -
第四章 军队参与自然灾害应急救助的国际比较 - 32 -
4.1 外国军队参与自然灾害应急救助现状（美国、日本等） - 32 -
4.1.1 美国自然灾害应急救助现状 - 32 -
4.1.2 日本自然灾害应急救助现状 - 33 -
4.2 国外军队参与灾害救助的经验借鉴 - 34 -
4.2.1 理论完善化 - 35 -
4.2.2 机制规范化 - 35 -
4.2.3 演练常态化 - 35 -
4.2.4 协同高效化 - 36 -
4.2.5 重建有序化 - 36 -
4.2.6 法规配套化 - 37 -
第五章 促进军队参与自然灾害应急救助的对策 - 38 -
5.1 建立军地救助联动机制，构建政府统一的指挥调整平台 - 38 -
5.1.1 建立在地方政府领导下的组织指挥机构，实施统一指挥 - 38 -
5.1.2 军队要主动加强同地方行业、部门和单位救助力量的协作与配合 - 39 -
5.1.3 加强军队跨区应急救助作业 - 39 -
5.2 建立多元化、多渠道的应急保障机制 - 39 -
5.2.1 建立经费保障机制 - 39 -
5.2.2 建立装备保障机制 - 40 -
5.2.3 建立物资保障机制 - 40 -
5.3 制定相关应急法规，确保军队参与自然灾害应急救助的主体地位 - 40 -
5.3.1 制定法规 - 40 -
5.3.2 学法用法，提高法律意识 - 41 -
5.4 提升军队参与然灾害应急救助能力 - 41 -
5.4.1 完善队伍建设，提高军队参与自然灾害应急救助能力 - 42 -
5.4.2 加快装备建设，提高军队参与自然灾害应急救助能力 - 42 -
5.4.3 加强综合演练, 提高军队参与自然灾害应急救助能力 - 43 -
结束语 - 45 -
参考文献 - 46 -
致 谢 - 49 -
研究生学习期间发表的学术论文目录 - 50 -

III

硕士学位论文 摘要
摘 要
中国人民解放军是中华人民共和国的武装力量，是人民民主专政的坚强柱石，担负着巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设的任务。在新的历史时期,军队除了履行遏制、准备和实施战争的根本职能外，还担负着维护社会稳定、抢险救灾、参加维和行动、打击恐怖主义等非战争军事行动。因此军队参与自然灾害应急救助是人民军队义不容辞的责任和必须履行的义务，是《宪法》赋予人民军队的神圣使命。《军队参加抢险救灾条例》规定军队是抢险救灾的突击力量，执行国家赋予的抢险救灾任务是军队的重要使命。近年来，军队已成为我国常态下自然灾害应急救助的主力军。本文从公共管理、突发公共事件危机管理的视角，运用国内外相关资料，论述由军队参与自然灾害应急救助的优势和可行性。在此基础上，通过汶川特大地震应急救助的分析，浅析军队参与自然灾害应急救助建设的一些有益的对策与建议。
本论文通过自然灾害应急救助的一般理论及自然灾害救助主体分析突出军队参与自然灾害应急救助的组织、纪律、觉悟、身体、反应速度等方面的优势和可行性。并在了解我军参与自然灾害应急救助的溯源、概况和面临的主要问题的基础上，对比美国、日本两国军队参与自然灾害应急救助的现状和经验，阐述了促进军队参与自然灾害应急救助的对策。
本文认为军队作为政府综合应急救助的主要力量，当前面临着外部救助体系不健全，内部队伍方面的骨干力量缺泛和专业力量薄弱、保障方面的高技术信息保障比较滞后和现代救助物资、器材保障不到位等诸多挑战。本文提出促进军队参与然灾害应急救助的对策：一是建立军地救助联动机制，构建政府统一的指挥调整平台；二是建立多元化、多渠道的应急保障机制；三是制定相关应急法规，确保军队参与自然灾害救助的主体地位；四是提升军队参与然灾害应急救助能力。

关键词：公共安全，军队，非战争军事行动，自然灾害，应急救助

硕士学位论文 Abstract
Abstract
People's Republic of China People's Liberation Army is the armed forces, responsible for consolidating national defense, defending the motherland and the people's mandate. In the new historical period, the military not only performs the functions of the war, but also bears a non-war military operations. For example, the maintenance of social stability and disaster relief work, to participate in peacekeeping operations, such as the fight against terrorism. So the army's involvement in natural disasters, emergency relief is the responsibility and obligation of the armed forces and also is "the Constitution" conferred on the sacred mission of the people's army. "The army's participation in emergency rescue and disaster relief legislation," also stipulates that the army is the assault force of rescue and disaster relief. In recent years, the army has become the norm under the major disaster relief.
In this paper, through the analysis of the general theory of natural disaster relief assistance, highlighting the army's the advantages and feasibility in emergency relief. By understanding the natural disasters in our country and foreign experience on the army to take part in emergency relief ,we can understand the challenges and countermeasures in our country.
This article holds that the military is a major force in emergency relief. But the military is faced with many problems, such as force, and command respect, security and related emergency regulations. This article holds that to strengthen the military contingent to participate in disaster relief force. First, we need to establish a linkage with the local army mechanism; Second, we want to establish a wide range of emergency safeguard mechanism; Third, we need to enact emergency regulations. At the same time, we propose: First, we need to establish a joint army and the local relief mechanisms. Second, we need to establish a diversified, multi-channel emergency safeguard mechanism. Third, we need to enact emergency regulations. Fourth, we need to upgrade the military contingent to participate in the capacity of disaster emergency relief
Keywords: public safety, military, non-combat operations, natural disasters, emergency relief
- 50 -

硕士学位论文 第一章 绪言
第一章 绪言
1.1 问题的提出
1.1.1 研究背景
人类与灾害共存。人类社会发展进程中随时有各种灾害发生，我们必须承认客观、面对现实，与灾害共存、同灾害抗争，既要防灾于未然，又要救灾于即时，采取积极措施和有效办法，努力将灾害的损失减少到最低程度，高度关注可持续发展，保证经济社会不断进步。我国是世界上灾害频发、受灾面广、灾害损失严重的国家，常年受灾人口在2亿人次以上。据邓拓的初步统计，自公元前1766年（商汤18年）至1937年止，计3703年，包括水、旱、蝗、雹、风、疫、地震、霜、雪等各种自然灾害，共达5258次，平均每半年约有灾荒1次。其中，主要为水旱灾害，平均每3年4个月便有1次旱灾，每3年5个月便有1次水灾。从西汉始至1936年止的2142年中，灾害总数5150次，平均每4个月便有1次；而水旱灾害，平均每2年就各有1次。 邓拓：《中国救荒史》，北京出版社1998年版，第53～54页。
依历史纵向行程，从各种自然灾害发生的频数看，越到后来越是加快。民国初年，一位记者在批阅外人于中国出版的新闻报纸，颇有感慨地说：“（西文报）对于江河溃决酿成凶荒之报告，一年三百六十天，几于无日不连篇累牍。尤奇者，受灾区域，率为中国出产之富饶。故一遇告警，不独当其冲者，哀鸿遍野，而影响所及，动辄糜烂乎全国。建国后随着国民经济的发展、生产规模的扩大和社会财富的增长，灾害造成的损失也逐年上升。《中国治水刍议》，《东方杂志》第9卷第14号，第14～15页
近十年来，每年自然灾害造成的经济损失都在1000亿元以上。1998年长江、松花江、嫩江的特大洪水，1999年太湖流域的洪涝灾害，1999年至2001年严重的持续干旱，加上台风、地震等灾害，给中国人民造成的损失更远远超出这个数字。中国共产党和中国政府高度重视救灾、减灾工作，各级党委政府一直把救灾、减灾工作摆在重要位置。特别加强救灾、减灾工作领导，进一步完善国家统一协调、有关部门和地方分工负责的灾害应急机制，加大防灾、抗灾、救灾事业的投入，加快水利、农林、环境等方面减灾工程建设，防灾、抗灾和紧急救助能力大大增强，灾害造成的损失也降低到最低限度。
2003年“非典”之后，党中央、国务院十分重视突发公共事件的应急管理工作，提出了加速构建社会应急救援体系的要求。2006年1月国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》，将我国突发公共安全危机事件分为“自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件”等四大类，并对我国突发公共事件应急机制做出了初步构想。其中应急救援力量建设是应急体系建设的重要组成部分。2006年6月，国务院发布的《关于全面加强应急管理工作的意见》提出，要加强应急队伍建设，构建“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急救援机制。2006年7月4日国务院扶贫办副主任王国良在“灾害救助能力建设国际研讨会”上透露，中国农村每年因灾返贫的人数超过1000万，同时因灾致贫的情况也非常严重。中国是自然灾害多发的国家，在各类自然灾害的破坏影响下，国家每年因灾造成的直接经济损失约在1000亿人民币以上。生活在中西部贫困地区的人的生产和生活受自然灾害的影响更大。每年因自然灾害需要政府给予不同程度援助和救济的人口在7000万左右，其中相当一部分是贫困人口和低收入人口。多年来，我国政府在自然灾害救助，特别是紧急救援方面积累了丰富的经验，取得了巨大的成就，形成了政府主导、广泛动员、社会各界积极参与自然灾害救助的体系。相继出台了相关法律法规有四十多部，如《突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国防洪法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家自然灾害应急救助预案》、《中华人民共和国减灾规划（1998－2010年）》、《军队参加抢险救灾条例》等等。但是，由于目前我国突发公共事件应急救援力量分散于多个部门，没有真正建立统一的社会公共安全救援机制，加之各种灾害具有突发性、连锁性等特点，传统的“分地区、分部门、分灾种”的灾害应对机制暴露出的问题日益突出，已不能适应日渐增多的紧急突发事件处置的需要。
坚持以人为本，重视人权，重视公共管理和社会服务，是现代政府管理新理念的重要内容。全面加强突发自然灾害管理，建立和完善应急救援体系，加强应急救援队伍建设是构建社会主义和谐社会的内在要求，是广大人民群众最现实、最关切、最直接的利益所在。在国家应急救援体系中，应当有一个综合的、常设的为广大社会公众提供经常性应急救援服务的专门机构，才能适应人民群众日常安全保护的需要。部队实际充当了重大突发灾害事件社会综合应急救援力量的角色，目前，部队的应急救援行动已经多次显示出了其独特的优势，98年洪水灾害、2003年非典、2008年初的冰雪灾害、汶川大地震等特大自然灾害应急救助就是见证。
近年我国的危机管理体制初步建立，国家在应对突发事件特别是自然灾害应急救助方面，灾民生活救助及时，灾后恢复重建有力，成效十分明显。虽然在现有的危机管理体制下，军队参与自然灾害应急救助发挥了重要作用，取得了骄人的成绩，但是部队作为承担社会重大灾害应急救援组织，在参与自然灾害应急救助过程中依然存在着一些薄弱环节，一些值得研究、解决或改善的问题。因此，作为新世纪的当代革命军人在应对重大自然灾害时，如何最大限度的发挥军队强大的突击作用，维护国家财产和人民生命的安全，这是值得我关注的。基于这种认识我选择了本课题研究。

1.1.2 目的、意义
在新的历史时期,军队除了履行遏制、准备和实施战争的根本职能外，还担负着维护社会稳定、抢险救灾、参加维和行动、打击恐怖主义等非战争军事行动。 王明武、常永志著.非战争军事行动.国防大学出版社,2006.8.
因此参与自然灾害应急救助是人民军队义不容辞的责任和必须履行的义务，是《宪法》赋予人民军队的神圣使命。《军队参加抢险救灾条例》规定军队是抢险救灾的突击力量，执行国家赋予的抢险救灾任务是军队的重要使命。 国务院、中央军委.《军队参加抢险救灾条例》.2005.
和平时期军队是非战争军事行动特别是参与自然灾害应急救助的一支不可替代的重要力量，把军队建设好、管理好，对处置国家政府危机管理，维护国家安全稳定，促进社会和谐发展具有深远的意义。本课题研究的目的在于通过对自然灾害应急救助的一般理论分析，并对军队参与自然灾害应急救助的国际比较，借鉴外军先进经验，结合我国军队在参与自然灾害救助中暴露出的问题及不足，探讨促进军队参与自然灾害应急救助的对策，力争能在政府危机管理体制下探讨军队参与自然灾害应急救助的一些可行性方案，为社会主义和谐社会的建设提供强有力的保障。军队在参与自然灾害应急救助方面还存在着许多困惑和问题，探讨这一系列问题对国家和军队在危机管理体制下加强军队参与自然灾害应急救助建设具有重要意义。
从理论意义上讲，随着科学的发展、社会的进步，各种社会矛盾和不稳定因素也开始显现并出现日益增多的趋势，尤其是自然灾害的发生变得日益频繁。探讨如何发挥军队参与自然灾害应急救助中的巨大作用，从而完善相关机制，为推动军队的全面建设提供理论依据。同时，进行军队参与自然灾害的救助体系的研究可以拓宽军队职能理论和社会危机理论的研究领域，为危机管理理论提供新的研究思路，开拓新的研究方向。同时也为以后的相关研究提供一些理论经验和理论基础。
从实践意义上讲，军队在参与自然灾害应急救助方面面临着队伍方面的骨干力量缺乏和专业力量薄弱、指挥方面的指挥体系不健全和指挥职能不明确、保障方面的高技术信息保障比较滞后和现代救助物资、器材保障不到位以及相关应急法规有待进一步完善等问题，大大制约着军队战斗力的发挥。因此，研究军队参与自然灾害应急救助的现状，发现我国军队在参与自然灾害救助中出现的问题和不足，及时采取有效的措施进行改进和完善，进而强化我国军队的突发自然灾害的应急处置的力量和增强我国军队突发自然灾害的应急处置能力，对维护我国的社会稳定，减少人民生命财产损失具有重要的实践意义。
本课题研究的主要问题:
1、我国军队参与自然灾害救助的现状和不足。
2、军队参与自然灾害救助的国际比较及其经验借鉴。
3、促进军队参与自然灾害应急救助的对策。
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究
西方发达国家学术界对危机管理比国内要早得多，并且它们早期研究主要集中在自然灾害上，不过当时危机管理没有成为独立的学科，所以它们的研究也是无意识的。上世纪六十年代初，西方国家才真正把危机管理作为一门独立的学科研究。这一时期主要的著作有：戴恩斯创作的《灾难中组织行为》、罗特·希斯创作的《危机管理》、亨利·明茨伯格《明茨伯格论管理》、赫尔曼创作的《国际危机》、巴顿创作的《组织危机管理》等。涉及军队的危机处置研究主要是指在欧美等西方主要发达国家，由部队承担社会救援任务是国际通行的做法。据上海科技情报信息咨询与研究中心有关情报资料表明，进入上世纪90年代以来，美国、俄罗斯、日本、澳大利亚等发达国家都建立了包括紧急救援法规、管理机构、指挥系统、应急队伍、资源保障等方面的紧急救援管理体制，其部队的职能普遍向多功能方向转化和发展，普遍承担了地震、台风等自然灾害的抢险救援任务，欧美等发达国家的成功经验给我国构建以部队为主体的应急救援体系提供了有益的借鉴。
综合观察西方社会对公共危机的研究，主要呈现出以下几个特点：第一、研究的领域非常宽泛，主要包括自然灾害，国际关系危机、政治危机、危机决策、企业危机研究等等。第二、研究的领域非常深入和系统，建立了大量的分析模型进行相关分析。第三、由于发达的市场经济，对市场中的企业组织危机管理关注较多。第四、形成了非常系统的灾害救助主体体系理论，探讨了政府与社会多主体参与灾害救助的理论体系。第五、涉及军队的危机救助的研究主要集中在国际关系危机及发生在国内外的危及国家和公民安全的恐怖事件。由于西方主流对军队职能的认知，认为军队主要是执行保卫国家的战争职能，与我国对人民军队的认知有比较大的差别，以美国为例，美国的大部分学者认为军队参与执行国内职能是危险的，会强化政府集权，削弱民主的力量。
但是近些年来，西方国家军队也越来越多地参与到如自然灾害救助等国内职能中来，不过其对军队参与自然灾害救助的研究仍然很少。直到今天，西方国家对危机管理的研究领域涉及面广，各种处置突发危机事件的体制、法律和法规十分完善，各种应急保障机制相当成熟，但是关于军队参与自然灾害应急救助方面的研究仍不多，而相关的理论和学术专著更是寥寥无几。

1.2.2 国内研究
目前我国关于危机管理的研究比上个世纪有了质的飞跃，但与国外发达国家相比还处于低水平趋势。不过，我国学者沿袭了西方的理论和研究方式，同时结合我国的特殊情况进行相关的研究，也产生了一批比较有价值的研究成果，如张小明的《公共部门危机管理》、赵成树的《国外大城市危机管理模式研究》、许文惠、张成福的《危机状态下的政府管理》、朱德武的《危机管理：面对突发事件的抉择》等。
在今年南方雪灾、汶川抗震灾害后，进一步激发了国内学者对如何应对突发性公共事件的研究热情。许多学者开始思考依靠政府力量，同时引导社会主体力量参与到自然灾害等社会突发事件的处理和救助的可能性和可行性。香港中文大学就出版了《民间组织参与汶川地震救援的调查报告》，对社会力量参与自然灾害救助的情况进行了调查，进行了可能性分析并对我国现存的自然灾害救助体系提出了改进措施。
但是，对于屡次在重大突发事件和自然灾害的救助中发挥了巨大作用的主体——人民军队，在参与自然灾害救助中的作用、地位和面临的问题，以及进一步提升我军参与自然灾害应急救助等的非战争军事行动的对策和机制，缺乏较为系统的论述和研究。目前军内学者在军队参与自然灾害应急救助问题研究的论文主要有：孙祥林、刘忠诚等的《加强国防一体化建设的思考》、陈贵斌的《从汶川地震救灾行动看我军实施非战争军事行动的“快”与“实”》、贾万宝的《对非战争军事行动的立法思考》、喻喜生等的《提高非战争军事行动应急处突的质量》、吴辅佐的《着眼有效应对多种安全威胁不断提高完成多样化军事任务的能力》等，这些论文侧重从军队非战争军事行动的某一方面来分析军队应急的问题，但缺乏对军队参与自然灾害应急救助的全面的综合研究。人民军队的性质决定了它是国家应对各种突发事件的中坚力量，国家也出台系列相关法规，如国务院、中央军委2005年颁发了《军队参加抢险救灾条例》等。由军地对危机管理研究可看出我国政府对应对突发性公共事件是十分重视的，虽然目前国内学术对军队参与自然灾害应急救助这方面的研究还较少，基础还比较薄弱，但他们的研究成果为后来研究打下了基础，也为本课题的研究提供了一定的理论基础和有益借鉴。

1.3 理论框架
军队除了战争的根本职能外，还担负着自然灾害应急救助等非战争军事行动任务。 王明武、常永志.非战争军事行动.国防大学出版社,2006.08
军队参与自然灾害应急救助，在世界各国都已引起了高度重视，并展开了不同程度的研究和实践。我军2002年9月颁布的《军事训练条例》，将非战争军事行动训练列为教育训练一项重要内容。 王明武、常永志.非战争军事行动.国防大学出版社,2006.08
自然灾害应急救助是非战争军事行动一个方面，是一种特殊的军事行动，其行动方式、指挥层次、斗争环境等方面与战争有着本质的区别。一是行动的突然性；二是准备的仓促性；三是快速的机动性；四是任务的艰巨性等。因此军队参与自然灾害应急救助并作为救助主体力量，需要公共管理理论、公共危机事件应急管理理论、公共治理理论等的指导。

1.3.1 公共管理理论
公共管理理论认为公共安全“纯公共品”的提供与服务型政府的建立，公共产品和服务是指能够同时供众人共享的产品和劳务。纯粹的公共产品应具有两个基本特征：非排除性和非竞争性。非排除性是指不能将不为公共产品付费的个人排除在外，非竞争性是指一个人对公共产品的消费不会减少或阻止他人的消费。公共产品和服务具有投资大、收效慢、受益面大，利益难以企业内部化等特征。 张成福、党秀云.公共管理学[M].中国人民大学出版社,2006.230-234
由于公共产品的供给一经形成，即不能将不付费的消费者排除在外，于是不可避免地出现“搭便车”者。导致人人都希望别人来提供公共产品，而自己坐享其成。因此，市场经济条件下，公共产品尤其像“国防、公共设施建设”等纯公共产品无法通过市场来提供，只能由政府来提供。
公共安全保障具有非排除性和非竞争性特征，是典型的纯公共产品。为广大公众提供一流的公共安全保障服务，是新形势下转变政府职能，建设服务型政府的必然要求。近年来，为顺应市场经济的发展，我国各级政府提出了转变政府职能、建设服务型政府的目标。党的十六大第一次将政府职能归结为四个方面：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，提出了进一步“转变政府职能”的重要历史使命。温家宝总理在每年的《政府工作报告》中均指出，要“加快转变政府职能”，“努力建设服务型政府”。胡锦涛总书记在党的十七大报告中再次提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。 十七大报告辅导读本.十七大报告[R].人民出版社,2008.3
市场经济条件下，政府的主要职能不再是通过直接投资和直接运作来发展经济，而是通过完善市场机制，改善宏观经济条件，提供公共服务，改善公共管理，解决公共问题，制定公共政策，促进政治、经济、社会和文化全面、协调可持续发展。政府作为社会公权力的代表者、执行者，必然成为公共安全这一市场无法提供的公共产品的主导者和提供者。同时，随着经济的快速发展，生活水平的迅速提高以及社会民主法制意识的日益增强，广大群众越来越重视和关注自身生活环境的安全度，对政府的社会管理能力和公共服务质量的期望值不断增高。无论是事故灾害，还是民事急难，政府都应主动“补位”，积极作为，组织和实施应急救援工作。因此，加强应急救援队伍建设，建立完善灾害事故应急救援机制，提高公共安全保障水平是政府履行社会管理和公共服务职能的重要内容，也是加强平安创建工作，构建社会主义和谐社会的必然选择。
1.3.2 公共安全危机应急管理理论
公共安全危机应急管理理论是加强应急救援队伍建设的理论基础凡是涉及国家安全，危害公共安全和社会秩序，威胁公共应急管理理论认为，公共安全危机事件既包括自然灾害，也包括各种人为的灾难。人民生命财产安全，需要各级应急管理机构做出反应的，均属于公共安全危机事件。而公共安全危机事件就是应急救援所针对的主要对象。目前，国内关于突发公共安全事务管理大体有如下四种理论：第一，危机管理理论。认为所谓危机就是由意外事件引起的危险和紧急状态，具有意外性、紧急性和危险性三大特征。薛澜等著《危机管理》一书，将现代危机管理过程，按时间序列分析分为以下几个过程：危机预警及危机管理准备阶段、识别危机阶段、隔离危机阶段、管理危机阶段以及危机后处理阶段。 薛澜、张强、钟开斌.危机管理[M].北京:清华大学出版社,2003
按此理论，突发公共安全事件的应急救援涉及到危机管理的各个阶段，其中，尤以识别危机阶段、隔离危机阶段、管理危机阶段为重要。第二，灾害管理理论。认为一个社会的灾害管理可分为行政、专业、社会等三大系统。其管理的任务有四个方面，即目标管理、过程管理、项目管理、职能管理等。灾害管理理论将其具体管理的过程分为监测、预报、预防、抗御、救助、援建等六个流程。 刘 霞.公共管理学讲义[R].16-17
第三，公共安全管理理论。认为当安全危机发生后，必须有效地对公共安全资源进行高效的管理和使用，只有确保这些资源得到最大化运转和最合理化使用，才能减少危机所带来的危害。第四，公共治理理论。公共治理强调在公共管理中，政府并不是唯一的主体，政府、公民个人、非政府组织等都可以成为公共服务管理的主体，它们在共同的目标下共享资源，相互作用，参与式地解决公共政策和提供公共服务，共同承担公共事务治理的责任。〔美〕埃莉诺•奥斯特罗姆、帕克斯和惠特克:《公共服务的制度建构》，上海:上海三联书店，2000年12到13页
公共治理理论认为，必须清晰界定政府与企业、公司、民间组织、社团等非政府机构相互之间的联系和权利义务关系；公共安全事务管理必须有广泛的社会参与性，政府与民众要充分沟通，按自己的角色来定位自己的职能。以上综述理论为军队参与自然灾害应急救助建设打下了良好的理论基础。

1.3.3 多中心理论
1961年美国学者文森特·奥斯特罗姆、查尔斯·蒂伯特和罗伯特·瓦伦通过对局部公共事务(如警察服务、池塘资源管理)治理的自组织机制，以及公共经济生产与消费属性的多年实证研究，认为可以把大城市地区的治理模式看作是“多中心的政治体制”，其中“政治”与“政府”同义。多中心政治理论的特点是存在许多决策中心，它们在形式上是相互独立的。“多中心理论虽然是针对美国公共事务治理而提出来的一种理论模式，但是它强调公共事务治理主体的多样性，发挥各方面的作用特别是自主治理这对我国连续不断出现的灾害应急治理具有重要的借鉴意义。
多中心制度安排为灾害应急处理的权力划分提供了良好的框架。多中心理论的制度安排意味着“把有局限的但独立的规则制定和规则执行权分配给无数的管辖单位。所有的公共当局具有有限但独立的官方地位，没有任何个人或群体作为最终的和全能的权威凌驾于法律之上”。 马晓东 多中心理论视角下公共危机治理研究：第10到12页
多中心制度安排打破了单中心制度安排中只有一个权力中心的格局，形成了一个由多个权力中心组成的治理网络，以承担国家范围内公共管理和公共服务的职能。公共危机的治理，作为国家提供公共安全服务的过程，需要中央政府和地方政府的共同努力。依照多中心的制度安排，在灾害应急处置中要充分发挥地方政府的职能。由于较小的灾害事件大多发生在一些地方政府管辖的范围内，他们对事件的发生、进展比较了解，信息获取也比较准确和及时。所以在灾害应急处理中，应首先发挥地方政府的主动性，地方能够解决的灾害性公共危机应先由地方政府来解决，地方政府解决不了的再交给中央政府来解决。在此机制下更好的发挥军队的职能优势，合理调配资源，有效分享信息，在灾害性公共危机出现时做好及时有效的处理和应对。
其次，多中心制度安排强调以法律来解决各个治理主体间的冲突。在灾害应急处置过程中，由于各个治理主体之间权、责、利的关系，所以在灾害应对中矛盾和冲突会不断出现。如果不能及时有效的解决，灾害应急处置的效率就难以提高。为此，要认真建立和健全“灾害应急处置分级制度”，按照灾害危害性的大小(如伤亡人数、财产损失数量、影响范围)对危机中的紧急情况进行细致的等级划分。什么样的情况可以动用军队参与，什么样的情况由政府部门处理，要进行严格的界定，同时要建立健全灾害应急处置的法制，以法律和制度来约束各行为主体的管理行为。
多中心理论虽然对目前我国出现的灾害应急处置提供了一定的借鉴意义。但是多中心制度安排的理论设计也并非是十全十美的，也有其存在的前提和理论预设。首先奥斯特罗姆等人提出的多中心理论有强烈的联邦主义色彩。文森特·奥斯特罗姆在《复合共和制的政治理论》中解决了多中心理论的宪政前提，但在条块分割的前提下，危机治理中各主体的权责关系的解决还需要很长一段路要走。其次，灾害应急处置法治的薄弱。多中心理论的实施需要法律的保障，但在目前，由于灾害应急处置“龙头”法的缺失，各主体之间的权能以及普通民众的权利未得到有效保障。

1.4 研究思路和研究方法
1.4.1 研究思路
加强我国自然灾害应急救助力量和能力建设是构建我国危机应急救助体系的重要内容。要研究军队参与自然灾害应急救助，必须先从我国自然灾害应急救助的现状着手进行研究，通过对我国自然灾害应急救助的