绿色原则下自然保护地立法新路径探讨.pdf

南方自然资源2023.842探讨思考绿色原则是中华人民共和国民法典（以下简称民法典）确立的一项基本原则，其效力贯穿于民法典始终，对各项民事法律制度和法律规范的制定及各项民事活动的开展起到统率和引领的作用。中国共产党第十八次全国代表大会以来，我国坚持绿水青山就是金山银山的理念，已建立了类型丰富、功能多样的自然保护地体系，在保护重要生态系统和生物多样性中发挥了重要作用。研究小组在分析自然保护地立法困境的基础上，对绿色原则下自然保护地的立法新路径进行探讨。一、绿色原则在自然保护地立法中的作用（一）协调矛盾：经济发展和生态保护的共赢绿色原则是民法典回应环境问题而提出的。绿色原则的设定源于可持续发展，有助于解决经济价值与生态价值的冲突。当前，自然保护地立法尚未完善，存在项目占用自然保护地、地质遗迹被破坏、部分保护区域土地被用于房地产开发等破坏生态环境问题。如何构建完善的自然保护地法律保护体系，加大贯彻执行力度，从而兼顾经济发展和保护环境需要进行深入研究。构建以国家公园为主体的自然保护地体系，严格落实生态环境保护制度和推进生态文明建设，须以绿色原则为根基，建立健全针对不同类型自然保护地的统领性法律法规体系。（二）维护安全：交易安全和生态安全的双护自由、正义、秩序是法的三大价值，三者相互依存、相互制衡，而法律是维护秩序的基本手段之一，具有重要的价值和功能。国家公园、森林、滩涂等被违规用于经济开发，已突破了民法典中规定的物权所有权理论。一些地方不顾生态环境发展规律，片面追求经济利益，引发生态危机和自然灾害。民法典中确立的绿色原则，为生态文明建设和生态安全提供依据，从制度上根本解决了生态安全问题。绿色原则在中华人民共和国宪法民法典中华人民共和国环境保护法之间架起连接的桥梁，目的是为了“实现民事主体与生态环境之间的利益平衡”。同时，绿色原则作为法律适用的限制性规则，还具有裁判功能，可为司法提供原则性指导，并作为司法裁判的裁决依据。绿色原则下自然保护地立法新路径探讨 孙肖杰，刘天一 2023.8 南方自然资源43探讨思考（三）生态伦理：代内公平和代际公平的协调生态伦理是指人与自然是合二为一的，人产生于自然，应遵循自然发展规律。生态文明建设已成为我国环境发展的整体战略，关系到子孙后代。中华人民共和国民法总则（2021年 1 月 1 日废止）第 9 条首次确立绿色发展、生态安全、生态伦理价值理念，协调发展与环保、交易安全与生态安全、代内公平与代际公平之间关系。绿色原则能有效弥补民事法律法规中相关制度的缺位。在兼顾代内公平和代际公平的情况下，绿色原则更关注纵向代际公平的实现。我国实行最严格的生态环境保护制度，不以牺牲环境为代价来谋求经济发展，在满足人民日益增长的美好生活需要和发展的同时，为子孙后代留住绿水青山。二、自然保护地法立法的必要性自然保护地是我国自然环境保护体系的重要组成部分。目前，我国已建立数量众多、类型丰富、生物多样性的包括国家公园、自然保护区、自然公园在内的各级各类自然保护地。从生态环境保护立法的现状来看，自然保护区立法是生态文明立法的重要领域，同时也是生态环境立法的“短板”。自然保护地法作为建立以国家公园为重点的自然保护体系的“先行者”法，可为建立自然保护地法律体系提供基本标准。自然保护地是我国为生态文明建设、保护自然生态环境所设立的一种区划实体形态，由地方行政机关管理，国家行政机关整体统筹管理。自然保护地立法体现了经济、政治和法律的平衡，对改善我国生态环境质量产生了积极的影响。三、自然保护地立法困境（一）立法层级低，实施缺乏配套性规则现有自然保护地管理体系缺乏“协同性和互补性”，法律效力较低，且具有明显的开放性。首先，在分散的行政立法模式下，包括行政法规、规章、规范性文件在内的不同层次、不同类型的法律层级都较低，并且没有关于自然保护地权属相关的物权公示及登记相关规则。其次，自然保护地监管与保护分离，权力重叠设置、责任边界不清、权责不明、分类混乱、保护与发展等矛盾凸显，易出现执法冲突现象。最后，司法解释居多，法律滞后性较明显。最高人民法院根据审判实践先后发布关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释 关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定等，并多次修改关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释，但仍无法适对生态环境保护中出现的新问题。民法典分编对绿色原则的具体落实，尚未形成完备的法律体系和具体的法律规则，在司法实践中还要协调好原则的不确定性与裁判的确定性之间的关系。研究小组通过查阅中国裁判文书网发现，涉环境保护案件基本为侵权责任纠纷或行政裁定案件的，各地法院法官引用绿色原则作为提示性或前提性理由之一时，还需引用其他法律法规作为补充依据或法律漏洞进行补充说明，再结合案件背景、事实进行综合分析再行裁判。在同样适用绿色原则的大前提下，各地法院对于绿色原则的解释不同，南方自然资源2023.844探讨思考适用法律文件的小前提也不同，则会导致裁判的结果也不同。在海丰县全记水产品养殖有限公司等 14 家养殖户诉广东省海丰县人民政府行政决定一案中，最高人民法院援引绿色原则的前提下，适用的是中华人民共和国自然保护区条例第18 条及广东省环境保护条例第 47 条第二款规定，认定养殖户所在的区域为自然保护区核心区和缓冲区，在省级自然保护区内禁止从事生产经营活动，驳回再审申请。福建省绿家园环境友好中心诉诏安县汉新石材有限公司侵权纠纷环境民事公益诉讼案中，福建省漳州市中级人民法院则依据民法典第 1234 条及中华人民共和国矿产资源法第 21 条规定，认为汉新石材有限公司应履行治理修复义务，并承担环境修复费用，赔偿矿山地质环境保护费用。在北京市人民检察院第四分院与凌宗池水污染责任纠纷环境民事公益诉讼案中，北京市人民检察院第四分院在援引绿色原则的同时，根据中华人民共和国环境保护法相关规定，认为凌宗池作为组织实施破坏生态环境的生产经营者和单位负责人，违反了保护环境的法定义务，应对生态环境损害承担民事、刑事、行政责任；并依据最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释第18 条规定，要求凌宗池承担赔礼道歉的民事责任。（二）立法理念系统性和贯彻力不足在自然保护地立法过程中，多元化的利益主体都试图通过“法律的语言”增加保护的数量和利益。国家行政机关代表国家和人民管理、保护自然保护地，应对破坏自然资源承担直接管理责任。地方政府作为间接管理人，若在自然保护区使用和保护中更倾向于经济效益，而忽视了环境的生态和人文价值，也应承担相应的行政或民事责任。绿色原则适用内涵和外延模糊，导致了适用上的不确定性。在民法典中侵权责任编、物权编的规定也仅用于环境污染侵权保护领域，无明确的针对性。如在侵权责任中，举证责任的主体、内容、归责原则等无法应对自然保护地监管的复杂性和多样性。在相关配套法律和实施条例中也未明确划分监督管理权责，弱化了禁止性规定和责任追究机制，导致重申报、轻保护，具体落实较困难。（三）立法原则统领力不足2017 年国务院修订的中华人民共和国自然保护区条例，2019 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见，以及提出绿水青山就是金山银山发展理念的中国共产党第十九次全国代表大会等，都具有较强的指导作用，但未上升到法律的层级。在相互关联的自然保护地法律规范体系中，若无生态优先的统一原则性规定，则会导致自然保护地建设和管理的混乱。我国环境保护法涉及的主要内容仍为污染防治，较少涉及生态环境保护。环境保护类型的侵权损害不同于一般的侵权损害，其造成的环境损害及其风险会进一步扩大，且难以评估。对于重要地貌、文化遗迹等的恢复及其还原修复责任难以落实，损害后果远远超过赔偿成本。环境保护中的“资源”和“生态环境”不能简单定义为民法中的“物”，其所有权、处置权、用益物权也有无法明确定义的元素。亟须进一步完善自然保护地有关具体适用规则，平衡和 2023.8 南方自然资源45探讨思考协调环境保护相关具体法规之间的关系，以建立统一、协调的自然保护地法律体系。四、自然保护地立法实现的新途径探讨（一）制定高位阶、多层级的法律规范体系完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的相关立法活动，为自然保护地立法提供基础和依据。绿色原则是 民法典 新增的外源性原则，如何做好中华人民共和国环境保护法和民法典的有效衔接，需要对二者立法价值进行衡量。自然保护地具有“物”的财产元素，同时也具有独特的自然和生态元素，应对自然保护地“物”的权属登记公示和范围予以明确界定。怎样划分自然保护地“物”的分类，关系到自然保护地“物”的处置权及行政监督管理权责的行使。建立自然保护地是为了守护自然生态，提高生态系统功能，同时也是为了服务社会，为人民提供优质生态服务和公共服务。自然保护地立法的前提是设定“节约资源、保护生态环境”的标准及最低限度的义务，更侧重于绿色原则的实际履行，对因履行不当或保护不力造成的损害加强赔偿义务。制定高位阶、综合性的自然保护地法律体系，是我国当前生态文明建设的要求。我国现行自然保护地法律体系存在有效性弱、综合性分权等问题，更应关注以下方面。一是立法制定层面，要明确自然保护地立法的地位，各类自然保护地权属及与其相邻关系的保护。二是立法实施层面，在自然保护地开发中明晰利益相关者的权利和义务，建立健全各类自然保护地的管理机构及运作模式。除此之外，还要综合考虑自然保护地的环境条件、社会发展、政策信息等，完善各类配套条例为上述体系提供科学的技术支持，建立有效的利益协调机制，解决生态保护与经济发展的矛盾，并实现内部功能的合理分配。（二）围绕绿色原则统筹生态优先理念科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，自然保护地立法应贯彻生态保护优先的理念。我国对自然保护地的保护缺乏整体规划。从立法的角度来看，应协调自然保护地的法律监管体系，确定生态优先权的法律概念，实现自然保护地生态保护的优先权；推动自然保护地相关法律法规的制定及修订，实现自然保护地良法善治。对国家林业和草原局统领下的各类自然保护地行政机关管理职责进一步整合，将保护职责与管理职责区分开，明晰保护范围与管理范围，建立利益协调机制。完善民法典中与自然保护地相关的法律概念，如自然保护区相关的所有权、使用权、处置权等。在相关不动产登记中增加生态用地或保护用地类型，并完善登记公示制度。建立自然保护地的开发、建设、利用制度，针对不同类别、不同权属自然保护地制定不同的开发利用相关标准，在坚持生态优先的前提下，发展生态旅游、生态服务。开发自然保护地生态产品，促进周边人民就业和社会服务水平的提升。建立健全自然保护违规举报制度，鼓励单位和个人举报违法违规行为，并做好提前预警，避免造成生态环境损害的不可恢复。相关部门可推动公益行政诉讼，有效保护自然环境。通过立法手段确立自然保护地优先保护和协调发展原则。第一，明确平衡发展和协调发展原则，建立适用并符合自然保护地分类及自身特点的开发原则。第二，加强不同区域、不南方自然资源2023.846探讨思考同类型保护地之间的协调发展。建立跨区域和不同类型自然保护区的协调机制，明确开发利用的范围及禁止开发的范围，并建立可操作的、连贯性的协调机制。（三）明确立法原则，加快配套制度完善结合自然保护地管理体制、管理机构、区域内全民所有自然资源资产所有者主体等的特点，根据生态环境损害赔偿和公益诉讼制度的一般原理，制定自然保护地生态环境损害赔偿和公益诉讼制度。一是设立自然保护地分级分类管理制度。二是建立健全自然保护地管理体制。根据事权与财权相匹配原则，设立中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理 3 种管理模式，并在统一规定的基础上，具体设定管理职能与权限。三是针对不同类型自然保护地建设和管理的要求，完善分区管控制度。规定除列入清单和特许经营的建设项目和经营项目外，不得在自然保护地内从事其他建设和运营活动。四是划定自然保护地的保护范围及其内部功能区，完善管理措施。五是制定建设项目清单制。建立自然保护地内的特许经营制度和建设项目清单制度，结合有关实践设置公益治理、社区治理、共同治理等不同形式的保护方式，重点保障社区和原住居民的参与权利，通过法律制度建立多元共治机制，在政府部门严格依法管理的基础上，保障多方在自然保护地管理和发展中的知情权、参与权、监督权。（第一作者单位：大连海事大学法学院）（三）耕地保护宣传耕地保护不能仅依靠田长，更应全民参与，湖南田长 APP 提供耕地保护资讯、政策法规、专班周报等栏目，可以查看最新的政策资讯及周报，了解国家、省、市最新的耕地保护信息。加强耕地保护宣传，在田长制实行过程中，通过加大宣传力度，了解最新资讯动态及政策，提高民众的知晓率和积极性，鼓励人人护田，营造全社会共同保护耕地的良好氛围。湖南田长 APP 服务于耕地保护和田长制工作，自推广使用以来，为市、县统筹田长巡田和问题图斑外业核实、举证等工作奠定了坚实基础，通过数据分析、指标对比等实现田长网格监管工作和工作态势全面感知，确保了田长管理绩效考核有据可依，助力打通耕地保护的“最后一公里”。（作者单位：湖南省第一测绘院）（上接第 41 页）