美国基础设施法案和通胀削减法案与我国“双碳”财税支持政策对比分析.pdf

84WORLD ENVIRONMENT2023年第3期 总第202期域外传真OVERSEAS EXPERIENCE美国基础设施法案和通胀削减法案与我国“双碳”财税支持政策对比分析 A comparative analysis of the United States Infrastructure Act and the Inflation Reduction Act and Chinas fiscal and tax support policies for the carbon peaking and carbon neutrality goals文/田丹宇美国近两年出台的两党基础设施投资和就业法案 和 通胀削减法案 通过税收抵免、财政奖励、财政补贴的方式支持能源转型和应对气候变化。我国国家税务总局发布的支持绿色发展税费优惠政策指引 明确了56项绿色发展税费优惠政策，财政部发布的财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见提出要综合运用财政资金、税收调节、多元化投入、政府绿色采购保障碳达峰碳中和。本文通过比较中美气候财税政策，就完善我国“双碳”财税保障政策提出政策建议。一、中美财税共同支持的重点减排领域美国2021年11月出台的两党共同制定的基础设施投资和就业法案中约有500亿美元投资于应对气候变化，2022年8月出台的 通胀削减法案 涉及气候友好的3690亿美元税收激励和资金补贴。我国2021年中央财政安排支持绿色低碳发展相关资金约3500亿元。中美两国在财税支持低碳发展的重点领域上具有共同点。一是支持能源清洁转型。美国通胀削减法案 延长了原有的地热、风能、太阳能发电的税收抵免期限，对新建或已有核电生产设施提供税收抵免，对风能、太阳能和其他可再生能源投资提供30%的税收抵免（如满足本地生产、本地采购要求还可额外增加），投资25亿美元用于跨区域输电系统基础设施建设，以实现2024年全美电力清洁发电。我国目前正在执行“风力发电增值税即征即退、水电站部分用地免征城镇土地使用税、分布式光伏发电自发自用电量免收国家重大水利工程建设基金、分布式光伏发电自发自用电量免收可再生能源电价附加、分布式光伏发电自发自用电量免收大中型水库移民后期扶持基金、分布式光伏发电自发自用电量免收农网还贷资金、核电站部分用地免征城镇土地使用税”共7项新能源产业税费优惠政策。中央财政对可再生能源发电实行基于固定电价下的补贴政策，对页岩气、煤层气、致密气等非常规天然气的开采利用按增量考核的梯级奖励方式进行补贴。同时，我国还开展了新能源领域增量混合所有制改革，在山西等6个第一批电力现货试点开展不间断结算试运行。二是支持交通低碳转型。美国基础设施投资和就业法案涉及超过5900亿美元用于交通运输行业的投资，鼓励在交通领域使用氢气、丙烷和天然气，向电动汽车充电基础设施建设、港口卡车废气管控设施、缓解交通拥堵等领域进行投资。通胀削减法案针对特定的乘用车辆提供税收抵免，为中低收入者个人购买二手清洁能源汽车提供4000 美元的消费者税收抵免，购买新的85清洁车辆提供高达7500美元的税收抵免（仅限于北美组装的电动车）。另外还对校车、垃圾车、邮政车采购零排放车辆提供税收抵免。我国自2009年至2022年实行了新能源汽车推广应用财政补贴政策，实现新能源汽车销售连续7年位居全球第一。自2009年起实施了成品油税费改革并多次提高成品油单位税额，调节交通运输领域的能源消耗。根据“大排量多负税、小排量少负税”的原则，差别设置乘用车和摩托车消费税税率，对新能源汽车免征车辆购置税，对新能源车船免征车船税、对节能汽车减半征收车船税，引导绿色低碳出行。三是支持建筑节能改造。美国基础设施投资和就业法案 规定了“能源效率循环贷款基金”用于支持建筑节能改造贷款，法案规定对楼宇的建筑能效改善情况进行能源审计，为培训专业能源审计师提供补助，投资建设节能审计培训或评估中心。法案规定的节能提效政府拨款将从联邦整笔下发到州，由州政府下拨，还特别要求提高公立学校的建筑能效。通胀削减法案 则规定了90亿美元左右的投资用于家庭建筑房屋的节能改造，加大商务楼宇的节能投资，房屋改造最多可以获得个人收入30%的税收抵免。我国实施了新型墙体材料增值税即征即退政策，近年来中央财政通过大气污染防治专项安排资金支持北方地区开展冬季清洁取暖工作，分5批将88个城市纳入支持范围，稳妥有序开展清洁取暖改造和既有建筑节能改造，有效减少散煤消费。四是支持资源节约循环利用。美国通胀削减法案推出了二手电动车补贴，鼓励回收电动汽车电池或其中的零部件进行二次使用，对无主的油气井厂、废弃矿区进行修复和污染治理。我国于2021年实施了新能源汽车动力蓄电池梯次利用管理办法，推动设立1万余个回收服务网点，推进动力电池全生命周期溯源管理。自2016年起全面实施矿产资源税从价计征改革。自2022年3月1日起，增值税一般纳税人销售自产的资源综合利用产品和提供资源综合利用劳务，可享受增值税即征即退政策。财政部、税务总局等部门发布了节能节水等领域项目企业所得税优惠目录，对利用废弃的动物油和植物油为原料生产的纯生物柴油免征消费税。企业以资源综合利用企业所得税优惠目录规定的资源作为主要原材料，生产国家非限制和禁止并符合国家和行业相关标准的产品取得的收入，减按90%计入收入总额。工业和信息化部等部门发布了工业水效提升行动计划 和工业废水循环利用实施方案，推动工业水资源节约集约利用；发布废纸加工行业规范条件，公告309家符合废钢铁、废塑料等综合利用行业规范条件的企业名单。五是支持产业降碳升级。美国 通胀削减法案安排了306亿美元用于先进制造业的税收抵免，58亿美元用于发展先进工业设施，对化学产业、水泥等行业提出了相应的气候目标。基础设施投资和就业86WORLD ENVIRONMENT2023年第3期 总第202期域外传真OVERSEAS EXPERIENCE法案将供应链自给自足作为立法目标之一，要求加强测绘并鼓励在美国内进行稀土元素矿产资源开采，力求在原材料、稀土元素、清洁能源技术上不再依赖进口。我国进一步完善了电解铝行业阶梯电价、燃煤发电上网电价等绿色价格机制，利用财政资金支持重点原材料、重点装备制造业碳达峰碳中和和工业数字化碳管理公共服务平台建设，探索构建重点产品碳足迹基础数据库，提升低碳技术服务能力。人民银行推出碳减排金融工具和煤炭清洁高效利用专项再贷款，精准支持节能环保、碳减排、煤炭清洁高效利用等重点项目。工业和信息化部、中国人民银行、中国银保监会、中国证监会联合印发关于加强产融合作推动工业绿色发展的指导意见，引导金融资源支持工业绿色低碳高质量发展。同时，我国还优化关税结构，降低柴油发动机过滤装置等部分环境产品关税，对资源型产品和钢铁初级产品等实施零关税或低关税，引导推动工业绿色低碳发展。二、美国两部涉气候法案的特点虽然美国两部涉气候法案的最终内容较拜登上台之初承诺的 重建美好未来议案 有较大缩水，且两部法案之间存在交叉，但作为本届政府所能实施的最显著气候行动仍然受到各方期待。据普林斯顿大学分析，通胀削减法案可在2030年将美国温室气体排放每年减少大约10亿吨，并在10年内（20232032年）累计减少温室气体排放63亿吨二氧化碳当量。美国行政管理和预算局的分析表明，到2050年，通胀削减法案 将降低气候变化所导致的社会成本1.9万亿美元。美国两部涉气候法案体现了以下几个特点。一是以财政税收为主要手段。通胀削减法案是一部按照预算调节法案模式出台的法案，因此只能规定与预算和税收相关的条款，通过法律的形式为未来10年提供可持续的预期。该法案规定的3690亿美元资金，将主要来自提高国税局的税收执法能力、查处偷税漏税行为、提高对大企业和高收入人群征税，而财税政策支持将主要通过税收抵免、财政奖励、财政补贴三种途径来体现。联邦政府层面财税政策会带动私营部门的投资，预计未来10年联邦政府的投资加上私营部门的投资，将达到1.7万亿美元。基础设施投资和就业法案共涉及8637亿美元投资，其中500亿美元用于保护气候，150亿美元用于发展电动汽车，390亿美元用于发展公共交通，其他基础设施投资也将以气候友好型的方式进行。二是以气候公正为主要原则。拜登政府提出的正义40倡议(Justice40 initiative)，在美国历史上第一次要求联邦政府的总投资收益的40%要流向被边缘化、服务不足、环境污染负担过重的弱势社区，以期把政府财政收入的红利带给被边缘化的弱势群体。通胀削减法案 提出了“环境正义”的投资要求，要求投资需考虑弱势群体或者弱势社区的需求，专设资金支持低收入家庭、低收入社区或非裔美国人使用清洁能源，存在财务困难的人可以从绿色银行申请绿色减排资金。三是以促进就业为主要目标。基础设施投资和就业法案致力于创造更多工作岗位，预期法案实施的第一年可创造将近20万个工作岗位，GDP贡献超过1040亿美元，是投资回报率的2倍。通胀削减法案 围绕新的现行工资和学徒制规定创建一些奖励抵免，在计算财税抵免金额时，如果满足了工资与学徒的要求，就能在门槛值之外得到额外的税收抵免。四是鼓励发展碳捕集、利用与封存。在美国专门支持碳捕集与封存的45Q法案之外，基础设施投资和就业法案也规定了碳捕集支持计划，鼓励在燃煤发电厂和工业部门进行碳捕集和封存，探索在碳捕集后加强对二氧化碳的利用，加强从捕集地点到封存地点的二氧化碳运输管道的基础设施建设，鼓励开展地质深层碳封存研究、海洋大陆架碳封存研究、深海碳封存研究以及向空气进行碳捕集的研究。三、美国两部涉气候法案的问题与挑战据Energy Innovation测算，通胀削减法案能使美国2030年前温室气体排放在2005年水平上减少37%41%。另据美国智库荣鼎集团估计，通胀削减法案将使美国温室气体净排放量到2030年比2005年下降32%42%，距拜登政府提出的降低50%52%目标尚存一定差距。两法案在执行过程中，还将面临着众议院易主、环境保护局执政力受限、财税资金落地难、引发国际贸易冲突等挑战。一是党派之争影响法案效果。尽管通账削减法案以法律的形式规定了3690亿美元用于未来10年的能源安全与气候变化，但在执行过程中，将面临受美国党派之争的影响。美国中期选举后，众议院被共87和党所控制，众议院气候危机特别委员会可能被共和党再度解散，研究预判，拜登总统本届任期的后两年执政期间，很难再取得任何有利于气候变化的重大进展，现有的两法案在具体执行方面，恐受到众议院的钳制。二是政府执法能力有限。2022年6月30日，美国最高法院投票决定限制环境保护局监管发电厂温室气体排放的权力，判决认为，没有国会的明确授权，环境保护局对清洁空气法111条的延伸解释（包括建立碳限额交易系统、监管电站温室气体排放等）是不可接受的。该判决并非针对气候问题或温室气体减排的实体性问题的判决，而是基于程序性问题的判定。即最高法院并非判定不应减少温室气体排放，而是认为环境保护局管理温室气体的“权源”不对，不能依据现有的 清洁空气法第111条制定全面规划以减少电力部门排放。在无其他法律空白的情况下，该判决相当于限制了环境保护局管理电力部门排放的权力，导致联邦机构及政府部门采用行政手段应对气候变化的选项大大减少。三是法案内容尚需细化。基础设施投资和就业法案和 通胀削减法案主要规定了资金整体使用框架，具体到下一步如何实施，尚需出台细化政策。例如，在两法案之外的现有激励机制是否需要更新，在何种情况下需要调整激励或惩罚的力度，法案执行过程中如何细化资金分配，如何明确各职能部门的监管职责，如何处理与欧盟、韩国等国的国际贸易中的关系等，都需要进一步出台相应的细化政策。除对既有能源转型的税收抵免政策延长期限之外，对于绿氢制造、税收抵免转让等新创设的规则需要作出进一步的法律解释。四是引发国际贸易冲突。通胀削减法案规定对电动车电池的生产提供税收抵免，2024年40%的电动汽车的电池采购要来源于北美自贸协定中的国家，2026年这一比例将提高到80%，同时电动车的组装也需在北美自贸协定中的国家完成。此类规定具有明显的保护产业本土化的意图，已经受到来自韩国和欧盟的抵制。两法案在执行过程中，将面临着因国际压力改变执法力度或增加豁免条款的问题。四、完善我国气候财税政策的建议一是适时引入碳市场有偿分配模式，解决“双碳”所需资金来源问题。美国主要依托提高大企业和高收入人群税收来解决气候财税资金来源问题，因不可持续且可能导致通胀而备受诟病。但加州通过对州碳市场配额采用有偿分配和免费相结合的方式，有效解决了州政府管理碳排放所需的资金来源问题。我国碳市场作为全球最大的国家碳市场，目前全部采用了配额免费分配模式，碳市场自身的建设和运营成本尚需国家支持，更遑论为“双碳”领域提供资金保障。天津、上海、广东、湖北和深圳5个碳交易试点均采用了免费和有偿相结合的配额分配方式，值得下一步在国家碳市场建设中推广。二是与时俱进调整国家税费优惠政策，增加税费优惠的含碳量。我国国家税务总局公布了现行56项支持绿色发展的税费优惠政策，主要集中在环境保护、节能环保、资源综合利用、新能源发展、低碳产业发展等方面，而专门针对应对气候变化的仅有“中国清洁发展机制基金取得的收入免征企业所得税”和“实施清洁发展机制项目减免企业所得税”两项。因清洁发展机制项目开发早已退出历史舞台，现行的两项税收优惠政策已很难找到适用场景。建议在下一步财税政策拟定中，对碳捕集、利用与封存（CCUS）和绿氢等低碳技术开发、适应气候变化基础设施建设、“双碳”人才培养等领域加强资金保障和财税扶持。三是研究设立“双碳”专项资金或基金，吸引社会资本流向“双碳”领域。目前我国已有的国家绿色发展基金主要服务于长江沿线省区，清洁发展机制基金的资金资源尚未被充分利用，在国家层面缺乏与“双碳”相关的专项资金或基金。在地方层面，江西财政已经设立碳达峰碳中和专项资金，统筹支持开展绿色低碳循环发展示范、加强“双碳”基础能力建设等；湖南建立了全省“双碳”领域重点项目金融项目库，用以支持重点行业节能降碳改造，为银企常态化对接提供支撑；陕西省为绿色项目开辟“绿色通道”，引导银行建立完善的绿色信贷管理机制，促进绿色信贷业务发展。建议积极落实 财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见 精神，加快设立“双碳”专项资金或基金，充分发挥政府投资基金引导作用，利用专项资金、专项基金等金融工具和相关政策为“双碳”战略保驾护航。【本文为自然资源保护协会（NRDC）新形势下的应对气候变化法制保障研究项目（第二期）成果】作者介绍：国家应对气候变化战略研究和国际合作中心战略规划部副主任