民法典时代农村土地管理法治改革思路及其实现路径.pdf

-118 -【资源配置】农业经济 2023/6民法典时代农村土地管理法治改革思路及其实现路径*张雯 摘 要：民法典时代农村土地管理法治改革面临法治市场化取向弱、权力本位性强以及城乡法治二元割裂等困境。改革思路在于疏通制度堵点，朝着私法自治与公法介入统一、福利保障和资产增值统一以及协同推进和允许差异发展的方向努力。改革实现路径在于推进农村“三块地”配套改革、“三位一体”土地综合整治和优化土地管理法制体系。关键词：民法典；农村土地；法治改革；实现路径一、引言1986 年农村土地管理法问世，至今已历经四次修改和变革，在不断优化对农村土地利用秩序的管理方面发挥了积极的作用。它是一部充分彰显农村土地公有制的制度价值、推进三农改革和乡村振兴建设的重要行政管理法律。随着民法典的颁布实施，土地作为重要的不动产资源，在市场经济中发挥重要的财产价值，也需要接入民法规制的轨道中，因而，新时期的农村土地管理法治，实际上已经进入民法典时代。民法典时代下农村土地管理将朝着市场化改革的方向发展，在土地要素红利日渐凸显的现实背景之下，改革将面临哪些问题、需要把握哪些契机、如何应对这些挑战，值得进一步探析。民法典时代下建构农村土地管理法治实现路径有益于治理现代化进程的顺利推进。二、农村土地管理法治的现实困境（一）法治市场化取向弱由于农村集体土地所有权在形成之初具有浓厚的计划经济色彩，制度建构的目的在于接受国家公权力的干预为农民群体提供土地上的基本需求，实现集体土地社会主义公有制下的公平分配。这就决定了在具有村社封闭的环境下市场机制很难融入农村土地管理的法治轨道之中。不可否认的是，接受国家公权力干预也即国家适度管制的农村土地管理法治在面对区域发展不协调、农业生产弱质性、土地资源公共福利性等方面确实具有先天的优势，能够保证治理效果的相对公正、维持农村社会秩序的稳定。然而，面对农村社会的复杂信息，即便是在治理经验和治理手段都显得十分成熟的国家公权力工具看来，也存在决策上的盲区，这是认知有限性决定的，也是难以调和的。特别是农村社会之中存在的血缘、亲缘和情感认同，是一套不为外人所熟知、也不易于掌握的非正式规则，国家管控面对这种高度的不确定性和复杂性时，自然存在失灵的可能。而且过度依赖国家管制，无异于公权力向农村社会的全面渗透，大量的人力管理、资金支撑也不可避免地要产生高额的治理成本，进而放大农村土地管理法治的风险。故而，农村土地管理法治不能依赖单一向度的国家管制，否则，有效的市场机制将无法适用于农村土地利用、流转、收益分配、规划建设等主要环节，他治的浓厚行政性色彩将持续主导农村土地管理法治的运行，市场机制将绝对排除在农村社会之外。农村土地管理法治市场化取向的弱化趋势将进一步加大，土地要素市场化改革进程也将受到严重阻碍。改革的路径即要正确处理市场和政府的治理关系，将国家管控在不必要环节中逐渐抽离出来，为市场机制的作用提供足够的运行空间。（二）法治权力本位化强农村土地管理法治实际上是对包括规划、整治、开发、征收等在内的一系列治理性事项，按照一定的规则进行行政性的治理活动，本质上讲是一种公权力在农村土地产权运行中的控制。正因为如此，这一系列治理活动才能在国家强制性、权威性的意志下得以平稳运行。这种重视国家行政力量深度介入的他治一定程度上超越了农村集体之间自由、民主的自治，并有着愈演愈烈的强化趋势。在权力本位化和中心化的农村土地管理法治思想的指导下，农村内生性的自治发展动力长期处于严重缺失的状态之下，权力高位运行和成本骤增带来的农村土地管制紧张，使得农民群体出现对集体经济运行的冷漠，有效的集体行动难以形成，自治秩序混乱。实际上，激发集体民主自治的积极性与维持集体土地所有制的公法秩序并不矛盾，自治规则以及有效程序均建立在法定的框架之内。自治不过是在法定的规制之内寻求更加有利于满足集体利益、契合集体内部发展环境的内生性动力。权力本位化和中心化的有意校正带来的是民主集中机制更为充分的、广阔的发挥空间。以集体利益为导向的农村土地管 基金项目：陕西地区家事审判制度改革背景下的离婚妇女权益保障研究（编号：19JK0560）-119 -【资源配置】农业经济 2023/6理法治环境的建设赖以更多的农民群体能够自发地、积极地参与到集体共同利益的公共事务的治理中。（三）法治通道城乡割裂化必须承认，城市土地和农村土地管理遵循的是截然不同的两套逻辑。由于城镇建设用地开发市场相对成熟完善，能够充分按照市场经济发展的规律彰显其财产价值，在出让、转让、租赁以及抵押等不同形式的交易中都有规范的路径可循。而农村集体土地一直以来强调的是其公共福利以及社会稳定，经济价值是次要的治理目标。从而，相比城镇土地管理的治理，农村集体土地治理呈现截然不同的发展取向，土地管理法治表现出明显的城乡二元割裂性的特质。这就不可避免地对农村集体土地的资产增值属性造成了抑制，其最终后果就是乡村经济凋敝，乡村居民财产性收入长期低位低质维持。农村集体土地作为重要的要素，无法吸引社会资本进入，无法以农村集体土地为载体发展多元化、多样态的生产经营活动。另外，正是由于农村土地被锁定在“基本福利保障”的空间内，城镇土地和农村土地之间的利益差距随着时间推移不断拉大，城镇土地必然会在财政驱动之下不断突破城乡之间的地理边界，甚至兼并农村土地。加之农村土地征收补偿收益与城镇建设用地开发收益之间短期无法弥补的利益差鸿沟，等同于牺牲农村土地之上的财产性价值来为城镇化发展买单。农村集体土地管理也就成为城镇土地开发的后备资源，集体土地所有权异化为国家土地所有权，并由政府在事实上进行支配。农村土地管理法治通道城乡之间的割裂，其根本不仅在于集体土地和国有土地之间的法律地位上的差异，还在于农村集体土地入市交易的价格形成机制有待完善。典型的征收权作为公权力被滥用与农地非农化的转化过程中，集体自治的议价机制没有在法定程序上予以充分的保障。缺乏完善的农村集体土地入市实现机制，自然将集体土地的资产增值空间予以压缩，加剧了其与城镇土地在经济价值上的级差收益。三、农村土地管理法治的改革思路（一）私法民主自治与公法行政介入统一民法典时代下，私法规则下实现土地要素为基础和载体的经营行为具有充分的自治空间，能够按照交易当事人的意愿最大限度地实现土地的开发增值。但不可否认的是，自治意味着自己治理自己的事情，对自己的行为完全负责，不免会产生绝对逐利和投机行为。自治的当事人在追求其利益最大化的时候至多注重交易程序上的公平正义，而难以把握在权利义务上内容实质的公平。为了避免私法民主自治走入绝对化，尤其是将农村集体土地上的公共利益属性进行极大压缩而追求纯粹的财产收入动摇公有制根基，在私权主体之间介入行政性公权制衡，借助公权管控防止、限制、矫正民主自治可能带来的实质性不公。私法民主自治与公法行政介入的统一要求在治理事权上有清晰明确的划分。既不能借助公权介入来侵害私权自治形成的正当权益结果，也不得主张以私法自治对抗公权介入提供的积极干预。私法自治是柔性治理，而公法介入是刚性治理，两者相辅相成。（二）福利保障和资产增值双重价值统一乡村振兴离不开农村公共基础设施以及公共福利的供给，否则，数量庞大的农民群体在基本生存发展难以保障的前提下没有可能产生追求财富增长繁荣集体经济的内生动力。毕竟，农村社会面的稳定必须依靠土地为载体而建设的用于满足农村居民长期生产生活的农业基础设施、生活科教文卫体设施。没有基本的福利保障无法筑牢市场化改革的底线。而有了基本的福利保障，集体土地将朝着要素市场化的改革方向发展，赋予农村集体土地在财产性权利上的属性，延伸农村集体土地的配置链条和拓展农村集体土地的利用空间，实现农村集体土地与城镇土地在同等用途上的价格形成机制，是真正实现农村集体土地资产增值的改革发展方向。在民法典时代下，重拾农村集体土地的财产性权利，适度通过权能扩充突破农民身份上的福利保障的单一性束缚，最大可能和限度地拓展农村集体土地的经济效益空间。福利保障和资产增值双重价值统一，一方面要求完善农村集体土地产权确权、登记管理制度，提升农村集体土地产权保护的效率，为促进集体土地市场经济提供稳定的交易基础；另一方面要求合理规划集体土地生产经营，做好相关市场风险评估和资金预算，制定风险防控和危机化解方案，保障集体土地市场化改革路径平稳运行。（三）协同推进与允许差异发展的统一城镇建设用地和农村集体土地在法治环境下遵循的是两套不同的规范路径。尽管农村集体土地入市改革要求与国有土地同权同价，但无论如何，农村集体土地有着一套遵循集体土地公有制正式制度之外为乡村社会所适用的村庄内部秩序，具有天然的村社差序格局特征，故而，同权同价仅仅只是在用益物权的私法适用规则和市场价格形成机制上，具有同等的可比性，而在土地经营用途、开发利用规模、生产管理模式等方面，必然要承认农村集体土地与城镇建设用地之间的固有差异。而所谓的协同发展，不过是强调通过充分彰显农村集体土地的财产性价值，使其生产经营收益能够最大限度地惠及全体村民，从而不断缩小城乡之间居民的基本财产性收入差异。因此，从实现城乡融合发展的角度来讲，应当加大力度推进农村集体土地市场化改革，使得农村集体土地资产增值造福广大农民群众。差异发展要求在实现农村集体土地资产增值的市场化改革中尊重不同地区的经济发展阶段差异以及自然、社会实际情况，在进行具体的改革路径设计上，提供有针对性的、体-120 -【资源配置】农业经济 2023/6现区域特色的方案。四、农村土地管理法治的实现路径（一）农村“三块地”综合配套改革推进集体经营性用地入市最能直接反映农村土地市场资产价值，可谓是开通了农村土地进入市场的一条新的渠道。过去，农村土地只有通过行政性质的征收权实现转换性质成为国有土地才可以入市交易，而现在加上农村集体经营性建设用地入市，农地非农转换呈现双轨运行的模式。为了充分凸现农村集体土地的资产价值，对于非基于公益性质的农地转换，应当纳入集体经营性用地入市的渠道造成，而基于公益目的完成的农地转换，则由行政性质征收权主导的征地制度完成。两者的本质区别在于，征地制度体现国家公权力的行政主导，具有一定的强制性，而集体经营性用地入市更多地体现了市场交易自由的协商机制，遵从私法意思自治原则。因此，集体经营性用地入市更能体现群众集体意志，按照市场经济规则发挥土地要素的财产价值，也能够更有效率地满足集体经济发展的需要和惠及全体村民的财产性收入的增长。实现集体经营性用地入市和农村土地征收之间的协同机制，一方面要求明确征地的公共利益范围，严格限制公益属性防止其任意扩大，进而可能地降低公权力滥用侵害集体利益的风险；另一方面，集体经营性用地入市规则要予以明确，在入市用途、入市面积、价格形成、义务保障方面要尽可能满足集体发展利益。真正做到集体经营性用地入市和农地征收的联动配合，实现集体土地收益为全体村民享有，提升其财产收入。就宅基地制度改革而言，目前推广的宅基地三权分置实际上已经充分彰显了宅基地的财产价值，不断拓宽宅基地满足生活居住以外的其他经营用途，如乡村民宿、生态康养、文创产业、农村电商等，其在实现乡村振兴提升乡村经济上的价值不言自明。然而，正是因为在政策上宅基地使用权已经实现了集体成员之外的经营主体的权利配置，很有可能受到经济利益的驱动而转化为隐形的小产权房交易，显然，这就很可能对未来真正有宅基地生活居住需求的村民造成基本生存保障的冲击。为避免宅基地全盘异化为小产权房交易的基本载体，守住宅基地之上附着的身份福利属性。有必要审慎稳妥推进宅基地资格权的制度保障功能，探索宅基地有偿退出机制。在发挥宅基地的生存保障的兜底性功能的前提下。支持自愿、有偿的流转入市，将宅基地直接入市导入集体建设用地入市的规则框架内。（二）“三位一体”农村土地综合整治从数量、质量和结构上开展农村土地综合性整治，优化农村土地生产、生活和生态空间，优化农村土地利用格局。具体来讲，一是要充分发挥村民在土地综合性整治过程中的有效参与，保障村民的基本权益。从整治规划、实施、监督、评估等全链条各环节强化村民的有效参与，充分保障村民民主协商、共同决议和有效监督和建议的权利。二是要充分发挥村级党组织和村民委员会的统筹动员作用，集中力量组织各类村级经济合作社、农业公司以及种粮大户、家庭农场等结合生产经营项目有针对性开展综合性土地整治，使得综合整治真正发挥经济价值和生态效益。三是适当引导外部资本、社会技术和人力进入乡村社会，提升土地综合性整治的治理水平，实现治理手段和治理结果的现代化。农村土地综合性整治应该加强组织化建设，在政策、资金、人力、技术、管理上多方位多维度支撑耕地保护、粮食安全、生态环境建设、人居环境改善乃至于乡村风貌修复等。此外，政府应当从金融、税收、补贴等方面给予适度的优惠，从人才引进、技术下乡等方面营造氛围，鼓励多元化、现代化农业企业和乡村能人参与土地综合性整治建设，适度撤出行政干预。形成对接市场的土地综合性整治模式。（三）农村土地管理法制体系优化一是要完善农村土地管理争议救济救济保障机制。农村土地管理行政行为大多数依据政府出台的管理条例和指导意见，并非规范性法律，仅仅是一种规范性文件。由于规范性文件不能作为独立的民事或者行政诉讼依据，在用于说理前通常需要对具体行政行为进行必要审查。这就要求规范土地管理行政行为，避免不必要的公权力介入对村民合法权益的侵害，也要求构建更加完善的土地管理争议救济保障机制，提供村民更多的利益表达渠道。二是要明确农村土地管理中的行政督察、行政执法主体、对象、事由、责任等，明确权力行使方式、规则、程序，确保权力内容和形式统一。参考文献1华鹏，樊涛.宅基地和承包地“三权分置”的异同：理论和实践 J.农业经济，2022（10）.2陈小君.民法典时代土地管理法制改革契机与优化路径论纲 J.学术月刊，2022（03）.3 章剑生.作为介入和扩展私法自治领域的行政法 J.当代法学，2021（03）.4 孔雪松.面向乡村振兴的农村土地整治转型与创新思考 J.中国土地科学，2019（05）.5靳相木.集体与国有土地“同权同价”的科学内涵及其实现 J.农业经济问题，2017（09）.作者单位：西安理工大学人文与外国语学院 陕西 西安 610106