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类型与特征：少数民族高层次骨干人才计划政策文本分析邓红，赵兰兰，庄文清，王志（兰州大学 高等教育研究院，甘肃 兰州 730000）摘要 少数民族高层次骨干人才计划是我国重要的少数民族教育优惠政策之一，自其实施以来，为我国培养了一大批服务西部发展与建设的高层次人才。本文基于政策工具视角，对22份少数民族高层次骨干人才计划相关政策进行文本分析，结果表明骨干计划系列政策形成了以使用命令型工具为主，能力建设型以及系统变革型工具使用为辅，劝诫型工具使用较少的政策工具组合格局；形成了以学生为中心，重视省级教育行政部门和招生培养单位双主体能力建设，定向就业单位积极性未能被完全调动起来的政策主体发展格局。在以后的骨干计划政策设计与修改中，应进一步优化政策工具组合，提升政策的适切性；建立骨干计划相关利益主体的合作网络，加强各政策主体的合作交流；多途径加大政策宣传，吸引优秀生源，提升骨干生培养质量。关键词 骨干计划；政策工具；利益相关者；政策主体；少数民族中图分类号 G759.2 文献标识码A 文章编号 2095-4336（2023）04-0050-08一、问题提出少数民族高层次骨干人才计划（以下简称为骨干计划）是我国一项重要的少数民族高等教育优惠政策，对于促进教育公平、民族团结以及社会进步有着重要的意义。自2006年骨干计划首次实施以来，已有15年的历程，梳理15年来骨干计划的政策实施经验，把握政策的发展历程，有利于进一步完善政策设计与执行，更好地实现政策目标。骨干计划的实施，为我国民族地区培养了大量亟须的高层次人才，但与此同时，在人才培养以及政策执行的过程中，招生不足、培养质量不高、学习专业与当地产业实际需求不符、违约率高等问题不断涌现出来。所以，围绕该计划开展的研究也一直层出不穷。在已有研究中，研究者多采用文本分析的方式，围绕政策执行现状、骨干生就业问题、基础培训模式等特定问题开展研究。总的来说，前人研究得出的结论建议为后续研究奠定了坚实的基础，本研究通过历史的、变化的视角探析该计划实施以来相关政策的演进历程，并进一步揭示政策变迁背后的价值取向变化。1政策工具理论的研究兴起较早，是以政策工具结构性为出发点，分析特定政策工具的特征以及多个政策工具间相互作用影响的复杂网络关系，归纳总结不同情境下各种政策工具的不同特征，概括特定政治环境下多种政策工具的配置使用原则，揭示政策背后的决策规律。2另外，骨干计划在执行过程中，是一个调动中央教育行政部门、地方教育行政部门、培养单位、学生、用人单位等多方力量的系统工程。能否全面发挥这些政策主体的积极性和合力影响着政策目标的实现。弗里曼（Freeman）认为利益相关者是“那些能够影响企业目标实现，或者能够被企业实现目标的过程影响的任何个人和群项目基金 2021年国家社科基金年度项目“少数民族高层次骨干人才培养政策的中国经验与优化策略研究”（项目编号：21BMZ056）。作者介绍 邓红，兰州大学高等教育研究院副教授，主要从事教师与学生发展、中国西部教育研究；赵兰兰，兰州大学高等教育研究院硕士研究生，主要从事教师与学生发展研究；庄文清，兰州大学高等教育研究院硕士研究生，主要从事教师与学生发展研究；王志，兰州大学高等教育研究院硕士研究生，主要从事教师与学生发展研究。第11卷第4期2023年7月Vol.11No.4July 2023民 族 高 等 教 育 研 究Research on Higher Education of Nationalities50体”。3哈佛大学的罗索夫斯基（Rosofsky）是将利益相关者理论引入高等教育领域的第一人。4本研究基于上述两种理论，以骨干计划实施以来颁布的相关政策作为分析样本，构建政策工具政策主体的二维分析框架，考察骨干计划政策工具的使用结构和相关政策主体的调动程度，旨在揭示政策决策逻辑和政策的价值取向变化，以期构建利益相关者之间紧密配合与协调一致的骨干计划政策体系。二、研究设计（一）样本选择和分析框架在教育部门户网站等官方网站按关键词进行检索，剔除不相关信息之后，得到五部委 大力培养少数民族高层次骨干人才的意见5等有效样本22份（20042021年）。为了深入探析骨干计划政策工具的使用组合情况与内容选择偏好性，以政策工具理论为基础，构建“政策工具X维度”“政策主体Y维度”二维分析框架，通过该框架分析基本政策工具的使用频次和政策主体的调动程度，以及政策工具与政策主体的使用匹配度。1.X维度：政策工具。麦克唐纳（McDonnell L M）和埃莫尔（Elmore R F）提出的五类型说在学界被广泛认可和使用，即基本的政策工具包括命令型、激励型、能力建设型、系统变革型和劝诫型五种类型。具体而言，命令型工具是指政府利用其统治权威对下级部门发布的允许或禁止个人或机构某些行为发生的具有强制性、命令性的工具6，通常借由“要求、标准、管理、禁止、批准”等子工具实现预期目标7，在骨干计划政策中，这些子工具具体表现为“经费核拨”“社会管制”“法律法规”和“资格审查”；激励型工具是通过现实的回报对个人或机构加以诱导和鼓励，以希望其做出或不做出某种行为，一般通过“财政资金、奖励性或惩罚性措施”等政策子工具，促使政策对象达成前置的行动预期7，这些子工具表现在骨干计划政策里为“财政补助”“奖惩并施”以及“录取”；能力建设型工具的目的在于培养和提高政策执行客体的综合素质和行动能力，并提供必要的人财物等配套资源支持，在骨干计划政策中，政府通过“环境建设”“培养质量”和“师资培训”等措施来实现该目标；系统变革型工具是在综合考虑系统内部及外部环境变化的基础上对组织架构及权力责任的重新调整，骨干计划政策采取了“组织变动”“指导思想变化”和“人才培养”三个子工具以实现权力重构、赋权增能工具预期；劝诫型工具主要借由承载一定价值观的标语、告知行为的文字等子工具实现政策目标，例如，骨干计划政策通过“发布公共信息”以及“舆论宣传”的方式来获得政策对象的认同支持，提升目标群体的认知理解。2.Y维度：政策主体。选择合适的政策工具及其组合，即采取恰当的方法和手段实施政策固然重要，与此同时，能否调动各利益主体的积极主动性同样不可忽视。根据弗里曼（Freeman）的定义，在骨干计划政策的落实执行中能够对其实施效果及政策目标达成度产生影响以及受这个过程影响的任何个人或群体都是骨干计划政策落实执行的利益相关者。依据样本，骨干计划政策涉及的相关主体有教育部等国家政府部门、教育厅等省级政府部门、高等院校等培养单位、学生、用人单位等。综合基本政策工具维度和政策主体两个维度，本研究构建的分析框架如图1所示。Y学生用人单位培养单位地方政府部门中央政府部门命令型激励型能力建设型劝诫型X系统变革型资格审查法律法规社会管制经费核拨录取奖励并施财政补助师资培训培养质量环境建设人才培养指导思想变化组织变动发布公共信息舆论宣传图1骨干计划政策工具二维分析框架51（二）文本编码基于二维分析框架对22份样本进行编码，编码规则如下：X维度：将命令型工具编码为A、激励型工具编码为B、能力建设型工具编码为C、系统变革型工具和劝诫型工具依次编码为D和E。Y维度：中央政府部门为a，地方政府部门为b，培养单位c，学生为d，用人单位为e。编码格式：使用“X/Y维度编码发文时间序号”格式，如2004年发布的 意见，将第一个命令型工具的编码为“A-04-1”，第一个政策主体编码为“a-04-1”。三、数据分析（一）政策工具维度分析1.不同政策工具使用频次变化由表1可以看出，骨干计划政策工具使用中，以命令型工具为主要类型，所占比重为42.42%，其次分别是系统变革型、能力建设型和激励型工具，使用比重分别为18.73%、17.08%和13.77%，劝诫型工具的使用频率最低，占比为8%。第一，骨干计划主要通过命令型工具以实现政策目标。我们国家实行民主集中制原则，强调顶层设计，在党中央的统一领导下有序开展工作，具有高权威性和强制性的命令型政策工具因其较高的执行效率成了政府发布及执行公共政策的主要工具。骨干计划的初衷是为民族地区的发展建设培养高层次人才，具有较高的指向性，例如，通过核拨培养经费、明确计划的定向性质、名额单列以及严格报考学生的资格审查等措施确保为西部民族地区培养高层次人才这一目标不错位。第二，注重系统变革。当今社会的变革必定是一个全方位的系统的革新，骨干计划的出台、执行及修改亦是如此。2006年，为响应西部大开发战略，骨干计划首次实施，15年来，在党的领导下，从中国共产党第十八次全国代表大会到新时期，从脱贫攻坚到实现第一个百年目标全面建成小康社会，骨干计划虽然肩负为民族地区培养人才的责任，但具体的政策细节却在社会政治经济大形势的改变下不断微调着，以实现最佳的制度安排。例如，随着高等学校办学质量的提升，更多的高校参与骨干计划的培养，从起初的70所增加到包括地方本科院校在内的155所学校，满足了学生学习及地方发展的多样化需求。另外，也更关注人才培养，对学制、学生管理、招生规模及招生专业等均进行了系统性革新。第三，注重多元主体能力建设。由表1可以看到，在所有骨干计划政策文本的编码中，能力建设型工具的使用频次为62次，占比较高。近些年来，骨干计划对学生培养质量提出了一定要求，2014年取消基础培训阶段，骨干计划学生与普通研究生实行统一标准、统一要求、统一管理，不降低培养标准，这是该计划注重人才培养质量、注重学生能力提升的体现。另外，相关政策文本中“招生单位是骨干计划学生培养工作的责任主体”“切实加强政治意识、大局意识和服务意识，做好合格生源的调剂录取工作”“各有关省、自治区、直辖市教育行政部门要积极协调有关部门，加强与各招生单位间的联系和沟通”等话语表达无不体现着国家对于执行实施骨干计划的各单位的殷切希望，注重各个环节负责单位、负责人的能力建设，以为政策落地保驾护航。但是，值得注意的是，骨干计划相关政策文本中鲜少对教师的能力及资格进行明确的规定与说明。第四，激励型政策工具发挥重要作用，教育公平逐步得到体现。骨干计划作为一项教育优惠政策，政策实施初期免除学费的规定、丰厚的奖助学金以及降分录取和优先录取的原则对于民族地区的部分学生报考该计划具有莫大的激励作用。后来，随着研究生教育改革的深入以及助学贷款制度的完善，使受教育者合理分担教育成本，这既增加了学校办学经费同时又改善了骨干生在学习过程中“混日子”的不良风气，明确了学习目标。这相较于政策实施之初，是一种更负责的教育公平，规避了反向歧视的发生。第五，劝诫型工具发挥的作用有限。从表1可以得知，骨干计划实施过程中，劝诫型工具的使用次数最少，这也不难解释为什么骨干计划在最开始实施的几年都未能顺利完成招生计划。虽然历年的招生计划中都有类似“请各省、自治区、直辖市教育行政部门、各有关招生单位进一步深入做好宣传、咨询等生源的组织工作”的规定，但由于后续并未明确说明何时要以何种方式进行宣传，所以骨干计划宣传力度不足的问题长期存在，而且学生了解此计划的主要方式是通过口耳相传。52表1骨干计划政策工具类型频次统计工具类型命令型激励型能力建设型系统变革型劝诫型子工具编码名称经费核拨社会管制法律法规资格审查财政补助奖惩并施录取环境建设培养质量师资培训组织变动指导思想变化人才培养发布公共信息舆论宣传定向名额单列降分录取优先录取学制学生管理招生对象招生规模招生专业使用频次177415183016417133031161653919161415工具类型占比(%)42.4213.7717.0818.738.002.政策工具组合的历时性变化骨干计划政策在实施中不断修改完善，伴随着具体实践中新形势的变化以及新问题的出现，教育部等相关部门不断出台配套措施解决问题。对这些政策文本的政策工具组合使用情况统计如图2所示。2004年颁布的 意见 和2005年颁布的 实施方案8作为骨干计划的“开篇式”文件，集中对该政策的实施背景、指导思想、价值意义、发展规模、管理执行等方面进行了全方位的阐述和规定，综合使用五种政策工具，以顺利推广新政策，保证政策落地，得到有效执行。另外，面临2009年首届骨干计划学生毕业的新局势，2008年颁布的意见9主要通过使用命令型和能力建设型工具，围绕学生定向就业问题进行了详细说明。2010年和2012年，教育部在骨干计划当年总体招生不足的情况下发布了 补录工作的通知10，运用命令型、能力建设型以及劝诫型三种政策工具，对补录工作进行了部署，以期各招生单位顺利完成招生计划。2017年出台的关于调整“少数民族高层次骨干人才计划”硕士研究生基础强化培训的通知11，主要采用命令型和能力建设型工具，并辅以使用系统变革型、激励型以及劝诫型工具，针对生源质量提升等新形势变化，规定取消强化基础培训，直接进入招生学校进行学习，并对学生入学后的管理和培养问题进行了说明。频次年份图2骨干计划政策工具组合情况统计53除了上述特定时期出台的特定的政策文本，骨干计划每年九月左右都会下达下一年的招生计划通知。本研究对该政策实施15年以来的招生计划进行了政策工具组合的统计分析，见图3所示。总体而言，15年的招生计划通知注重5种政策工具的综合使用，以命令型工具为主，同时注重发挥激励型、系统变革型和能力建设型工具的重要作用，劝诫型工具的使用有限，政策工具组合的合理性逐步得到凸显。具体来看，命令型政策工具使用较为稳定，但伴随着其他类型工具的使用，其占比相对而言有所降低；激励型和系统变革型工具的使用频次越来越多，出台的政策注重激励以及系统的完善与变革；能力建设型和劝诫型工具整体呈现出先增后减的趋势。252015105020052006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020命令型激励型能力建设型系统变革型劝诫型频次年份图3骨干计划历年政策工具组合情况统计（二）政策主体维度分析由表2可以得知，骨干计划政策文本对各相关主体的强调有所侧重，招生和培养单位是其主要政策执行对象，其次分别是学生、省级教育行政部门、中央政府部门、定向就业单位。具体而言，各招生单位是骨干计划学生培养工作的责任主体，无论是宏观的政策还是招生计划这样的周期性政策，都十分重视对招生单位的行为规范以及责任要求；另外，省级教育行政部门是考生资格审核的责任主体，在我国，一项公共政策得以运行的关键在于省级行政部门，骨干计划在运行过程中，各部门各司其职，省级教育行政部门便承担着各地方的落实执行工作，所以在历年的政策文本中同样强调省级教育行政部门职能的发挥；骨干计划作为一项研究生招生优惠政策，理所应当以学生为中心，以清晰明了的文本呈现志愿报考学生关注的核心问题，应体现出对学生的政策关怀；需要说明的是，教育部等中央行政部门在骨干计划实施中扮演着制定者以及发起者的角色，作为相关政策文本的主要发布者，文本中对于自身所承担的责任较少赘述。最后，目前骨干计划政策文本对“定向就业单位”这一主体关注较少，只有在 实施方案 以及 意见 中提到要组织企事业单位到招生学校举办专场招聘会，其他政策文本中只是将定向就业单位当作一个约束考生的条件出现，例如，录取后要与原本就业单位签订协议，毕业后要返回原就业单位等，除此之外，其他额外的定向就业信息鲜有涉及。表2骨干计划政策主体频次统计政策主体（442）中央行政部门省级教育行政部门招生和培养单位学生定向就业单位频次5110014810043占比（%）11.5422.6233.4822.629.73（三）政策工具与政策主体的二维分析政策工具与政策主体二维度结合见表3。54表3二维政策工具分布政策主体中央政府部门地方教育行政部门招生培养单位定向就业单位学生命令型1341273962激励型12624216能力建设型31534217系统变革型71829020劝诫型411614由表3可见，命令型工具多针对学生、地方教育行政部门、定向就业单位、招生培养单位而使用；激励型工具多针对招生培养单位以及学生使用；能力建设型工具和系统变革型工具主要面向招生培养单位和学生使用；劝诫型工具仅对于招生培养单位使用的频次较高。其中，有两点值得关注，一是除了命令型工具之外，其他四类政策工具对于定向就业单位使用相对较少，定向就业单位作为骨干计划的重要相关利益主体之一，对其利益诉求关注不到位，也未能调动其积极性与主动性；二是劝诫型的工具对各个主体的使用均不足，未发动地方教育行政部门、招生培养单位以及定向就业单位相关利益主体的号召宣传作用。四、结论和建议（一）研究结论1.以学生为中心，强化落实招生单位和地方教育行政部门双责任主体经上述分析得知，目前骨干计划政策形成了以学生为中心、强化落实招生单位和地方教育行政部门双责任主体的发展格局。骨干计划政策实施15年以来，在政策实践与修改中逐步凸显出来了对参与该计划的学生的关照，更加突出学生能力建设，注重使用正向激励等措施，提高学生培养质量，增强学生核心竞争力，适应服务民族地区发展之需要。通过综合使用多种政策工具，在明确学生的责任的同时，调动多元主体的积极性，强化落实高校和地方教育行政部门双主体责任，加强对两个重要主体的能力建设，使其从服从命令向更主动更有作为的方向发展。2.过度依赖命令型政策工具的使用，劝诫型工具使用有限政策具有强制性，执行者对民族教育政策首先是被动地接受和服从；其次在进一步理解政策的基础上，才能在心理上接受政策规定的内容，并发自内心愿意按照政策的要求开展活动，这对保证教育政策的执行效果起着决定性作用。12骨干计划政策也是如此，虽然历年的招生计划中都会有“请各省、自治区、直辖市教育行政部门、各有关招生单位进一步深入做好宣传、咨询等生源的组织工作”的规定，但相较于其他政策工具的使用而言，劝诫型工具的使用十分有限。另外，历年政策中对于劝诫型工具的使用十分的模糊，对于具体如何进行宣传也未进行具体说明，这使得骨干政策在执行层面有较大的伸缩性和变通性，更进一步的影响是，骨干计划分配到各省市时，各地方政府相关部门对于政策的宣传落实各不相同。例如，四川省、湖南省、广西壮族自治区、陕西省、内蒙古自治区等省市自治区，在骨干计划的落实执行中具有完备的程序，从转发教育部招生计划通知发布本地区招生相关工作的通知公示拟准考考生名单发布资格审查工作的通知发布签约流程的通知发布毕业生档案管理、派遣程序须知发布就业工作的通知，无不详细地包含在其政府工作之内。但部分省份在政策落实中对官网建设较为忽视，可能因时限等原因其教育、考试官网中骨干计划的相关内容较少或难以查证，而放弃传播速度快、透明度高、受众广的网络宣传渠道并不利于招生宣传和过程监督。3.定向就业单位的利益诉求长期处于被忽视状态在骨干计划相关政策文本中，对于定向就业单位的规定大多是以被动的命令形式出现，例如，“学生毕业之后需到定向就业单位就业”等，很少作为积极主动的主体有所选择发挥该重要利益相关者的主动性。同时，定向就业单位作为骨干生的出口上的最终归宿，高质量的就业信息推荐以及具有针对性的骨干生就业平台并未得到完全满足13，对于其明确的介绍以及信息公开又是含糊其词、少之又少。学生的核心关注点55就业，处于一片混沌之中，对于就业的了解只是停在“我毕业之后要回到生源地（偏僻落后的西部地区）就业”，这为学生报考骨干计划意愿不足、投机过度、毁约率高埋下了隐患。定向就业单位可以成为一个对于学生具有吸引力的责任主体，但由于相关政策文本对于其的重视程度不足，也未能完全调动这一主体的积极性，所以定向就业单位的能量还有待进一步开发。（二）骨干计划政策体系的优化建议1.优化政策工具组合，提升政策的适切性为了选择恰当的政策工具以及政策工具组合，对政策目标的重新审视是必不可少的一步。政策目标影响政策工具的选择和使用。14随着我国发展进入新时代以及民族地区人才供给基本达到饱和的新形势，最初响应西部大开发，为西部民族地区储备人才的战略目标已逐步向更深远的目标转变，面对骨干计划政策目标的转型升级，要审时度势，采取更加适切合理的政策工具及工具组合，努力革新和拓宽政策工具的服务目标和适用情境，以满足更多群体和对象的政策需求。一方面，骨干计划政策工具的使用要在缓解和扭转民族地区高层次人才匮乏情况的基础上，进一步贯彻执行党的民族政策，体现出维护民族团结和祖国统一的深层次目标；另一方面，骨干计划政策文本的适用情境会紧随教育实践的变化而变化，骨干计划政策工具的使用必须从民族地区现实情况以及教育的实际出发回应政策执行中的实际问题。15另外，针对当前骨干计划政策文本形成的以命令型为主的政策工具组合的现状，后期骨干计划的政策制度设计还需进一步优化政策工具组合，适度增加激励型工具、系统变革型工具、能力建设型以及劝诫型工具的使用，避免部分政策工具效用出现相互抵消甚至相互矛盾的情况，科学运用政策工具，注重发挥各工具之间的合力。加强政策主体与政策工具之间的适配度，适度降低命令型工具的使用，适度下放权力，注重发挥正向激励的重要作用，增强各主体的能动性。2.加强各相关利益主体合作，调动各主体主动性建立骨干计划相关利益主体的合作网络，增强各利益主体之间的交流与合作。为最大限度地实现政策目标。没有一个主体是一座孤岛，骨干计划是由国家按照自上而下的程序制定的教育优惠政策，如果各行动者以及相关利益主体之间缺乏必要的沟通和交流平台，他们便难以获取彼此所占有的资源和信息，因而各个主体并非处于完全理性的状态，竞相追求各自的最大利益。16具体表现为，教育部等中央行政部门作为政策制定者立足于坚持和维护公共利益，具体的每一个培养管理单位和学习者大多是追求自身利益最大化的功利主义者和有限理性行为者，这二者之间的行动方向针锋相对，出现矛盾在所难免。如果不能有效化解这些矛盾，未能发挥各利益主体的合力，骨干计划难以克服自身的“政策病理”17，就会很容易导致并长期处于“好事并没能够做好”的困境。18目前，有多种渠道可以让学生了解骨干计划的报考详情，却没有任何途径、任何组织提供就业信息以供学生参考，所以就业对于学生而言几乎是处于空白的状态。基于这种情况，骨干计划对于大部分学生的吸引力仅停留在研究生学历上，而非未来服务西部发展、服务国家的就业上，这不可以避免地造成了骨干计划实施前期学生违约率偏高的情况出现。以骨干生就业为例，要进一步加强制度建设，搭建骨干计划毕业生就业信息沟通桥梁，各地就业指导部门的中介作用要得以凸显，精准为毕业生以及用人单位提供就业信息；同时，还需建立并完善人才需求单位与生源地教育管理部门和人事部门间的联络互动机制、培养单位间的沟通协调机制、各相关行政部门间的配合协作机制、学生就业服务多方联动机制。19其他培养过程亦是如此，要不断加强各主体之间的合作交流。因此，骨干计划系列政策也应适时而变，政策文本中应适当增加定向就业单位的信息介绍或者在各教育厅网站单独设置定向就业单位的模块介绍，加强学生对于自身未来就业的知悉程度，而非处于摸着石头过河的未知状态。3.多途径加大政策宣传吸引优秀生源报考为保证民族地区高层次人才的供给，促进地区繁荣与发展，还需进一步加大对于包含骨干计划在内的少数民族研究生招生计划的宣传。以往的研究表明，相关部门在骨干计划招生前的宣传工作未做到位，学生了解骨干计划的渠道多为亲友之间的口耳相传，而非通过招生单位和相关部门宣传得知。20在本研究中也表明56骨干计划政策文本中较少使用到劝诫型工具。然而，在诸如此类的教育优惠政策中，劝诫型工具因为其温和、节约以及尊重个体价值等独特优势而发挥着愈发重要的作用。基于此，骨干计划政策文本在后续的设计与改进中，应着重加大劝诫型工具的使用，发挥其重要激励与导向功能。另外，省级教育行政部门以及招生单位作为骨干计划的招生和培养主体，应发挥主观能动性以多种方式加大政策宣传力度，这是他们义不容辞的责任。故而，省级教育行政部门以及招生培养单位要不断落实自己的主体责任，加大政策宣传力度，增强政策影响力，吸引更多优秀学生报考骨干计划，提高服务西部地区发展的人才培养质量，维护民族团结，促进国家长治久安。参考文献1 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