金沙江上游川藏段水电工程移民安置工作特点及经验.pdf

人民黄河YELLOWRIVER第45卷S12023年6月Vol.45，Sup.1Jun.，2023金沙江上游水能资源极为丰富，是我国“西电东送”工程重要的水电开发基地，也是我国“十四五”国家重点建设的九大清洁能源基地之一。金沙江上游水电开发规划范围上起巴塘河口、下至奔子栏，河段全长约772 km，天然落差1 516 m。从上游至下游依次分为川青段、川藏段和川滇段1。根据2012年水电水利规划设计总院审查通过的 金沙江上游水电规划报告，川藏段包括8个梯级水电站，右岸为西藏自治区昌都市江达县、贡觉县和芒康县，左岸为四川省甘孜藏族自治州德格县、白玉县和巴塘县。金沙江上游川藏段独特的区位条件和社会经济条件决定了区域内移民安置工作具有特殊性。一方面，其位于青藏高原东南部，属于青藏高原高寒植被区域，区位条件造就了区域内独特的资源禀赋（具有丰富的土地资源、动植物资源、矿产资源，以及水资源在内的丰富的清洁能源）；另一方面，经济发展基础相对薄弱，家庭收入主要来源为政策性转移性收入和家庭经营性收入，家庭经营性收入又以第一产业中的畜牧业和种植业为主2，社会经济条件造就了区域内独特的生产生活方式、家庭收入结构、社会风俗习惯以及宗教文化信仰。区位条件和社会经济条件的特殊性要求区域内移民安置工作整体思路上有别于其他区域，必须创新移民安置工作方式方法，因地制宜，统筹考虑。笔者通过现场调研、座谈会和发放调查问卷等方法，尝试性对金沙江上游川藏段水电工程移民安置工作的特点和实践经验进行总结，以期为做好该河段水电工程建设和移民安置工作提供参考。1移民安置工作特点1.1整体工作环境方面（1）工作环境以维护社会稳定为主。金沙江上游地区地理位置特殊，经济与基础设施条件相对较差，民族宗教历史遗留问题较多，使得移民安置工作环境整体比较复杂，以维护社会稳定为主，工作效率次之。（2）社会风俗习惯独特，宗教信仰普遍。一方面，金沙江上游川藏段是我国三大藏区之中的康巴藏区，具有鲜明的藏民族文化和宗教特色，区域内藏族人口占比超过90%9。藏族有本民族语言、文字（藏语、藏文），非常注重礼仪，有较多的禁忌，有独特的节日、服饰、文学、艺术、建筑与饮食习惯。金沙江上游地区是藏传佛教五大派系保存最全、相互包容共存和最具代表性的地区3，区域内居民几乎全民信奉藏传佛教。（3）地方政府缺乏移民工作经验。移民安置工作政策性强、涉及面广、影响因素多，是一门综合性和专业性较强的工作。地方政府作为移民安置工作的责任主体、实施主体和工作主体，参与移民安置规划、实施、验收的全过程，移民安置工作的推进离不开地方政府的领导、组织与协调。受区域内政府机构改革、水电工程移民管理职能划分、人员频繁变动等因素影响，参与移民工作的政府人员缺乏水电工程移民安置工作经验，一定程度上给移民安置工作推进带来了困难。（4）移民受教育水平总体偏低。据第七次全国人口普查，西藏自治区和四川省甘孜藏族自治州文盲人口占比分别为21.2%、18.23%，均远高于全国其他区域，因此移民安置工作中沟通协调难度较大。1.2实物指标调查方面（1）实物指标调查内容复杂。金沙江上游川藏段独特的宗教民族文化造就了独特的建筑风格和众多的宗教设施。一方面，区域内藏式民居、城镇、寺庙、陵墓等有不同的建筑风格，其中藏式民居在结构、材质、层高、房屋装修等方面有特殊性。另一方面，寺庙是当地藏民精神生活的重要归属地，不同的宗教设施具有不同的象征意义，区域内分布有白塔、转经房、水转经、嘛呢堆、煨桑点、经幡等众多宗教设施。（2）经济社会资料缺失。进行建设征地和移民安置涉及地区社会经济调查，是做好水电工程建设征地移民安置规划设计工作的基础。金沙江上游川藏段实物指标调查过程中，部分证明材料和统计资料缺失或不符合调查要求，尤其是乡镇、村民委员会难以提供合法有效的统计资料，移民安置规划设计缺少必要的条件。1.3移民安置规划方面（1）川藏两省（区）及不同征地移民项目补偿补助标准存在差异。一方面，金沙江上游川藏段水电工程均为界河电站。截至2022年7月，四川省注册电站有142座，西藏自治区注册电站仅11座。四川省大中型水电工程众多，水电工程开发建设时间早，具有完善的水电移民配套政策以及移民管理机构，而西藏自治区水电工程开发建设时间晚，水电工程移民配套政策和移民管理机构有待完善，川藏两省（区）在移民机构设置和补偿补金沙江上游川藏段水电工程移民安置工作特点及经验李家明，翟洪光，杨洲（中国电建集团 成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 610072）摘要：金沙江上游川藏段是目前我国水能资源重点开发区域，该区域位于高山峡谷地区、地理位置特殊，具有独特的自然条件、经济条件、社会风俗习惯、民族文化和宗教信仰，水电工程移民安置工作具有特殊性。通过现场调研、座谈会和发放调查问卷等方法，对该河段水电工程移民安置工作特点及经验进行了系统性总结。移民安置工作特点：在整体工作环境方面，以维护社会稳定为主，社会风俗习惯独特、宗教信仰普遍，地方政府缺乏移民工作经验，移民受教育水平总体偏低；在实物指标调查方面，实物指标调查内容复杂，经济社会资料缺失；在移民安置规划方面，川藏两省（区）及不同征地移民项目补偿补助标准存在差异，农业安置难度大、二三产业安置缺乏社会经济条件，集镇和农村居民点选址困难，宗教设施处理具有复杂性与敏感性。移民安置工作经验：在整体工作环境方面，应建立健全移民安置领导、协调、工作机制和组织，充分尊重当地社会风俗习惯和宗教民族文化，明确移民安置工作原则，全方位、立体做好移民政策培训和宣传工作；在实物指标调查方面，应做好前期准备工作，依法依规解决好证明材料和统计资料缺失问题；在移民安置规划方面，应统筹解决川藏两省（区）及不同征地移民项目补偿补助标准差异问题，因地制宜确定移民生产安置方式，立足于安置区域现状和移民群众长远发展来确定移民搬迁安置方式，开展寺庙等宗教设施处理专题研究、妥善确定区域内寺庙等宗教设施处理方案等。关键词：水电工程；移民安置；补偿标准；金沙江上游川藏段中图分类号：TV74；D632.4文献标志码：Bdoi：10.3969/j.issn.1000-1379.2023.S1.097收稿日期：2022-08-03作者简介：李家明（1995），男，四川南充人，助理工程师，主要从事水电工程建设征地移民安置规划设计工作E-mail： 184人 民 黄 河2023年S1助标准等方面存在差异。另一方面，区域内水电移民政策与巩固拓展脱贫攻坚成果、乡村振兴、川藏铁路建设等项目存在政策重叠，安置标准和补偿补助标准存在差异，导致水电工程移民在安置方式选择上存在反复。（2）农业安置难度大，二三产业安置缺乏社会经济条件。区域内自然资源丰富，居民生产方式对地理环境的依赖性较大，经济收入主要来源于野生资源采集和牧业，农业生产仅能保障其基本生活需求4。若采用外迁和远迁安置方式，将改变移民的收入来源和生活习惯等。水库蓄水后，移民农业安置难度大，二三产业安置缺乏必要的社会经济条件。（3）集镇和农村居民点选址困难。金沙江上游川藏段位于高山峡谷地区，地势较陡，地质条件差，地质灾害隐患多，大部分平坦区域在水库蓄水后将被淹没，垫高造地成本高且质量不理想，使得集镇和集中居民点理想的选址数量较少，安置点的环境容量有限，经济合理性差，难以满足保障安全、有利生产、方便生活、保护环境、节约用地、尊重民族风俗的原则，规划理念与现实冲突，选址难度大，难以通过专业技术审查。（4）宗教设施处理具有复杂性与敏感性。区域内水电工程建设征地不可避免涉及寺庙等宗教设施处理，如岗托水电站将涉及川藏两省（区）6座历史悠久的寺庙。各类宗教设施补偿标准不确定、无规程规范及相关管理办法可遵循、宗教设施复建政府审批难度大等，使得宗教设施处理成为移民安置工作的重要制约因素之一。2移民安置工作经验总结2.1整体工作环境方面（1）建立健全移民安置领导、协调、工作机制和组织。一是成立更高层次的协调组织和机制，协调和解决金沙江上游川藏段移民安置工作中难以通过市州或县级人民政府解决的重难点问题。二是县级层面成立水电移民领导小组、水电移民协调办公室和水电移民工作专班，建立周期性现场办公制度和合作办公制度。三是建立问题清单制和限时办结制，将移民安置工作中遇到的问题进行全面梳理，发挥集体智慧，共同筹划，限期解决。四是建立移民信访渠道，成立村级信息源报送机制，专人负责移民信访和移民档案管理，使移民群众的合理诉求能够得到有效反映并得到妥善解决。五是成立维稳工作小组，建立移民社会风险响应机制，及时发现并化解移民安置工作中可能存在的风险，全方位、无死角排查矛盾和隐患。（2）充分尊重当地社会风俗习惯和宗教民族文化，移民安置与生产生活网络、社会关系网络和宗教关系网络相统筹。一是水电移民政策宣传、实物指标调查、移民意愿调查、实物指标调查成果公示等涉及移民个人的事项均采用藏汉双语形式进行。二是实物指标调查、农村移民安置方式和方案确定、集镇和农村居民点选址规划、专业项目处理、宗教设施处理等充分征询地方政府及职能管理部门、移民群众、企事业单位、寺庙权属人意见。三是建立以项目法人投入为主、多渠道筹集为辅的宗教民族文化保护专项经费，实行专款专用和定期审计监督制度。（3）地方政府及相关职能部门应明确移民安置工作原则。一是参与移民安置的地方政府人员必须熟悉并严格遵守水电移民政策，移民安置工作做到公平公正、依法依规。二是明确“谁影响谁补偿”的原则，同时维护好项目法人和移民群众的合法权益，对于移民群众的合理诉求，应及时高效进行解决；对于移民群众的不合理诉求，须充分做好协调沟通工作，不能依靠项目法人解决移民安置工作中的全部问题。三是移民安置工作无论是规划、实施还是验收均有明确的程序规定，必须严格遵循，不可简化流程。四是严守社会和谐稳定、安全生产和生态环境保护的原则。（4）全方位、立体开展移民政策培训和宣传工作。一是对参与移民工作的地方政府领导和工作人员开展移民政策系统学习培训，通过开办移民政策培训班、实地调研考察、座谈会等形式，使参与移民安置工作的领导及工作人员全方位系统化学习了解水电移民政策。二是对移民群众开展广泛宣传动员，成立专门的移民政策宣传小组和疑问解答小组，印发藏汉双语版本的移民政策法律读本、文件汇编和宣传手册，对移民群众关心和疑惑的问题进行现场解答，使移民群众理解水电移民政策，支持水电工程开发建设。三是创新移民政策宣传途径，充分利用传统媒体和新媒体进行宣传，扩大移民政策宣传的广度和深度。2.2实物指标调查方面（1）针对区域内实物指标调查内容的复杂性，做好前期准备工作。一是实物指标调查工作开展前，项目法人、主体工程设计单位会同县级人民政府住建、文化和宗教事务部门，通过综合踏勘和座谈会形式全面梳理、了解水库淹没影响区和枢纽工程建设区的建筑风格风貌、宗教设施和民族文化情况，编制好实物指标调查细则及工作方案。二是根据库区实物指标摸底调查状况，在考虑金沙江上游川藏段藏式房屋结构、材质、装修特点以及各类宗教设施特点的基础上，通过深入调查和典型测算重置单价，合理确定藏式房屋和宗教设施补偿补助标准。（2）依法依规解决好证明材料和统计资料缺失问题。若合法有效的证明材料缺失，如户籍、土地、房产证等，则由地方政府职能部门根据实际情况出具相关证明，实物指标联合调查小组进行现场查勘，核实调查内容。若统计资料缺失，则采用典型调查或类比分析等方法进行推算。2.3移民安置规划方面（1）统筹解决川藏两省（区）及不同征地移民项目补偿补助标准差异问题。（2）因地制宜确定移民生产安置方式，拓展移民生产生活水平提高的途径。（3）立足于安置区域现状和移民群众长远发展，确定移民搬迁安置方式。（4）借鉴其他建设项目对宗教设施的处理方法，开展寺庙等宗教设施处理专题研究，妥善确定区域内寺庙等宗教设施处理方案。（5）注重科研课题研究的先导性。通过专项研究、专家咨询等方式，提前谋划研究解决金沙江上游川藏段水电工程建设征地移民安置中的重难点问题。参考文献：1 崔磊，顾洪宾，高繁.水电开发利用金沙江自然河段的分析与建议J.水力发电，2022，48（1）：1-4，129.2 臧敦刚，李方华，蒋远胜.数字能力与农民收入：基于中国西藏民生发展调查数据 J.西藏大学学报（社会科学版），2022，37（1）：187-197，205.3 中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司.金沙江上游水电规划报告：送审稿（上册）R.成都：中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，2012：14-15.4 李正平，胡贤.对藏区水电工程移民工作的研究、创新与实践 J.水力发电，2014，40（2）：19-21.【责任编辑张智民】185