江苏太湖风景名胜区经营管理及特许经营建设浅析.pdf

林业勘察设计2023年第1期江苏太湖风景名胜区经营管理及特许经营建设浅析*查新彧，单成君，张伟，成孝静，曹杰，成甜（江苏省太湖风景名胜区管理委员会办公室，江苏 无锡214000）摘要：太湖风景名胜区存在景区多头管理、利益主体复杂、门票专营权流失、经营管理混乱等问题，建议从完善立法制度、健全配套政策、规范许可程序、制定评估规则等方面尝试建立完善特许经营制度，以规范太湖风景名胜区内的经营管理。关键词：风景名胜区；特许经营；制度完善；管理调研中图分类号：S759.92文献标志码：A文章编号：1004-2180（2023）01-0026-04风景名胜区经营管理融合了风景名胜区的经济、资源、生态等多方面的管理内容，是景区管理的重要环节。国内对于风景名胜区内的经营制度一直处于探索阶段，特许经营制度脱颖而出成为景区经营制度建设的主流。太湖风景名胜区自然和人文资源丰富，具有极高的生态价值与经济价值，具备了探索和实施特许经营制度的条件。1研究概况1.1国内研究概况近年来，国内对景区特许经营模式的研究广泛开展。2006年，张晓1通过分析美国国家公园的政策法案，经营、管理、监督政企分开的管理模式，以及让益于游客的经营目标，探索通过特许经营制度实现景区资源保护的整体性、社会公益性的方法；2007年，钟赛香等2在研究了其他国家的国家公园特许经营保护制度后，针对国内风景名胜区经营管理存在的问题寻求解决出路；2009年，黄进3从法律制度研究的角度剖析了风景名胜区中特许经营制度的法律属性，提出了特许经营制度构建方法；2014年，齐天峰4研究了西部风景名胜区特许经营的发展现状，认为西部风景名胜区针对牧区的旅游产品还处于低端开发的阶段，应当结合牧区资源价值深度开发，利用特许经营制度建设平台规范旅游市场；2015年，安超5针对国内风景名胜区存在的政企合一、资源转让等问题，分析其产生原因，提出规范景区门票经营、建设特许经营制度等一系列解决措施；2016年，郑晓芬6将石门洞景区作为研究案例，探索特许经营制度在风景名胜区中应用的得与失；2021年，张永红等7以宁夏自然保护地的特许经营实践为例，针对其中授权主体不一、授权范围不明、监管条线多样、政策普及度不高等问题提出对策。虽然相关研究不在少数，但仍需更多的实践案例。1.2制度建设概况国内目前在立法或政策文件上明确风景名胜区特许经营制度的实践并不多。2005年，贵州颁布了第一部景区特许经营的专项政策，针对景区特许经营管理出台了相关办法，明确了特许经营项目的项目范围、授权主体、方式及期限、制定及实施、费用收取、合同协议签订、经营主体承担的责任义务等特许经营中的禁止事项内容。随后，贵州省内的风景名胜区依据各自不同情况设立相应的管理条例或办法。之后，各省的部分景区也做出了相应的制度建设尝试。在2016年后的几年间，泰山风景名胜区、韶山风景名胜区、武项目信息：江苏省林业科技创新与推广项目（LYKJ202015、SYF2021C0033）。作者简介：查新彧（1991-），江苏盐城人，硕士研究生，主要研究方向为风景名胜区保护管理与建筑技术科学，（E-mail）。*26林业勘察设计2023年第1期夷山国家公园、岳麓山风景名胜区均颁布了专门针对景区特许经营管理的办法，进行了特许经营制度的实践探索。2016年，泰山风景名胜区管理委员会对泰山景区内的经营进行约束管理，同时出台了面向景区经营点的管理办法及实施细则，明确了特许经营合同协议签订、特许经营主体应承担的责任义务、计分模式、监管执法等相关内容。2019年，韶山风景名胜区特许经营管理办法出台，结合实际强化韶山景区人文景观环境的保护，全面规范景区经营，在很大程度上保障了景区公益性不受损害。2020年6月，武夷山设立国家公园后高度重视资源保护工作，规范景区经营管理，出台了专项管理办法，针对九曲溪、景区内的游览交通等重要的游览观光付费项目，明确特许经营期限为510年。由于不同景区资源禀赋、空间分布、管理现实不同，制度建设各自侧重也有所差异，施行成效也各不相同。2太湖风景名胜区的经营现状及存在问题2.1经营现状太湖国家级风景名胜区总面积902.23km2，集湖光山色、吴越文化为一体，是国务院批准设立的第一批国家级风景名胜区。太湖风景名胜区的13个景区和2个独立景点如璀璨的明珠般散落在太湖周边。散落也导致景区的地域分割严重，所涉行政区域地跨3市4县级市的36个镇或街道8。涉及到的镇或街道中，有的涉及区域居民的社会管理，有的不涉及居民管理只涉及土地或景观资源管理；有的涉及镇或街道区域范围较多，有的却只涉及镇域范围内的一点山脚或部分水域。这些截然不同的现状不仅导致属地管理的分割、部分地域管理的缺失，同时还造成了行业管理割裂、强势部门统管景区景点、弱势部门话语失声的现象。复杂的管理现状导致了景区内经营管理乱象屡禁不绝。2.2存在问题2.2.1景区多头管理，利益主体复杂太湖风景名胜区的管理主要有景区属地行政管理、景区行业条线管理和景区、景点利用过程中的日常经营管理三个方面。2019年自然保护地体系进行改革，要求全国范围内对交叉重叠的自然保护地进行优化整合，破除管理职责不清、重复管理、碎片化管理的情况。由于风景名胜区涉及面广，情况复杂，2022年启动整合优化工作至今，改革进度仍处于国家层面审查阶段。经调研，目前尚存于太湖风景名胜区内的属地管理单位有50家，宗教、园林、规划、建设、文物等行业主管部门有28家，非景区管理机构的门票管理单位有55家。太湖风景名胜区内属地、行业、经营等大大小小的单位超百家，多头管理情况普遍存在，给经营管理工作带来了较大的难度。此外，景区内的利益主体也十分复杂。随着村镇基础设施建设的不断推进，太湖风景名胜区内乡村集镇不仅风景优美、环境舒适，而且基础设施完备，生活便利程度显著提高。景区内的原住民能从乡村旅游、乡村特色经济中收获实惠，这也导致原来景区规划中计划迁出的村庄搬迁难度较大。一些村民为了增加自身经济收益甚至擅自扩建自家宅院。地方政府对景区的发展工作也有自己的考量。为了地方的经济效益，地方政府对景区地块进行了规模开发，景区的风景资源保护往往难以抵抗城镇开发的势头导致景区与度假区、开发区高度重叠。目前，太湖风景名胜区内包含了2个经济开发区、4个旅游度假区，范围涉及了虞山、西山、马山、梅梁湖、蠡湖、阳羡、同里等7个景区，囊括太湖风景名胜区“半壁江山”。现存于景区内的军事单位、机关事业单位、国企等也是重要的利益相关主体，一些驻地单位在景区设立前就已存在，虽然有远期迁出的相关发展规划，但出于自然环境、地理位置、工作需要、资金支持等各种原因，这些主体不仅难以迁出，甚至有在景区内不断扩建的需求。2.2.2门票专营权流失，景区资源保护缺乏固定资金投入目前太湖风景名胜区的固定资金收入以门票为主，多数景区门票的收入占年度总收入的50%以上，比重过高且逐年增加。门票经济说明了景区综合利用体系还不够完善，未能形成健全的整体盈利结构。单一的收入结构带来的问题之一就是抗风险能力低，比如近年的新冠疫情导致游客数量锐减，门票收入也大幅下降，使得绝大多数景区收入都难以支撑人员工资等基本支出。27林业勘察设计2023年第1期其他相关的资金收入数额不高、名类也较为分散。2012年，无锡市政府曾出台无锡市风景名胜区工程项目风景名胜资源费征收办法（锡政规20122号），开启无锡市域内的景区资源有偿使用费征收，对保障景区资源保护、建设、管理经费和约束景区开发等方面起到了积极作用。遗憾的是该项“风景名胜资源费”征收政策于2015年被以“进一步减轻企业和社会负担”为由取消。此外，景区管理机构未能实际履行景区门票专营权，导致企业和公司片面追求短期经济效益不断提升门票价格，一定程度上给游客的旅游目的地意愿带来影响。地方政府过分看重景区的创收能力，以经济考核的形式过度压榨景区价值，也会给景区的本底资源带来巨大负担。风景名胜资源是宝贵而脆弱的，其时间和空间的承载能力都有一定限度，如果不注重太湖风景名胜区整体范围内的系统性开发利用，不注意资源价值的维系保护和挖掘提升，一味以招揽游客、提升票价来获得经济效益，景区经济繁荣难以长久延续。2.2.3多数景点以经营为名，行管理之实经调研，目前太湖风景名胜区各景区景点都未采用特许经营的方式，各个景区都不同程度地采用租赁或授权经营的方式转让经营权。以阳羡景区为例，竹海景点由宜兴竹海旅游集团整体经营，灵谷洞景点的经营权整体转让给灵谷洞旅游集团，善卷洞景点则由宜兴市旅游局投资下设的宜兴旅游产业集团整体管理。一些景点还将景区安全保障工作交与经营企业管辖，经营企业取代了管理机构行使相关职责。由于目前国内风景名胜区的现行相关法律法规只谈管理不谈经营，导致存在经营权转让形式多样、范围广泛、经营等同于管理或以经营取代管理的问题，影响了太湖风景名胜资源的公益性。3对策建议3.1完善特许经营相关制度立法工作国内现阶段的景区特许经营模式尚在探索中，在国家层面上还未形成统一性的专项立法制度。按照行政许可法的规定，地方政府可以就特许经营制度制定相关的地方性法规。如四川省风景名胜区条例终审稿中虽删除了“特许经营”描述，但对景区内特许经营项目的内容按照上位法规定修改后继续保留，在一定程度上解决了一些企业、经营组织承包开发风景名胜区的不合法现状。在本轮全国自然保护地体系改革中，中共中央办公厅、国务院办公厅关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见明确要求自然保护地建立健全特许经营制度。这为今后的特许经营相关制度立法工作提供了政策依据。3.2健全特许经营配套政策办法在目前已开展的景区特许经营活动管理工作中，不少地方或景区已配备了独立的特许经营配套管理办法。健全特许经营配套的政策办法，能够对景区内的特许经营活动进一步深入细化，规范管理范围与管理手段。具体内容应包含特许经营项目范围、经营主体及授权主体、授权程序、特许经营的方式及期限、授权主体与经营主体双方承担的责任义务等。从太湖风景名胜区主体角度考虑，太湖风景名胜区具有独立的管理条例，其特许经营管理办法制定也应以独立的太湖风景名胜区特许经营管理办法为佳，可以更加贴近太湖风景名胜区的现实情况。3.3规范景区内特许经营许可程序根据行政许可法等相关规定，景区的特许经营应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式做出决定，经过许可程序后，签订景区特许经营合同9。景区管理机构或其他相关部门应当梳理明确景区内的特许经营许可程度，制定许可程序的详细办法及流程，规范申请、审核、授权程序的材料要求和企业运营要求。如兴义市马管处在政府网站公开了马岭河峡谷风景名胜区内特许经营项目审批事项办事指南，说明了特许经营项目的办理依据、申请条件、申请材料、办理流程等相关内容，将景区内的特许经营许可程序予以落实。3.4争取景区扶持力度，降低景区门票依赖景区各景点经营管理工作中，不少景点都存在着保护管理经费支出远超资金收入的情况，加上许多景点门票免费，游客络绎不绝，更激发了自然保护地收支不平衡的问题。这就需要地方政府加大对景区资源28林业勘察设计2023年第1期的资金补贴和政策扶持力度，提高对自然资源保护的重视程度，努力提高景区资源的资金补贴标准，针对保护养护支出较高的资源类型进行重点保障。同时属地政府需要完善相关的资金扶持政策和法规，建立健全资金管理和监督机制，加强资金使用监管、财政审计。及时掌握国家对于景区资源资金补贴的政策情况，积极推广宣传，减少信息盲区，使得符合条件的景区景点能够有针对性的进行资金申请，拓宽资金补助渠道，尽可能的降低景区经营对门票收入的依赖，形成良性循坏。3.5加快制定风景名胜资产评估规则关于特许经营费如何定价的问题一直备受关注和讨论，这也是影响被特许方利益的关键因素。自然资源分等定级通则和自然资源价格评估通则已于2021年6月1日起实施。随着自然资源产权制度初步建立，自然资源的评估定价标准也已经出台，为特许经营费的定价提供了一定的依据。然而，风景名胜资源除自然资源外，还有丰富的人文资源，二者相结合才形成风景名胜区这一不同于其他纯自然型的自然保护地，因此，单纯自然资源的评估定价与风景名胜资产评估定价还存在较大差距。按照上位法要求，风景名胜区内特许经营项目的招标竞标都必须向社会公开，对于特许经营费用的标定势必会成为社会公众关注的话题，特许经营费用过高会导致无单位或个人前来竞标引发群众不满，特许经营费用定价过低则有贱卖风景名胜资源之嫌，容易引发社会舆论风波，二者都不利于景区经营的健康发展，需要有相应的物价定价规则作为标准，或考虑由物价部门负责对其进行定价。鉴于目前发展风景名胜区特许经营的需要，建议在自然资源评估制度的基础上考虑制订专门的风景名胜区评估规则。3.6探索景区不同经营模式，试点先行太湖风景名胜区内景区景点众多，经营情况错综复杂，采用“一刀切”的模式建立景区特许经营制度难度较大。推动景区特许经营建设，可以在明确国家相关政策的基础上，选择有代表性的景区作为特许经营试点先行探索，探索成功后再将试点模式进行推广。常熟的虞山景区经营情况相较于其他景区较为单纯；苏州的木渎景区涉及属地管理、行业管理、经营单位数量较多，能突出展现太湖风景名胜区经营管理的现状特点；宜兴的阳羡景区则有多家经营单位各自为政，集中反映了经营权变相整体转让的问题，这些景区可作为特许经营试点进行探索。参考文献1张晓.对风景名胜区和自然保护区实行特许经营的讨论J.中国园林，2006（8）：42-46.2钟赛香，谷树忠，严盛虎.多视角下我国风景名胜区特许经营探讨J.资源科学，2007（2）：36-41.3黄进.构建风景名胜区特许经营制度的思考J.经济体制改革，2009（5）：160-163.4齐天锋.西部风景名胜区特许经营的战略思考J.旅游纵览（下半月），2014（3）：149+151.5安超.美国国家公园的特许经营制度及其对中国风景名胜区转让经营的借鉴意义J.中国园林，2015，31（2）：28-31.6郑晓芬.风景名胜区政府特许经营的问题及对策研究以石门洞景区为例D.杭州：浙江师范大学，2016.7张永红，宋冬冬，张玉波，等.自然保护地内自然资源资产特许经营的实践问题研究以宁夏回族自治区为例分析J.领导科学论坛，2020（1）：10.8张伟，查新彧，成甜，等.太湖风景名胜区管理体制改革探讨J.城乡建设，2018（16）：56-58.9黄进.论风景名胜区特许经营合同J.旅游学刊，2005（4）：14-17.29