矿山生态环境治理模式转变研究.pdf

2023年6月上 世界有色金属 133矿山生态环境治理模式转变研究李卫华，田巍（湖北省地质环境总站，湖北 武汉 4 3 0 0 0 0）摘 要：为了实现可持续发展战略的目标，矿山生态环境的治理对于矿山开采行业以及区域的发展有重要的促进作用。但在当前阶段，矿山生态治理中面临着资金不足、监管不足等多方面的问题。这些问题的原因较为复杂，要转变矿山生态环境治理模式，需要充分考虑现有问题，并提出相应的治理策略和转变模式的建议，为我国矿业的协调与生态发展提供可靠的理论支持。关键词：矿山生态；环境治理；治理模式；模式转变中图分类号：X 3 2 2 文献标识码：A 文章编号：1 0 0 2-5 0 6 5（2 0 2 3）1 1-0 1 3 3-3Research on the transformation of mining ecological environment governance modeLIWei-hua,TIANWei(Hu b e i P r o v i n c i a l G e o l o g i c a l E n v i r o n me n t S t a t i o n,Wu h a n 4 3 0 0 0 0,C h i n a)Abstract:I n o r d e r t o a c h i e v e t h e g o a l o f s u s t a i n a b l e d e v e l o p me n t s t r a t e g y,t h e g o v e r n a n c e o f mi n i n g e c o l o g i c a l e n v i r o n me n t p l a y s a n i mp o r t a n t r o l e i n p r o mo t i n g t h e d e v e l o p me n t o f t h e mi n i n g i n d u s t r y a n d t h e r e g i o n.Ho w e v e r,a t p r e s e n t,t h e r e a r e v a r i o u s p r o b l e ms i n t h e e c o l o g i c a l g o v e r n a n c e o f mi n e s,s u c h a s i n s u f f i c i e n t f u n d s a n d s u p e r v i s i o n.T h e r e a s o n s f o r t h i s p r o b l e m a r e r e l a t i v e l y c o mp l e x.I n t h e p r o c e s s o f t r a n s f o r mi n g t h e e c o l o g i c a l e n v i r o n me n t g o v e r n a n c e mo d e o f mi n e s,i t i s n e c e s s a r y t o f u l l y c o n s i d e r e x i s t i n g p r o b l e ms a n d p r o p o s e t r a n s f o r ma t i o n s t r a t e g i e s f o r t h e g o v e r n a n c e mo d e b a s e d o n t h e p r o b l e ms a n d c r u x,p r o v i d i n g r e l i a b l e t h e o r e t i c a l s u p p o r t f o r t h e c o o r d i n a t i o n a n d e c o l o g i c a l d e v e l o p me n t o f C h i n a s mi n i n g i n d u s t r y.Keywords:mi n i n g e c o l o g y;E n v i r o n me n t a l g o v e r n a n c e;G o v e r n a n c e mo d e l;Mo d e s h i f t收稿日期：2 0 2 3-0 3作者简介：李卫华，男，生于1 9 7 6 年，汉族，湖北广水人，本科，工程师，研究方向：地质灾害、矿山治理。矿业开采对于保障社会正常生产秩序具有十分重要的作用。然而，其环境负面作用也对现代人类的生存条件带来了严重影响。矿山生态环境的治理和恢复难度大、周期长。尽管我国已经采取了土地整治、生态恢复等多种策略重视生态环境，但取得的成果仍然有限。目前，我国矿山生态治理依然面临着主要问题，迫切需要通过进一步研究和分析来转变治理思路和模式，以减少资源和资金浪费等问题。1 矿山生态治理中的主要问题1.1 制度体系不健全我国目前的矿山生态治理模式虽然已经执行多年，但在实际操作过程中仍然存在法律层级不完善、效率低下的问题。同时，主管矿山生态治理的部门之间存在相互重叠和冲突现象，导致相关指导文件难以有效落实，对矿山生态治理项目的展开产生负面影响。例如，在某地进行矿山生态治理时，当地的财政、环保、国土资源等部门都发布了与矿山治理相关的指导文件。然而，由于指导文件内容存在差异，导致制定制度体系时对矿山生态治理的要求存在较大差异。即使上级发改委提出明确意见，财政部门仍需与相关职能部门提供一系列证明文件，导致矿山生态治理的制度体系需要长期在各部门间讨论，无法保障项目有效展开1。此外，矿山企业在执行相关文件时，由于要求的不同，执行具有较大困难。各部门和企业都以自身利益为出发点，导致制度体系缺乏良好可操作性。1.2 资金匮乏矿山生态治理项目并非短期投资，而是需要从规划、建设、运营和维护等多个角度来确保矿山生态治理的效果。大多数矿山生态治理项目的资金来源是财政拨款，在当下各地政府面临较大的财政压力下，矿山生态治理项目的资金投入存在较大的不确定性。例如，在某地级市的矿山环境治理过程中，治理资金投入约为20亿元，而该市年收入仅为100亿元。由于财政压力较大，资金缺口巨大，政府难以努力满足治理项目的资金需求。同时，在治理过程中，项目的约束难度较高，政府需要承担较高的风险和责任。即使政府采用补贴政策，也仍然很难吸引到足够的社会资金，难以满足矿山生态治理项目的全部需求。1.3 治理项目风险较高矿山生态环境治理项目的持续周期较长，例如某项目的建设周期需要两年，后续的运营养护周期为10年。根据目前项目的进展情况来看，建设周期已经超过了三年，而运营养护周期还需要根据实际情况进行评估。在这个过程中，治理项目面临着多变的风险，诸如政策、资金和环境等各种因素都可能导致治理项目面临较大的风险。同时，大多数矿山世界有色金属2023年6月上134生态治理项目处于探索和试验阶段，缺乏对风险的辨识、应对和分担机制，导致一旦发生项目风险，将承受巨大的法律、资金和政策压力，进一步影响了社会力量投入矿山生态治理项目的意愿2。例如，大多数矿山生态环境治理项目主要由政府主导，合同内容主要从政府的角度出发。企业为了获得项目，在签订合同后很难独立应对风险所带来的各种影响。在后期执行过程中，只能探索前行，存在着严重的风险隐患，对项目的正常运行造成了严重影响。1.4 治理回报不明显良好的回报是确保矿山生态环境治理可持续性的基础条件，特别是社会资本参与矿山生态环境治理时，必须有明确的回报，才能获得足够的动力投入到该行业中。然而，在实际运行过程中，矿山生态环境治理的回报并不明确，且大多数项目的收益率较低，无法支撑矿山生态治理项目的有效运行3。一方面，大多数矿山生态环境治理项目缺乏相应的资本性收入，也没有开发用户付费的途径，导致项目的成本很难得到有效回收。另一方面，矿山生态环境治理项目多为周期较长、资金投入较大的项目，外部企业很难以自主资金支撑项目的全面有效运行。同时，由于矿山生态治理项目本身的收益回报较低，获得融资和银行贷款等渠道投入资金存在较大困难，企业还可能因银行贷款利息而面临巨大的资金压力，从而导致项目回报无法得到保障。2 矿山生态治理问题的症结分析2.1 治理主体的利益冲突在矿山生态治理的过程中，不同的治理主体之间会出现较大的利益冲突。一方面，在政府治理矿山生态问题的过程中，各部门对矿山利益要求存在不一致，容易导致内部竞争，使得矿山生态治理面临诸多困难。另一方面，政府与社会机构合作展开矿山生态治理时，由于不确定性因素以及信息不对称现象的影响，很难准确有效地判断未来的治理内容4。因此，在合作过程中，为了个人利益而忽视其他利益而出现机会主义行为。例如，如果政府直接将矿山生态治理项目交给社会企业，而未对社会企业进行有效的监督和管理，可能导致企业在工作过程中存在失职现象，如偷工减料或隐瞒实际情况等。2.2 融资方式单一作为一项系统性的社会工程，矿山生态环境治理应该让政府、矿产行业、社会机构和民众都参与其中。然而，在实际执行过程中，融资方式多依赖于政府的财政支出。长期以来，我国养成了政府主导社会发展的习惯，导致政府通常采用全权解决的方式来应对矿山生态环境问题，没有充分考虑到矿山生态环境对整个社会公众的积极影响。通过对海外矿业大国如加拿大、美国等的环境治理案例进行分析，发现政府主导环境评估和保护，而社会各界参与到矿山生态环境治理中，治理职能并未过度集中在政府部门，这与我国存在较大差异。例如，在我国某市的矿山环境治理过程中，由政府主导的项目自有资金仅占30%，其余70%是以政府名义向金融机构获得的借款，融资方式相对单一，也带来了较大的债务和风险压力。2.3 风险管理漏洞目前，我国大部分矿山生态环境治理项目缺乏有效的风险识别机制。由于此类项目具有长时间跨度，因此可能出现多种复杂的风险。全面识别这些风险具有较大的难度，如政治和法律风险，政府的信用、财政以及环境等方面的风险可能导致项目受阻。例如，新任官员修改政策后，原来的承诺无法兑现，从而使项目进展受阻。另外，在风险管理过程中，风险分担方式存在问题，忽视了各利益相关方之间动态博弈的影响，导致在项目发生变化后很容易出现主观分摊风险责任的情况。在风险分担框架中，当前大部分矿山生态环境治理项目的经济风险由社会资本承担，这给参与企业带来较大的资金压力，进一步影响工作积极性5。2.4 投资回报机制不明确在矿山生态环境治理项目的建立过程中，政府部门根据之前的计划和投资对各项费用进行了有效的计算，但没有根据市场变化情况动态调整。当出现不可抗力对项目产生影响时，很容易导致项目成本和费用的进一步增加。一方面，由于项目的长期持续性，需要建立一个动态的价格弹性机制，以应对市场变化和项目风险的动态调整，以避免投资回报无法得到保障的情况。然而，过度使用调价机制可能导致项目无法实现真正的经济效益和社会效益。另一方面，在合同确定的回报模式中，大多数矿山生态环境治理项目仅依赖于公共部门和社会资本方签订的合同约定，没有根据当前项目具体内容进行有效的调整。而在长达十年甚至几十年的项目实施过程中，各种因素的变化很容易导致投资无法获得收益甚至出现严重亏损的情况。3 矿山生态治理模式的转变对策3.1 健全矿山生态治理制度体系首先，在建立矿山生态治理制度体系的过程中，应进一步完善相关法律法规，确保各项工作内容能够通过基本的法律法规进行有效指导，以避免矿山环境问题的复杂性对矿山治理主体和利益相关方造成不良影响。在现有的矿产资源法律体系基础上，针对当前矿山生态治理的需求，建立健全的矿山生态治理制度和法规，并明确治理过程中每个阶段的监管要求，并对权责和内容进行明确，以确保矿山治理行为有法可依，有法可循。其次，需要进一步加强与现有治理法律制度的融合，确保治理制度在矿山生态治理模式中得到有效应用，并合理处理制度与法规之间的相悖现象，进一步提升矿山环境治理水平6。此外，还应进一步完善矿2023年6月上 世界有色金属 135山生态治理模式的操作指南。由于目前我国财政部、发改委等部门发布的矿山环境治理操作指南通常是宏观、模糊的原则性指导，实际项目操作过程中可借鉴的具体内容较少，因此在制定相关法律法规和制度的过程中，应进一步细化其中的内容，提供具体、可操作性的方向指引，为其有效落实提供可靠保障。3.2 吸引社会资本参与治理首先，在建立融资体系的过程中，应当在现有的债权融资基础上，进一步选择多元化的融资主体。可以通过基金、信托、债券等多种方式丰富矿山生态环境治理模式的内容。此外，在此基础上，还应进一步吸引社会资本和民间资本参与治理过程。政府在发挥引导和带头作用的同时，还需要从税务、资金等多个方面建立完善的准入机制。同时，充分发挥资本的专业优势，为矿山生态环境治理项目的盈利提供明确的指导。其次，需要进一步加强金融支持体系的建设。在吸引社会资本的同时，还需要对项目的融资方式、渠道、准入和退出机制进行明确的规定。此外，还可以通过建立政府和企业履约保障基金来避免客观因素引起的相关问题。另外，还需要建立相应的专项资金，通过合理的资金配给，解决融资困难的同时为融资成本的降低提供可靠的保障。3.3 加强项目风险管理首先，应建立动态的风险评估机制，并在合同中增加相关再谈判条款。当项目客观条件发生变化时，可以通过再谈判的方式动态分配风险，并对当前面临的风险进行有效的分工和分摊。其次，需要进一步了解矿山生态环境治理过程中的风险特征。在提出风险控制措施的同时，还需要完善风险评估的机制和内容，以应对风险对矿山环境治理带来的不良影响。此外，还需要建立良好的定价机制，根据当前环境变化情况，动态调整项目的价格，以避免因相关因素对利益方造成的风险影响。最后，在风险分担机制的建设过程中，应明确政府和社会部门在项目中扮演的不同角色。明确各方责任和利益诉求，积极承担项目所面临的风险，以避免风险对项目的不良影响。在进一步完善风险分担框架的基础上，有效保护各利益方的权益，在合作共赢和风险分担的原则下，避免对矿山生态环境治理项目带来不良影响。3.4 健全矿山生态治理投资回报机制推动矿山生态环境治理的最佳途径是确保项目的投资回报，并使社会资本能充分参与项目投资的同时，也需要考虑到公众利益的保护。首先，应进一步明确回报机制，并通过合同进行管理。除了邀请业内专家评估之外，还需要展开详细、动态的利益调整机制研究，并在合同中明确规定。其次，需要调整投资回报的定价机制，根据各方面要素的动态变化，有效建设矿山生态治理投资回报机制，并根据市场、1陈戈.绿色矿山建设理念下矿山生态环境治理方案研究J.世界有色金属,2022(13):163-165.2田丽丽.矿山生态环境治理模式转变与实践J.世界有色金属,2022(04):158-160.3周航彬,刘国杰.矿山生态环境治理恢复研究以金华市某废弃石料矿为例J.资源信息与工程,2022,37(01):104-106.4卓志荣.矿山生态环境治理模式转变与实践J.化工矿产地质,2021,43(04):351-355.5孙美娜.矿山生态环境治理的设计要点分析J.世界有色金属,2021(21):225-226.6唐国强,靳贝贝,李远心.矿山生态环境治理工程设计方案J.工程技术研究,2020,5(21):197-198.7陈炜.露天开采矿山生态环境治理方法探讨J.环境与发展,2018,30(07):179-180.经济和政治环境的不同阶段情况，动态调整投资回报机制的内容，以激励投资回报，为改变和推广矿山生态环境治理模式提供可靠保障7。此外，还应进一步完善政策方面的激励机制。根据矿山环境治理的具体情况，除了采用财政激励之外，还需要通过税收优惠政策等方式为矿山生态治理投资回报提供可靠保障，促进矿山生态环境治理模式的不断完善和有效发展。最后，还应进一步改善公共权力，重视政府与社会之间的协同作用，并优化公权力，尊重企业和政府在矿山生态治理中的重要性，同时还需明确职能和责任，以提升公权力与社会公众权利之间的平衡。4 结语本研究主要针对矿山生态治理模式转变过程中存在的问题以及导致这些问题产生的主要原因进行了分析，并深入研究了矿山生态治理模式的转变路径。通过有针对性地解决问题，降低矿山生态环境治理的难度，并进一步更新当前的生态环境治理模式，为矿山修复工程提供可靠的政策、资金和管理保障。在未来的矿山生态环境治理过程中，必须重视社会力量的重要角色，加强政府与社会部门之间的协调合作，为矿山生态环境治理提供可靠保障。