减税降费背景下财政分权对非税收入的影响分析.pdf

减税降费背景下财政分权对非税收入的影响分析中国财政科学研究院 张嘉洋 张益豪摘 要:本文利用 年我国省级面板数据运用系统广义矩估计()分析了财政分权对政府非税收入的影响 结果表明大规模减税降费前财政分权对政府非税收入规模的影响并不显著减税降费政策实施后财政收入分权对非税收入规模有着显著的正向影响而财政支出分权对非税收入的影响依旧不显著 在此基础上本文发现财政收入分权主要影响行政事业性收入与罚没收入对专项收入没有显著影响 基于上述结论本文从完善税制结构、提高企业税收遵从度、完善转移支付制度等方面提出了政策建议关键词:财政分权非税收入减税降费.引言及文献综述非税收入是政府扩大自身财力、缓解财政压力的重要手段 世纪 年代因缺少对非税收入的有效管理和严格审查导致其规模不断膨胀增长速度甚至超过我国 增速成为政府的“第二财政”非税收入的提法最早出现在 年国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意义的通知中 年财政部发布关于加强政府非税收入管理的通知非税收入征收行为逐渐受到重视 年李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上指出非税收入近期增速偏高不能把非税负担加到企业身上甚至滋生腐败 在“营改增”政策出台后我国迈入了大规模“减税降费”新时期增值税、商品税等主要税种税率不断下调企业社会保险费率持续降低 短期内导致地方政府财政压力增加和财政收支不平衡并进一步冲击我国财政体制平衡 财政分权是中央政府与地方政府及地方政府间财政分工的方式是释放财政压力的体制变革 现如今我国财政分权处于一种非均衡的状态主要表现为中央与地方政府间的财政收支中事权与支出责任划分不匹配导致地方政府对中央转移支付的过度依赖(储德银等)已有大量文献从不同角度就中国财政分权程度与转移支付的关系做出了解读(李永友等杜彤伟等)但是由于非税收入更多属于地方政府自发性行为是一种“自收自用”的收支模式且不必像税收收入一样按 经济资料译丛 年第 期张嘉洋现为中国财政科学研究院研究生院博士研究生电子邮箱:.张益豪现为中国财政科学研究院研究生院博士研究生电子邮箱:.作者感谢本刊匿名审稿人的修改建议非税收入当时统称为“预算外收入”固定比例向中央政府上缴相比于中央转移支付更加灵活多样 因此非税收入逐渐成为地方政府缓解财政压力扩大财政收入规模的重要手段(储德银等)基于上述理论基础本文对财政可持续性与政府非税收入的关系进行探讨并加入我国减税降费政策的冲击研究财政分权对我国地方政府非税收入的影响 在此基础上分析不同地区二者关系差异 最后根据实证分析结果对国财政分权与地方政府非税收入行为的协调提出一般性建议与结合我国国情的可行性建议在改革开放初期政府的职能转变问题还未得到重视政府干预经济的情况较多首先作为市场失灵的重要表现之一同时由于近年来粗放的生产经营方式我国经济负外部性的问题十分严重单纯依靠市场进行调节很难实现外部成本的内在化 所以这个时期的非税收入例如排污费等罚没收入有相当一定比例是用于负外部性经济的矫正 其次 年前后一大批地方融资平台兴起政府利用其进行政府融资筹措财政资金 贷款融资成为那个时期地方政府除税收收入以外的主要收入来源 年央行开始彻底清理财务不可持续的地方融资平台地方政府的融资渠道变窄继而开始寻求其他渠道 在非税收入的问题上地方政府拥有更大的财政自主权地方政府理所当然愿意通过获取非税收入来填补财政收支缺口 最后减税降费的政策极大地冲击了地方政府的收入来源大量税收被减免迫使其寻找其他增收途径 以上这些原因都可能是近年来非税收入快速增长的原因所在基于上述分析本文可能存在的创新点主要有:第一本文明确了研究对象为狭义的非税收入即一般公共预算内的非税收入项目避免了定义上的模棱两可使得本文理论与实证分析具有较强明确性与针对性 第二本文利用实证方法结合我国当下重要政策与国情分析地方政府非税收入行为与财政分权的关系对地方财政分权与地方政府非税收入的关系进行深入研究一定程度上丰富了相关问题的研究视角 第三本文不仅分析了财政分权对非税收入总量的影响还将非税收入中的行政事业性收入、专项收入、罚没收入等项目纳入了研究范围对影响归宿的分析更加具体.理论机制分析按照 年财政部印发的政府非税收入管理办法中的论述非税收入是指除税收以外由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源(资产)所有者权益等取得的各项收入 具体包括:政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入、捐赠收入、政府住房基金收入、专项债券对应项目专项收入、其他收入等 不包括社会保险费、住房公积金 且明确规定非税收入是政府财政收入的重要组成部分上述费用都应当纳入财政预算管理 而广义的非税收入按照是否纳入预算的方式进行分类可分为纳入一般公共预算的非税收入与不纳入预算范畴的非张嘉洋等:减税降费背景下财政分权对非税收入的影响分析虽然在管理办法中规定政府性基金收入、国有资本经营收入等都应纳入预算管理但实际中并不受到一般公共预算约束税收入 本文的研究对象是狭义的非税收入也就是指应纳入一般公共预算中的非税收入首先非税收入本身存在监管不透明征收行为不规范收费标准模糊等问题 相比于税收收入有着严格的立法约束和明确的征收比例标准我国非税收入既没有明确的法律约束也没有规范的行为准则收费标准很大程度上由地方政府来决定有着很大的弹性与增收空间 部分纳入预算的非税收入受到的预算约束也并不强预算的软约束放松了政府对非税收入的监管任由地方政府增加财政收入任务收取超额财政收入 这些原因都导致了非税收入成为地方政府追求收入扩张的主要增收渠道其次财政分权不合理导致地方财政收支不平衡 近年来我国财税体制改革不到位地方财政承担着过重的压力 中央与地方事权与支出责任划分失调加之近年来大规模减税降费政策主要减少的增值税和消费税都是支撑地方财政收入的主要税种导致地方财政收入大量减少原来的一些保障财政收入的办法也会变得难以为继 例如近年来土地财政等问题受到中央政府的重视与控制土地出让成本的上升使得政府在城市化中获得的土地收益进一步下降城投债等主要地方政府债券的发行也受到中央的严格管制地方国有企业经营收入占地方财政收入的比例已经逐步减少依靠增加国有企业利润上缴已经无法解决如今财政的入不敷出种种手段无法有效弥补地方政府的资金缺口 而地方支出具有刚性的特征在可支配收入减少时财政支出并不会有过多的下降空间通过压缩一般性支出和“三公”经费获得的资金空间杯水车薪 与此同时医疗、社会保障、等民生支出甚至可能出现不降反增的情况进一步加剧地方财政压力进而促使地方政府积极寻求其他更加快速有效的弥补财政资金缺口的方式最后地方政府“对上负责”加剧财政收入与支出分权问题导致地方政府财力与支出不匹配 在财政分权与“晋升激励”的双重作用下地方政府行为越发偏离公共偏好 地方财政支出的扩张冲动诱使地方政府进一步寻找其他增收方式为非税收入规模的扩大创造了条件(郭月梅和欧阳洁)部分官员为谋求职位晋升在其任期内对其辖区地方政府财政状况“报喜不报忧”导致部分财政压力较大的省份获得的中央补助不足 地方政府在基础设施建设中的资金消耗庞大但其带来的经济发展或政绩的激励作用又会进一步刺激政府加大资金投入且这种投入多专注于短期或领导在任期间的经济效益存在无视长期经济健康发展的需求的情况 近年来我国官员晋升机制更加注重对环境保护、新兴产业发展、科技创新等方面的考核加之政府对于高科技产业的税收减免和加大环境保护财政投入等举措财政压力只增不减 为吸引商业投资大规模税收竞争的结果导致财政收支的进一步失衡 另外财政分权的不合理也会造成同级政府间对建设资金的争夺为缓解财政压力只能进行自发性的费用征收多重因素叠加加剧财政分权程度其结果就是行为规范相对薄弱、法治进程相对滞后的非税收入成为地方政府填补资金缺口的标的 经济资料译丛 年第 期我国现纳入一般公共性预算中的非税收入包括:行政事业性收费、罚没收入、专项收入和其他收入土地出让金虽同样属于非税收入但不属于本文研究的一般公共预算内的非税收入范畴即不在狭义的非税收入范畴中.模型构建与变量选取.模型构建为分析财政分权对地方政府非税收入的影响本文首先建立面板基准回归模型使用系统广义矩估计()方法对财政收入分权与财政支出分权对非税收入的影响进行实证分析 具体模型如下:()()式()和式()中被解释变量为非税收入()为常数项解释变量为财政收入分权()和财政支出分权()代表各控制变量的集合包含人均转移支付、税务负担率、一般公共服务支出/一般预算支出、市场化率、人口增长率、城镇化率和对外贸易代表时间固定效应代表个体固定效应代表随机误差项另外本文还将减税降费政策的冲击纳入考量范围构建了式()和式()年“营改增”方案出台后我国进入大规模减税降费阶段 因此为捕捉减税降费政策对财政分权与非税收入作用机制的影响本文加入虚拟变量 代表减税降费政策的冲击(其中 年以前 年及之后 )并在公式()()中引入虚拟变量 与财政收入分权()及财政支出分权()的交叉项 ()()()()在计量方法的选择上由于非税收入与政府纵向财政失衡可能存在互为因果等问题若采用普通面板最小二乘法进行估计其计量结果会有很大的偏误 为有效解决变量内生性对本文实证结果的干扰本文使用系统广义矩估计()进行实证分析 此外为解决如地理因素、历史因素等不可观测的但不随时间变化的个体因素所导致的内生性问题本文对省份个体固定效应进行控制.变量选取及数据来源.变量选取()被解释变量:非税收入()本文利用非税收入/的对数对各省非税收入情况进行衡量其中非税收入选用小口径衡量标准(仅指一般预算收入中的非税收入项)()解释变量:财政收入分权程度的对数形式()与财政支出分权程度的对数形式()考虑到单纯根据转移支付和地方财政资金缺口对纵向财政失衡程度进行衡量有较大的误差本文借鉴储德银()的做法对各省纵向财政失衡程度进行衡量 具体计算方式如公式()和()所示:张嘉洋等:减税降费背景下财政分权对非税收入的影响分析 (/)/(/)()(/)/(/)()其中 代表财政收入分权 代表财政支出分权 代表地方政府公共预算收入 代表地方政府公共预算支出 代表中央公共预算收入 代表中央公共预算支出 代表地方总人口数 代表全国总人口数()控制变量人均一般转移支付的对数形式()以及人均税收返还的对数形式():本文用人均一般转移支付的对数形式与人均税收返还的对数形式来衡量各省份地方政府集权程度 中央转移支付作为支持地方财政运行的重要手段其变化会直接影响地方财政收支从而对非税收入产生挤出或增加效用 我国转移支付主要分为一般性转移支付、专项转移支付和税收返还性收入三种其中专项转移支付因其资金使用途径较为固定对地方政府收支行为的影响较小故本文未将其纳入考虑范围所以本文利用人均一般性转移支付和人均税收返还性收入对转移支付进行衡量并将其加入回归方程对其影响加以控制市场化率的对数形式():本文用第三产业占地区生产总值比重衡量各省份市场化程度 市场化程度在很大程度上影响企业的经营与盈利情况也会通过缴税和缴费等形式在地方政府收入上所体现 所以本文将市场化率指标纳入控制变量加以控制其他控制变量:城镇化率()利用各个省份城镇常住人口数与总人口数之比的对数形式衡量对外贸易()利用各省份的进出口总额与各省份 总额之比的对数形式衡量.数据来源及统计性分析()数据来源:本文原始数据中各省份非税收入、一般性转移支付收入、税收返还性收入来源于地方财政运行分析资料(、)其余各原始数据均来源于国家统计局网站和中国统计年鉴()统计性分析:本文选取 年度我国除西藏及港澳台地区外其余 个省份(自治区、直辖市)的面板数据 鉴于财政部于 年发布中华人民共和国财政部关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见开始对我国非税收入收缴进行改革所以本文选用 年省级面板数据进行分析 各个变量的统计描述如表 所示表 描述性统计变量名称样本数量平均值标准误最小值最大值.经济资料译丛 年第 期续表变量名称样本数量平均值标准误最小值最大值.实证研究.基准回归为考察财政收入分权与财政支出分权对政府非税收入的影响本文对公式()()()()分别进行回归其结果均通过了()检验与 检验说明本文的回归结果具有一定的可靠性 财政收入分权的具体实证结果如表 第()()列所示财政支出分权的具体实证结果如表 第()()列所示表 财政分权对非税收入实证结果()()()().(.)(.)(.)(.).(.)(.).(.).(.)(.).(.).(.)(.)(.)(.).(.)(.)(.)(.).(.)(.)(.)(.)张嘉洋等:减税降费背景下财政分权对非税收入的影响分析续表()()()().(.)(.)(.)(.).(.)(.)(.)(.)样本数().注:、分别表示系数在、和 的水平上显著括号内为 值下表同通过表 我们可以看出:首先在未加入减税降费交互项的冲击时财政收入分权对非税收入的影响在 的置信区间下显著为正在加入减税降费交互项的冲击后财政收入分权对政府非税收入的影响依然具有显著的正向关系与此同时交互项系数也在 的置信区间内显著为负 这说明随着财政收入分权程度的扩大政府非税收入会不断增加财政收入分权与政府非税收入的影响具有显著的正向关系但在减税降费的政策冲击下适当提高财政收入分权会有效减少政府非税收入其次在未加入减税降费交互项的冲击时财政支出分权与政府非税收入之间并没有显著的相关性财政支出分权程度的变化并不能对政府非税收入行为产生影响在加入了减税降费政策的冲击后财政支出分权对政府非税收入的影响依旧不显著但交互项系数在 的置信区间内显著为负说明在减税降费的政策冲击下适当提高财政支出分权也会有效减少政府非税收入综上所述在未受到减税降费政策冲击时财政收入分权对政府非税收入具有显著的正向影响财政支出分权对政府非税收入影响并不显著但在减税降费政策的冲击下无论是财政收入分权还是支出分权皆对政府非税收入产生了明显的负相关性财政分权程度越高则政府非税收入越少 所以本文认为在未受到减税降费政策冲击时财政收入分权对政府非税收入行为有着显著性影响而减税降费政策的交互项系数也分别在 与 的置信区间内显著为负也可以从侧面证明我国减税降费政策在降低政府收费方面确实行而有效.稳健性检验()安慰剂检验:本文采用反事实分析检验上述实证结果是否可靠假设政策冲击发生于 年并建立政策虚拟变量与财政收入分权的交互项 若实证回归结果并不显著则说明财政收入分权与政府非税收入的变动趋势并没有系统性差异若仍然显著则说明上述回归结果不可靠 安慰剂检验结果由表 的()列所示可以看出当政策冲击调整到 年时财政收入分权系数并不显著可以证明前述估计有效 经济资料译丛 年第 期()更换解释变量:若财政收入分权确实会对政府非税收入产生影响则其他含义与之相近的解释变量对非税收入也应有符号相同的显著性影响 本文选用纵向财政失衡指标()更换原回归中的财政收入分权()作为解释变量 纵向财政失衡会导致地方政府财权与事权的不匹配会促使地方政府自行寻找财政增收方法以弥补财政收支缺口理应对政府的非税收入规模有着相似的促进作用 其回归结果由表 的()列所示结果表明在加入了减税降费政策的冲击后纵向财政失衡指标()对政府非税收入的影响在 的置信区间内显著为正其结果与上文结论相似证明上文实证结果具有一定稳健性()增加控制变量:考虑到各省份税收收入对地方财政收入有着显著影响可能导致地方政府收支缺口和财政失衡程度的变化本文继续增加控制变量个数本文在回归中加入税务负担率指标继续加以控制使用税收负担率的对数形式()作为控制变量以加强上文回归结果的稳健性本文定义税务负担率等于地方税收总收入与地区生产总值之比 财政收入分权系数在 的置信区间内显著为正支持本文基准回归结果可以证明上文实证结果具有一定稳健性表 稳健性检验()安慰剂检验()更换解释变量()增加控制变量.(.)(.)(.).(.)(.).(.).(.).(.)(.).(.)(.)(.).(.)(.)(.).(.)(.)(.)张嘉洋等:减税降费背景下财政分权对非税收入的影响分析本文借鉴储德银和迟淑娴()的做法对各省纵向财政失衡程度进行衡量 具体计算方式为:/()其中 代表财政纵向失衡 /代表地方政府财政自给缺口率公式中其他变量上文已介绍过这里不再赘述续表()安慰剂检验()更换解释变量()增加控制变量.(.)(.)(.).(.)(.)(.).(.)样本数().进一步分析在基准回归对非税收入总量进行分析的基础上本文继续对狭义非税收入中包含的几个子项进行研究本文将被解释变量由非税收入总量更换为行政事业性收费收入()、专项收入()以及罚没收入()并取对数形式进行回归其结果由表 所示:表 财政收入分权对非税收入子项目影响的实证结果()行政事业性收费()专项收入()罚没收入.(.).(.).(.).(.)(.)(.).(.)(.)(.).(.)(.)(.).(.)(.)(.)经济资料译丛 年第 期续表()行政事业性收费()专项收入()罚没收入.(.)(.)(.).(.)(.)(.).(.)(.)(.)样本数().从表 可以看出财政收入分权对行政事业性收费的影响在的置信区间内显著为正对罚没收入的影响在 的置信区间内显著为正而对于专项收入的影响并没有显著性 实证结果说明财政分权所导致的地方非税收入规模的扩大主要体现在行政事业性收费和罚没收入的增加而专项收入并没有受到财政分权程度的显著影响 这可能是由于专项收入需经过国务院或财政部的批准进行增收相对来说监管较为严格征收行为较为规范而行政事业性收费与罚没收入的收费标准制定权限多在省市等地方政府或价格主管部门手中收费行为规范性弱且更加灵活容易成为非税收入中政府增收的品种.结论及对策建议本文主要从财政收入分权及财政支出分权两个角度对财政分权程度对政府非税收入的影响进行了分析从上述实证分析结果可以看出第一财政收入分权程度的增加会导致政府非税收入规模的扩大财政支出分权对政府非税收入没有显著性影响 第二减税降费的政策冲击下无论财政收入分权还是支出分权都会显著降低非税收入第三财政收入分权程度增加对非税收入的影响主要体现行政事业性收费以及罚没收入上而专项收入并未受到财政收入分权的显著影响 根据以上研究结论本文提出以下几点政策建议第一完善税制结构平衡各税种收入地位减少单一税种依赖程度 目前大部分地方政府收入中增值税的占比较大此轮大规模减税降费政策中增值税减免幅度很大导致各地方政府受到的冲击过大 以增值税留抵退税为例地方分担部分高达由企业所在地分担由各地按增值税分享额占地方分享总额比重分担大部分地方政府预算有限更需要完善的税制结构保证地方政府收入平稳第二完善转移支付制度优化转移支付目标明确转移支付标准努力促进公共服张嘉洋等:减税降费背景下财政分权对非税收入的影响分析务均等化 在大规模减税降费的政策影响下作为地方政府收入主要税种的增值税、消费税得到大幅度减免直接冲击到地方政府财力尤其是部分老工业基地和中西部地区更多依靠制造业与能源开采等产业进行区域经济发展 这些地区更需要转移支付做到精准帮扶提高地方政府财力这样可以在控制非税收入规模的同时缩小发展落后地区与经济发达地区的财力差距做到转移支付公正、公开减少资金挪用也更利于党中央完成坚决打赢“脱贫攻坚战”的战略目标第三规范行政事业性收费与罚没收入征收行为 应明确其收费的对象、减少没有法律、法规依据的行政审批、行政许可性收费减少地方政府的歧视性、保护性收费减少行政机关未经合法程序审批将职责范围内的管理职责交由其他社会组织办理实施的收费明确项目管理和监督检查的权限对经营服务性收费应严格按照规章制度进行减少越权立项、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准、搭车收费、坐收坐支、只收费不服务等现象罚没收入也要严格按照分级管理属地方本级收入的部分款项要加强审计监督避免在使用中资金去向不明第四完善政绩考核制度立足经济持续发展减少短期“透支”我国现有的政绩考核标准中任期内的地方经济发展速度占有很重要的地位会诱导任期内官员过度追求“政绩”在有限的任期内过度追求地方财政收入用以进行相对来说“肉眼可见”的基础设施建设 还有部分官员为了隐瞒任期内辖区经济发展状况不良的信息对上级政府部门进行蒙蔽隐瞒地方经济的问题与需求搞表面文章导致转移支付等由上而下的资金补助效率降低“好钢用不到刀刃上”从而迫使地方政府自行寻找弥补收支缺口的方法导致非税收入的膨胀 为避免此类行为可以将地方财政的健康程度、经济发展的可持续性、“绿色”等指标加入考核体系当中减少非税收入的规模提高地方财政可持续性维护地方财政的健康发展第五精简政府机构降低企业费用负担提高企业税收遵从度 我国简化政府部门的改革措施稳步推进如国税地税合并等举措收效明显但仍旧存在一定的地方政府机构设置冗杂的问题这些问题会导致行政成本的提高 政府行政费用多由预算外收入填补企业也就成为政府进行非税收入收取的对象但是过多的费用收取会增加企业的生产经营成本减少企业经营利润一方面会减少企业向政府缴纳的税收得不偿失另一方面也会降低企业的税收遵从度 既不利于企业的生产经营也不利于地方财政以及经济的持续发展 所以政府机构的精简既可以减少非税收入降低企业非税负担又可以促进地方政府在更好的落实减税降费制度的同时保证一定的财政收入促进地区可持续发展第六增加地方政府财政透明度建立非税收入监督监管机制 我国税收的征收有着立法基础也有着明确的税收征收标准监管机制也较为完善但许多费用的征收没有明确的法律依据而且征收信息也缺乏透明度与监管程序容易成为地方政府提高财政收入的“灰色地带”所以应该加强财政收入的透明度建立完善的费用征收监管体系明确费用征收范围和标准加强审计监督并进行公开将收费行为置于人民的监督下防止胡乱收费的行为发生 经济资料译丛 年第 期参考文献：白景明、张学诞、梁季、施文泼、刘昶减税降费政策评估报告 基于高质量发展视角的分析财政科学第 期白宇飞、杨武建转移支付、财政分权与地方政府非税收入规模税务研究第 期储德银、迟淑娴转移支付降低了中国式财政纵向失衡吗财贸经济第 期储德银、邵娇、迟淑娴财政体制失衡抑制了地方政府税收努力吗?经济研究第 期丁会芬论地方政府非税收入法律规制浙江万里学院学报第 期傅娟、叶芸、谯曼君减税降费中的企业非税负担定量研究税务研究第 期郭月梅、欧阳洁地方政府财政透明、预算软约束与非税收入增长财政研究贾小雷企业负担降低与国家非税收入治理法治化行政管理改革第 期李一花、韩芳地方政府间税收竞争、财政压力与非税收入研究公共财政研究第 期刘蓉、寇璇、徐应越、甘任嘉、陈妍树、李尧关于中国非税收入优化的政策建议 基于中美非税收入结构的比较分析财经智库第 期吕炜、陈海宇“减税”还需“减费”:非税负担对企业纳税遵从的影响经济学动态马福杰地方政府非税收入规范化管理探索财会学习第 期马子红、余志鹏、陈婕政府非税收入是否影响国民收入分配格局?基于中国省级动态面板数据的实证分析华东经济管理第 期孟天广、苏政“同侪效应”与“邻居效应”:地级市非税收入规模膨胀的政治逻辑经济社会体制比较第 期唐晓旺减税降费背景下保持地方财政可持续的思路与对策中小企业管理与科技(下旬刊)第 期童锦治、李星、王佳杰非税收入、非税竞争与区域经济增长 基于 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