基层社会风险治理的责任政治逻辑.pdf

内蒙古财经大学学报 年第 卷第 期收稿日期 作者简介王馨瑶()女吉林梨树人北京大学政府管理学院硕士研究生从事政治学理论研究基层社会风险治理的责任政治逻辑王馨瑶(北京大学 政府管理学院北京)摘 要公共卫生事件的频发体现出“风险社会”这一现代社会的本质其突发属性也让社会风险治理成了在政治层面评估一个国家自身综合治理能力的重要指标 论文以责任政治理论为基础立足于“观念 结构 行动”的分析框架从责任共识凝聚、责任 权力结构以及多元主体责任互动三个角度对 市基层社会风险治理过程进行分析并分别从观念、结构、行动角度提出了培育全民负责的责任观念、构建科学合理的问责机制、整合行动者与行动网络的责任治理策略关键词基层风险治理责任政治观念结构行动中图分类号.文献标识码 文章编号()年新冠肺炎疫情在全球范围的暴发无疑是对国家公共卫生风险应对能力的挑战 这一方面要求人们对于基层社会风险治理过程中既有经验和教训进行总结另一方面则要求在责任视角上对基层社会风险治理进行反思 风险社会中存在的责任困境和伦理难题为人们应对现代风险带来了前所未有的挑战这集中体现在多元责任主体参与的基层社会风险治理情境中 当前关于基层社会风险治理的理论探索和实践尝试愈加丰富对基层社会风险治理的责任政治逻辑研究还存在不足之处一、国内外研究述评风险与责任的问题在国外早有研究在不同的领域范围例如人类学、社会学、心理学等对于风险和责任的概念都有不同的解释 社会学角度下的风险与责任研究主要集中于 和 两位学者的学术著作之中 所提出的风险社会()理论以及 等学者所提出的自反性现代化()理论指出目前风险的导向正在逐步向“人为风险”所迈进科学技术以及风险、决策与责任关系的改变使人们在进行责任追究时很难追究到某一个体身上成为一种“有组织的不负责任”从“文化/象征”视角探讨风险与责任的关系问题人类学家 认为风险并不是一种政治上或数学上的概念也不应当完全地被认为负面事件风险可能也具有其积极性在承担风险时即使该个体直接承担风险风险也会作用在集体上 第三种观察风险的 视 角 是“治 理 术”视 角 主 要 由、提出他们将风险与公民之间的自我管理和自愿参与结合在一起通过风险反方向激励公民更好地适应社会并进行自我管理加强现代化社会进步我国相比国外对社会风险治理下的责任研究起步较晚杨雪冬等较早地系统介绍了风险社会研究的理论阐述了一些风险社会中如条块监管、责任淡漠与“有组织地不负责任”等责任困境与治理措施 楚德江则从管理学的角度提出构建一种更加民主、公平和开放的政府体系以确保公民在应对风险时能够更加有效地参与到风险治理过程中 年年末新冠肺炎疫情暴发后更多学者将目光投向疫情风险治理的责任研究 在全球责任方面张成岗从社会学角度提出走向以“责任”为核心的风险治理进一步加强社会协同以公平原则为基础构建全球风险责任分担机制突破狭隘的利益决策模式构建更具系统性和精细化的责任决策模式肖祥从全球战疫的角度对责任分配、思维转化、利益构建等各方面进行重新组合构建了风险治理的新责任范式 周巍更多从法律的框架下阐述风险治理中的权力与责任关系总体来看现有研究在理论和实证层面对风险社会中的责任问题都有所关切但并非以责任为中轴从责任政治的视角剖析风险治理大多将责任作为风险治理的手段措施浅略提及或者聚焦于基层政府的责任与问责制度并未纳入统一的理论框架内进行解释和分析将责任理论框架运用于中国实际基层治理案例的研究较少 因此有必要基于责任政治的理论框架以中国地方基层为例对疫情背景下中国基层社会风险治理中的责任政治建设进行研究为基层社会风险治理提供路径和策略参考二、以责任为中轴:基层社会风险治理的责任政治逻辑“中轴”这一概念最早由社会学家丹尼尔贝尔()提出在主体高度分化系统复杂的现代社会责任是维持各系统合理运行的核心原则首先责任是指政治互动中各个主体所要秉持的价值与态度各主体要在此基础上确立自身的责任和行为以责任作为联结政治生活的结构方式 其次在责任基础上建立相应的定责、究责机制以责任为基础构建制度化的行为方式以保障责任实现实现制度与责任的高度融合与互相促进从责任的视角理解基层社会风险治理符合风险治理的应然逻辑 第一从风险社会的本质分析责任视角具有应然性 风险社会中普遍存在着责任的价值困境和伦理难题治理过程中的每一个行为主体面对风险负不负责、怎样负责是基层社会风险治理需要关注的核心性问题 第二从风险应对的发展来看责任视角具有必然性 现代社会从风险“管理”模式到风险“治理”模式转换的根本前提就是实现治理理念的转换 责任原则的嵌入有利于实现风险治理的道德化升华促进风险应对模式向“治理”实然转化 第三从风险治理的行动性本质分析责任视角有天然的适用性 负责任的风险治理能够将行动者的权限职责转换为行动中的使命担当以此保证风险治理实效 因此探究基层社会疫情风险治理的过程中需要从责任的视角对风险治理进行研究并以此为基础分析责任在疫情基层社会风险治理中的基本逻辑为厘清“责任”在基层社会风险治理的表现形式本文取材当代社会理论的分析思路从观念()、结构()与行动()三个维度建构责任政治的分析框架 责任政治中责任既是一种观念同时也是一种结构和行动(见图)(一)责任政治的观念之维观念层面的责任是培植社会资本、实现社会整合的纽带 作为观念的负责是一种“心灵的习性”是制度背后的“文化 认知性要素”其期望个体能够找回基于社会“公共性”与共同生活的性情倾向并作为一种风俗、文化或性情内化为不同社会成员行动、交流与沟通中履行责任的理由如果观念失去效用责任这一“中轴”也会变得脆弱(二)责任政治的结构之维作为结构的责任更多地关注有可操作性的制度层面通过制度确定责任主体、责任内容和制裁方式即谁来负责、为何负责、怎样负责、如何追责、如何惩戒 其关键在于责任政府的建设通过定责、履责、究责的政治制度框架制定实现责任的完整链条保证责任政治结构中各主体间权责对等、各安其位、各司其职、相互协同(三)责任政治的行动之维责任不仅是一种观念、一种结构更是一种行动责任的价值通过特定的行动才会真正表现出来不同的责任主体作为行动者根据自身所应发挥的功能和所要担负的职责行动起来以更加团结合作的形式参与到公共事务中去 多元主体负责任的行动既能够凝聚责任共识协调行动也能够使各主体多领域地参与到治理的各个环节中去全面激发整个治理系统的效能图 责任政治中“观念 结构 行动”的关系综上在明晰责任观念、结构、行动的运作与功能后本文将基于责任政治的理论框架结合 市疫情风险治理案例分析基层社会风险治理的责任政治逻辑探讨“观念 结构 行动”下 市基层社会风险治理的现实问题与治理路径三、基于“观念 结构 行动”的基层社会疫情治理案例分析(一)市基层社会疫情治理案例介绍 年 月 日 市新冠肺炎疫情再次暴发从 月 日新增确诊 例到 月 日该市现有确诊病例高达 例短短十天内病例呈指数型增长本土确诊病例最高达 例 这昭示着此次疫情较高的社会传播和外溢风险是自 年年初新冠肺炎疫情暴发以来 市面临的真正意义上的全市防疫大考 从 月 日开始 市室内公共场所全部暂停营业多所高校暂缓返校 连日降温的严寒天气下全市群众共完成 轮全员核酸检测其中第六轮核酸检测仅用 个小时完成覆盖 万人 最终 市于 月 日全域恢复低风险用一个月时间实现了动态清零在全市范围内打赢了疫情防控攻坚战 具体特点体现在以下两个方面.高效有序、联防联控的治理机制新冠肺炎疫情发生后 市迅速将不同层级的疫情指挥部合署办公实现提级管理、扁平化运行市区两级组成联合指挥部成立了 个专项组建立信息反馈体系每日进行数据上报和工作反馈为防控决策提供信息基础同时多元主体借助 市政府官网“政民互动 书记信箱”板块、微博、抖音、腾讯文档各种媒介手段进行信息的跨级对话沟通 市各级官方账号平台积极下场回应有针对性地满足了疫情下服务对象的多元需求 市各卡口按照“点长制”“五包一”体系架构组建了临时党支部以小区卡点点长为支部书记各点长积极协调“五包一”等各方力量通力协作共享信息引领街道干部、社区网格员、卫生服务人员、公安民警、物业人员、志愿者切实发挥在社区防控中的先锋作用 同时 市明确正负激励机制在社会上开展“无疫小区”创建活动充分调动群众参与、配合疫情防控的积极性、主动性对于工作失责、防疫不力等情况依法进行精准追责问责.以“人民至上”为宗旨的协同治理“人民至上、生命至上”是 市疫情防控的根本宗旨 市疫情治理中各主体行动体现着“对人民负责”的根本准则 正如一名受访者所言“疫情突然起来了大多数单位都停工停产我也不忙了用这个时间为社会多做些贡献是我的责任 看到那些防疫人员忙碌的身影我十分感慨他们齐心抗疫的精神鼓舞了我能帮上一点忙我十分开心”在各街道社区的各族群众积极参与疫情防控工作各社会组织、爱心商户、普通群众等纷纷自发向抗疫前线捐赠爱心餐、矿泉水、面包、奶茶、方便面、一次性医用手套等物资给身处一线的工作人员送去温暖宗教团体亦积极参与社区疫情防控 如回民区攸攸板镇乌素图召庙的喇嘛主动请缨加入到所在社区的疫情防控工作 他们佩戴志愿者袖标在出入卡口执勤值守严格查看过往行人、过往车辆的健康码、通行证、核酸检测标识用不太流利的普通话宣传讲解着疫情防控知识 为满足在疫情期间的生活需求各网格员按楼栋建立微信群由专人进行统计汇总反馈到商超进行物资准备确保供应及时准确 对于居民临时提出的需求也积极对接商超或有关方面及时进行物资配送等工作(二)“观念 结构 行动”下 市治理的责任政治逻辑分析基于对 市基层社会疫情治理情况的了解本节运用“观念 结构 行动”分析框架探讨基层社会风险治理的责任结构、行动逻辑从而描摹出基层社会疫情治理中的责任政治逻辑.观念:凝聚“以人民为中心”的治理责任共识观念是责任政治的逻辑起点和价值支撑责任的动机是由观念塑造的由社会观念、地方文化、风俗习惯、思维方式形成的观念集合构成了责任制度设计和责任主体行动的理由 在“对人民负责”的观念指引下 市治理过程中一定程度地呈现出了“全民负责”的治理景象()政治引导、动员和宣教 市大力宣传疫情治理中坚持以人民为中心、对人民负责的落实举措和实际成效进行社会整合稳定人心营造一种积极的抗疫氛围另外通过网络电视和其他媒介等宣传阵地加强人们对于一线工作人员和医务工作者的认知度以情感为媒介进行政治引导 无数一线工作者牺牲小我为大我的事迹不断地重复出现在公众面前使“国家利益至上、集体利益优先、个人利益服从国家利益和集体利益”的观念进入个人“无意识自我”的深层区域潜移默化地稀释了眼前利益优先的狭隘心态相应地减轻了疫情防控中群众内心的相对剥夺感 同时在群众心中牢固树立起“以人民为中心”的思想观念“对人民负责”成为疫情期间集体行动的目标增强了个体的责任感和使命感()地方文化、风俗习惯塑造美国心理学家米德认为象征符号是社会生活的基础 人们既可以通过语言进行交往也可以通过手势标签等其他符号达到共同理解的目的而方言作为地域文化的一种是某一区域内人们所共同承认的一种象征符号 方言可以帮助人们迅速地建立起情感连接从而更好地进行思想和情感上的交流 在 市抗疫过程中新闻中心出台应对疫情守则方言版群众自发填词撰写叨啦疫情抗疫歌通过方言这种地域文化符号直接、通俗、易懂地解码官方信息表达出所思所想能够激起听众们更多的情感共鸣 顺口溜二人台等形式也因其更强的感染力和更强的表现力能够以更加逼真可信的姿态贴近群众消解了在进行政治传播时在层级传播过程中由上而下所带来的传播折扣保留政治传播的核心要义的同时削减其中的信息专业性鸿沟()线上线下传播媒介作用在线下防控的全过程中社区和街道的“硬核操作”表现出可贵的政治传播智慧对民众合力抗击疫情产生了至关重要的作用 其独特的劝说方式也超越了文化的地域限制在网络上被各级官方媒体进行传播获得更为广泛的影响力形成在疫情期间所特有的“回荡式”传播景观 除此之外不同的自媒体也通过自身所特有的传播方式和优势化、分众化的传播模式针对不同的受众和不同的平台用更加贴合受众的方式展开宣传使政治传播信息深入各领域、各阶层 疫情期间不论是线上还是线下、不论是媒体还是民众个人都借助了不同的媒介对政治政策信息辅以情感进行广泛的传播 同时在防控知识普及、社会舆论监督方面线上线下的传播媒介用有意义的符号传播预警信息和国家政策都取得了很好的效果.结构:打造扁平化、网络化的责任 权力结构责任政治需要确定权责结构通过治理体系的优化将责任整合到不同层次的治理过程中去实现全过程负责 疫情期间 市一方面启动扁平化的领导机制另一方面通过构建灵活性责任制度激发了疫情治理活力从结构的角度实现了“人人有责”()扁平化领导:降低责任风险疫情期间 市通过扁平化的疫情领导机制压缩了组织层级间的距离以此降低层级因素所带来的责任风险治理效率大大提高 同时互联网技术为公众参与和舆论监督提供了广泛的空间助推疫情防控扁平化领导体制的生成 例如公众在 市政府官网“政民互动”板块可以直接与疫情防控领导小组沟通交流通过微博、抖音、腾讯文档等各种媒介手段表达需求得到了 市各级官方账号平台的积极下场回应 这种自下而上的跨层级信息反馈不仅使得上级打破下级的信息优势直接接触公共事务管理而且有针对性地满足了疫情下服务对象的多元需求充分动员人民的参与性建立畅通的民主信息渠道通过群众的实际体验更好地督查评测疫情社会治理的效果()临时性制度:建构责任网络 市作为较为典型的现代社会责任关系呈碎片化分布于社会当中 疫情期间 市通过建立临时党支部、“五包一”防控工作机制等临时性制度通过制度化的手段将各种疏离的社会力量纳入“责任”的轨道打破责任冷漠主义整合社会中漂浮的责任资源图 临时性制度:建构责任网络 如图 所示一是确立制度规范建立点长负责制、“三级”包保责任制以“五包一”成员向点长报到建立工作微信群、封控区增设网格员为“副点长”等措施紧跟“点长制”责任落实为防控疫情拧紧责任链条确保社会防控工作有效运转 二是精英示范“五包一”机制将工作人员和封控管控区域中的所有党员干部纳入党支部中街道干部、社区网格员、卫生服务人员、公安民警、物业人员、志愿者切实发挥在社区防控中的先锋作用政治社会精英与公共组织精英的身份组合形成了一种责任的双重示范 三是声誉调控社会声誉作为隐性、柔性的社会规范笼罩在各式责任关系之上通过公共舆论和社会监督进行大众的行为调控 四是分类动员在整体的社会责任监督下这些党员作为各社会组织成员加入临时党支部能够较好地利用熟人社会的责任资源将私人关系、家庭关系、互助关系逻辑下的责任整合起来“我们家儿子是防控志愿者我们一家人都非常支持他的工作也为他感到骄傲”“我家楼下的张大爷年纪大了总忘记下楼做核酸每次出门布置核酸工作前我都会先去他家提醒他做核酸”像这位受访志愿者一样分类发动周边群众由此形成一个个小范围的责任监督网络实现了防控责任体系末梢网络对基层社会的广覆盖.行动:多元主体疫情治理下“负责任的行动”市疫情治理中基层干部及社会群众等各类责任行动者通过责任的协同与整合强化了疫情治理的效能()基层干部:适应性治理下的“反思性”行动 市基层干部以责任作为行动中轴在政策落实过程中关注高龄老人及行动不便的居民主动提供“上门服务”不仅高效完成了政策执行任务而且在政策执行过程中重视公共服务目标的实现 东风路街道党员干部李某主要负责社区物资采购在工作中发现社区内老年人较多在社区内创建团购机制方便老年人和更多人的物资购买 昭乌达路街道社区工作人员王某在工作中将方便该社区采样的 个核酸采样点绘制成图在“如何减少排队等候时间”“如何让居民少走几步路”等方面下足了功夫 市疫情治理中行动者不是被动的、受制于繁文缛节的“机器”而是能动的行动者通过加入行动的反思要素规范化行动的每一个步骤从而不断地回应公众需求保证责任履行“不走样”()社会公众:协同治理下的主动参与行动是践行公共事务的责任 市各社会组织、爱心商户不论是群众还是宗教集体都可以通过自身的条件在责任社会的要求下行动起来实现对疫情情境下公共事务的“共治”社会公众在抗疫过程中各担其责各司其职公民不再是“被动接受者”而是“主动参与者”在此意义上国家和社会才实现了责任效能的全面盘活“对于一些权威性的决定普通人应当在理解决策的目的和决策是怎样做出的基础上积极的贡献自身力量并参与到决策以及决策执行的全过程中同时民众还应当让自己的意见大声地说出来”公众对治理行动的参与有利于增强其自身对公共事务的认知与对疫情部署的认同从而更广泛地参与到公共事务的治理中去形成活跃而开放的基层社会协同治理网络实现责任政治逻辑下的治理能力现代化四、责任政治视域下基层社会风险治理的未来路径基层社会作为国家风险治理的最小单元格是各方责任主体共同在场的重要治理场域 新冠肺炎疫情治理过程中近 万个城乡基层成为全国重要的治理场域在应对本次新冠肺炎疫情时发挥出的战斗堡垒作用也暴露出公众责任意识缺位、问责机制不健全、基层治理行动责任模糊等问题 本文基于“观念 结构 行动”框架对 市基层社会风险治理过程的分析试图厘清在疫情治理的过程中基于各主体间的责任互动关系构建风险社会中政府、市场、非政府组织、公民个体等的复合责任提出一种针对基层社会风险治理的责任伦理规范和责任制度结构为基层社会风险治理从责任视角提供提升策略(一)培育全民负责的责任观念培育公共精神需要增强公众参与的教育引导重大公共卫生事件发生时一方面要做好宣传工作让公众清楚地认识社会风险发展态势、严重后果及防控路径明白为什么要担当责任、要担当什么样的责任以及怎样担当责任形成对社会风险中的责任担当的准确认知和判断激发社会公众履职尽责的主体自觉 同时加强宣传报道用生动真实的故事感染公众、引发共鸣增强公众对履职尽责的认同感 另一方面要做好基层风险治理工作做好对广大民众的思想引导和贴心服务 发挥党员的先锋模范作用解决广大民众在风险社会中面临的具体问题增强公众对责任担当的积极情感增进群防群控的情感契合(二)构建超越“官民二元化”的问责体系从基层风险治理中责任政治的复杂维度看不应当仅仅局限于为政府机关中的工作人员还应当将社会群众以及社会生活中的其他主体都纳入问责体系范围中构建超越官民二元化的问责体系 现代治理与传统的责任模式不同不仅仅要对官僚体系进行追责关注政府做了什么还需要看到不同群众不同主体的参与性尤其是公共卫生风险事件中往往需要各主体整合参与以打造防控韧性这便导致问责的复杂化 在此次新冠肺炎疫情的防控过程中值得学习的一点是公民阻碍风险治理或企业、社会组织发生违规行为时都给予了行政处罚、约谈、停业等不同的问责和处罚这也体现了在问责过程中主体的多元性以及主体的平等性实现了民众和政府之间的互相监督互相管理互相要求(三)整合基层风险治理行动网络责任行动的碎片化问题究其原因主要是由于现代社会层级分工体系复杂造成了各监管部门的职能与责任存在许多交叉与重复 面对这种现象需要以政府为主导对原有的街道社区职能进行优化重组引进实力强、规模大、口碑好的物业公司对整合后的小区进行规范化、专业化管理组织发动基层委办局、行业组织协会以及社区村组、物业的联动机制 积极探索扁平化治理模式对全市网格进行整合形成“基础网格 专属网格”建立常态化长效包联工作机制要求包联单位和包联领导干部主动对接工作需求帮助包联地区解决实际问题科学指导督导常态化疫情防控工作加强基层治理网络建设(四)关注作为“行动者”的公众基层社会风险治理主要由政府主导社会公众往往只参与风险治理中的某一环节对治理的整体安排并不了解缺乏对整全性责任的理解由此出现了行动缺位和行动盲目的现象 无论是治理还是政策执行本质都是行动者的“行动”面对公众责任行动失序的问题要重点分析行动者为什么会这么做是什么原因塑造了这种行动结构行动者之间应该形成何种网络 公众责任行动失序主要是由于参与信息不足、参与程序不清导致的治理能力不足参与方式不当 因此基层社会风险治理中不仅要推进重大公共卫生事件治理中干部队伍的专业化还要增强对社会组织、志愿者、居民群众等主体的理念培训、能力培训、业务培训让这部分责任主体理解影响履责的内外因素增强公众对治理场景的整全性理解明确什么是负责任的行动提升普通公众的基层治理参与能力使治理行动更加有序化、专业化、规范化注释 出租车司机/社会管控组志愿者访谈记录 于昭乌达路街道.社区居民访谈记录 于怡水园社.社区工作人员访谈记录 于怡水园社区.参考文献 .:.():.:.:.:.():.:.:.:.:.杨雪冬等.风险社会与秩序重建.北京:社会科学文献出版社:.楚德江.风险社会的治理困境与政府选择.华中科技大学学报(社会科学版)():.张成岗.“风险均等”:走向以责任为核心的合作式治理.探索与争鸣():.肖祥.风险社会治理责任范式:全球战“疫”与中国行动.学术界():.周巍.全球公共卫生治理中的国家责任及其伦理向度.河北法学():.李沫.风险治理情境下基层政府的责任逻辑:基本范畴、现实样态与实践进路.行政论坛():.:“”.:.美.理查德斯科特.制度与组织:思想观念、利益偏好与身份认同.北京:中国人民大学出版社:.张贤明张力伟.风险治理的责任政治逻辑.理论探讨():.美米德.心灵、自我与社会.上海:上海译文出版社:.张贤明.全过程民主的责任政治逻辑.探索与争鸣():.美加布里埃尔阿尔蒙德西德尼维巴.公民文化 五个国家的政治态度和民主制.北京:东方出版社:.责任编辑:姚志峰