基层精准扶贫下“微腐败”的清廉建设路径与方法探析--以党政问责的演进过程为视角.pdf

基层精准扶贫下“微腐败”的清廉建设路径与方法探析 以党政问责的演进过程为视角*王 婷*摘 要：在精准扶贫深入开展的过程中，“微腐败”问题层出不穷。对于“微腐败”官员的问责问题，我国各地的党政问责法律制度不断完善，使党政问责机制的整体发展呈渐进模式。但基于精准扶贫下“微腐败”的隐蔽性和发现的不及时性，加之我国传统问责文化环境的影响，有效的党政问责往往难以实现。本文从党政问责的演进过程入手，在精准扶贫视角下，通过回顾“微腐败”的生成机理及特点，总结了我国在探寻“微腐败”党政问责方面存在的几个问题，并在此基础上提出了相应的完善措施，为进一步治理“微腐败”提供了途径。本文主要围绕以下五个问题展开：我国传统党政问责模式的缺陷分析；问责对象与主体的局限性分析；问责方面的滞后性和不到位性分析；带病提拔与复出问题的规制；单一问责方式的缺陷。关键词：基层精准扶贫；微腐败；问责环境；问责对象*基金项目：山东省法学会课题“精准扶贫视角下 微腐败 的法律问责研究”课题编号：SLS（2018）C5。作者简介：王婷，1998 年生，山东省泰安人，中央民族大学法学硕士，主要研究方向为监察法学、刑事诉讼法学。廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）一 我国传统党政问责模式的缺陷分析（一）基层地区问责文化滞后于实践，问责文化环境堪忧在传统党政问责模式中，以权责对等为依托建立的文化环境对科学问责、标准化问责具有积极意义，在实践中也有不可忽视的优越性。我国传统文化向来强调人的责任意识。古文也常有记载，“受君之禄，避君之难，非忠臣也”。高度的责任意识是古代中国的主流价值观。然而，受我国长期封建专制统治的影响，基层农村地区“重权轻责”的“官本位”（郭群英，2014）思想可谓根深蒂固。在村民自治组织权力难以规范的情况下，问责文化环境在基层农村干部普及方面的适应性实在不容乐观。相对滞后的问责文化导致问责制模式从根本上成为一纸空文。部分官员存在的“重权轻责”思想也阻碍了问责制的发展。如此“重权轻责”“权力至上”的为官理念崇尚官员以自我为本，强调官员自身所拥有的权力及所得利益。农村现在仍有“一人得道，鸡犬升天”的落后思想。这与习近平同志自始至终强调的“以民为本”的思想观念相去甚远。官员利弊权衡之下的“权大于法、以权制法”的思想不仅使其缺乏对责任理念的基本认知，也使其是否能切实为群众谋福利变得有待考量。公民对问责制度的政治淡漠感也使问责机制外部监督乏力。一方面，问责制在我国建立以来，虽然异体问责得到了一定程度的发展，但基层群众作为“微腐败”理应问责的终极主体，现阶段还未能完全进入问责系统内部，参与问责的能力远不及其所应当具备的能力。另一方面，“官本位”体制下公民固有的“服从为上，不可反抗”的思想在基层农村地区表现得尤为明显。“村官”一词恰恰说明基层民众心中“官位为上”的长期固化思维。这种长期以来的畸形主导价值观使民众对权力产生了依赖与服从感，缺乏问责官员的权利意识，不愿更不敢质疑201基层精准扶贫下“微腐败”的清廉建设路径与方法探析权力的权威性。此外，一些基层群众面临的可能会被报复的事实往往不被重视。久而久之，其“事不关己、高高挂起”的政治淡漠感必会使现代社会的民主参与型问责制难以实行。不可否认，问责文化对外部制度领域的某些问题不能奏效，但其精神力量一直在认知和态度等方面对制度掌控者产生影响。如果二者出现矛盾，长此以往，问责外部制度也难以运行。因此，有效问责制度的建设应当同时兼顾问责文化、观念的变化。甚至在某些情况下，问责文化将成为外部制度运行的驱动力。问责文化的建设是一个长期过程，无论是从政府官员还是公众角度而言，制定长期的文化建设战略并且通过切实有效的手段进行宣传和教育是必不可少的。一方面，政府应重塑问责文化环境，消除官员权责不对等的错误观念。所有公务人员都应当接受问责教育。具体来说，政府应当安排相应的课程和培训，加强公务人员对问责相关的法律法规、运行过程等方面的认识，明确其应有的权力和应承担的责任，合理安排相关人员的职责，消除从前对问责中“权责分离”的偏见，有的放矢地运行问责机制。同时，政府应将各项问责教育指标纳入公务人员的职级晋升测评中，思想上的教育加之实际相关利益才能使公务人员、领导班子发挥其主动性，自觉承担应有的责任。另一方面，政府应不断培养公民参与问责的能力，减少公民参与维权的后顾之忧。除了传统的信访、选举、参加社团活动等主要方法外，政府还应进一步丰富和保障公民广泛有效的维权和参与渠道，如对一些自发的、零散的社会组织发出的声音进行整合，使相关公众的整体利益得到重视，同时要加强对公众的宣传和教育，明确“权为民所授”，通过网络、电视、广播、报纸、张贴公告等方式使公众知晓自己拥有的权利，进而主动参与问责。（二）政府信息公开配套措施供给不足，基层地区“圈子腐败”现象频发 置于现代社会中“参与型”民主的大背景下，信息资源的重要性301廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）不言而喻。政府信息公开既是公众知悉政府官员行为的直接途径，也是公众对政府官员实行监督的合法依据。从党政问责的运行理论来看，我国 宪法 第二条规定：国家的一切权力属于人民。在实践中，为了更好地保障人民权利、促进其自身发展，人民将权力交由权力机关代为行使。“主权在民”作为现代民主社会政治的核心理念与价值意义，意味着人民有权行使监督国家机关工作人员的权力，应当作为法律监督的终极问责主体。人民是国家权力的主体。为人民服务、使人民利益最大化的政府及其下属官员，应当以民为本，树立和贯彻“主权在民”的理念，确立民众的问责主体地位，强化责任政府意识和服务民众意识。现今，政府信息公开条例 虽然使政府信息公开的透明度得到了一定保障，但是并不能切实解决如下问题：一些政府官员公开政府信息的意识不强，且手中有一定的自由裁量权，有些甚至企图将信息“握在手中”。于上，这些信息可被作为欺瞒上级、获取利益、滋生腐败的手段；于下，这些信息可被作为掩盖其违法行为的途径。此类信息资源大部分掌握在政府官员手中的现象在各地十分常见。政府与公众之间的信息不对称使公众难以掌握政府在事态决策等方面的真实情形。公众的知情保障并未得到切实考量，更无法追本溯源问责官员。暂且不言二者信息不对称之规制，单就现有已知的政府信息公开方式也并非全面地为公众知情提供保障。实践中的方式包括研讨会、听证会以及新闻公告、新闻网站告知等，但是真正能够参与政府参政议政、决策过程的方式少之又少。政府的“大门”虽然时时敞开，但是真正“邀请进家门”实为不易。如此“远观”的模式之于公众的问责深度还远远不够。此外，政府信息公开条例 关于政府信息公开的救济机制规定还有待完善，关于信息公开的具体程序和途径并不明确。正所谓“无权利即无救济”，没有监督体系的政府信息公开机制在一定程度上无异于“竹篮打水一场空”，无法从根本上使公众参政议政，于问责官员的深入追究更无裨益。“微腐败”因其隐蔽性而难以及时被发现，与信息的不对称性有直401基层精准扶贫下“微腐败”的清廉建设路径与方法探析接联系。其根源在于政府信息的不公开和不透明。因此，只有实施信息公开制度，畅通信息渠道，才能使公众有效监督成为可能。首先，政府应完善现有 政府信息公开条例 关于政府信息公开的内容、形式、程度，尤其是未公开政府相关信息的惩治措施，更要明确将信息公开作为普遍原则，不公开为例外；其次，政府应采取高效的公开形式，保障政府信息网页的及时更新，保证信息发布的权威性和科学性，推行电子政务等方式，使公民通过网络掌握问责的具体进程，了解政府官员是否真正对公众利益作出了回应，这也是公众对问责进行有效监督的方式；最后，政府需健全信访制度，广开言路，听取公众对相关官员去留的观点和意见，以落实群众的参与权、知情权和监督权。（三）基层地区监督制约机制运行乏力，“有效问责”难以实现 中国共产党问责条例 第四条规定，问责制本身作为一种监督机制，其实施与保障必然需要配合以强有力的监督机制，进而实现“对监督者之监督”，因为“一切有权力的人都容易滥用权力”（孟德斯鸠，2012）。而现有法律却鲜有关于党内问责制监督的明确规定，对监督的程序性事项之规范更是不足。问责制的程序平等原则、程序公开原则和程序参与原则的实现障碍重重。随着党的历史发展和问责制的不断完善，无论是中央还是地方，都出台过关于党内问责的相关条例，如中国共产党问责条例 的出台标志着其作为党内问责制的纲领性文件，不断推动着党内问责制的发展。然而，其中的细节性规定仍需完整化和系统化。例如，责任追究的缘由、处罚事项以及监督部门等仍无章可循。从现有司法实践来看，无论是内部机制的监督还是外部机制的监501中国共产党问责条例 第四条：“党委（党组）应当履行全面从严治党主体责任，加强对本地区本部门本单位问责工作的领导，追究在党的建设、党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。”廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）督，无论是法律监督还是社会监督，问责制的监督体系都需要将多元化监督机制有机结合。然而，之于内部机制监督，基于中国传统基层社会的特殊性，上下级的同体问责常常受限于“圈中人情关系”。有的问责为了平息民众的怒火而刻意“高调”，实则转身便“低调”另任。这不仅涉及官员复出机制不透明、明降暗升的利益交换问题，而且涉及官员监督责任意识、自律意识弱化，内部监督难以起到有效监督的作用。之于外部机制监督，由于“微腐败”不同于其他腐败情形，其隐蔽性和发现不及时性使人大和司法机关的法律监督地位存在“虚有实无”的嫌疑。受体制的制约，作为权力机关的人民代表大会常常抱有“沉默是金”的心理，这使其质询和问责等监督程序启动度较低。现有立法涉及人大及其常委会的强制手段和规范仍需完善。虽然 宪法 明确规定了司法权的独立行使性，但是许多情况下司法权仍不可避免地受到行政权力的干预，使法院和检察院的监督责任实际上处于缺位状态。此外，结合笔者上文所言，“官本位”思想的长期存在和其无关自我的政治淡漠感使群众的外部监督乏力。进入信息化时代，新闻媒体和舆论监督作为问责机制不可忽视的力量，无形中拓宽了官员问责和信息公开的广度，但政府信息的人为非公开化，甚至有些政府垄断信息、打压媒体，使新闻媒体的自由报道权、评论权得不到保障，公众获取信息的渠道少之又少。随着我国监察法制的纵深改革，作为国家反腐败专门立法的 监察法 的通过，标志着我国的反腐败工作将全面进入法治化，对官员的问责监督也将进一步强化，但这并不意味着问责层面内外监督相结合的程度弱化。就内部监督而言，正如上文所述，政府需重塑问责文化环境，全方位、多角度地建立问责文化制度，保障官员自身素质的提升，同时应明确政府信息公开的透明性，采取高效公开的形式使公众知情和监督。就外部监督而言，人大是最权威的问责机关和最主要的异体问责主体。首先，政府需通过落实法律切实加大人大的刚性问责力度，明确规601基层精准扶贫下“微腐败”的清廉建设路径与方法探析定人大的监督范围和权力，使人大的质询和监督启动程序具有实际可操作性。其次，政府应完善监察专员制度。监察专员作为监察机构中的重要力量，虽然在 监察法 第12 条、第13 条被提及，但实际并未被确立，也未形成统一的、系统化的制度性规定，在司法实践中能否真正有效履行职权、执行反腐工作仍然值得考量。从监察专员法律地位的角度来看，根据 监察法 第 12 条的规定，监察机构、监察专员在财政、人事等问题上并不受“驻地”部门的领导，仅对派驻或者派出它的监察机关负责。就我国之前的情况而言，包括 监察法 颁布之前的纪委或检察院等在内的反腐败机构虽然具有一定的独立性，但基于“党政不分”“双重领导管理体制”等现实困境，其在相当程度上仍受到领导意志的影响，这使其想要实现真正意义上的监察效能还有一定困难。从监察专员的职权角度来看，根据 监察法 第 13 条的规定，其赋予派出的监察专员监督权、提出监察建议权以及依法调查、处置权，而其中对监察专员提出建议的权力是否具有强制力，并未给予明确的规定。因此，政府不仅要通过法律明确监察专员的地位，而且要明确监察专员提出建议的可采强制性。其不仅应包括事后提出建议权，还应包括事前提出建议权，“惩前毖后”的精神原则本不该单纯局限于事后，更应注重事前防患于未然。例如，监察机关可事先以监察建议的形式向有关行政机关提出建议，督促其对相关人员进行问责，将违法乱纪行为扼杀在摇篮之中。二 问责主体和问责对象的局限性分析（一）“异体问责”力量薄弱，问责公正性难以保障中国共产党问责条例 第四条规定，当前我国法律规定的问责主701监察法 第 13 条：“派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置。”廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）体依然以党政内部的党组织和领导干部为主。基于此，问责主体的单一性无论是对民众参与原则还是正当程序原则的长久权威性都产生了不同程度的冲击。当公众的实质性权利因失职决策者的不当决策而受到侵害时，公众有权基于决策者的权利和义务质疑其合理性，即作为民众参与原则在问责制度中的适用，也即公众作为“异体问责”的主体有着不可替代的法理性地位。事实上，我国基层官员“微腐败”往往难以被及时地发现和察觉，加之群众受“官本位”思想以及政府信息公开不透明等因素的影响，无论是党政内部的决策过程还是问责的过程，如果不将基层群众的参与纳入考量，那么最终结果必然是问责流于形式。除此之外，问责程序启动后，问责主体应秉持平等公正的态度，听取来自各个渠道的不同意见，消除片面因素的影响。这也是正当程序原则中公正性的体现。相较于西方较为成熟的问责机制、发达的大众传媒和舆论监督能够表达国民意向（金太军、金乐，2003），虽然近年来我国新闻媒体舆论的力量在打击党政内部系统“暗箱”操作的问题上起到了不可忽视的作用，但不够透明的“政府温室”仍然存在，更不用说基层农村干部的“微腐败”还常常处于管理的“边缘”地带，致使新闻媒体、公众乃至人大、司法机关的非内部主体问责力量显得更加弱小。“异体问责”之薄弱难敌问责片面的不平等性，正当程序原则的公正性更无从谈起。如何使诸如新闻媒体舆论的“异体问责”合法化，真正落实监督机制的系统化和完善化，仍值得考量。另外，基层地区党政系统内部的同体问责现阶段大多依然停留在自上而下的官员内部问责，“人情味”的官场气息浓厚。村干部之间徇私舞弊、腐败滋生的弊端明显。中国共产党问责条例 规定了关于问责的“责任划分”问题，本意在贯彻“权责对等”的精神。该条例虽规定了领导班子的责任划分问题，但现有法规对具体的权责划分十分模糊，责任概念不明确，界定不清晰，没有体现“权责对等”（刘峰，2017）。综合来看，尽管新出台的 监察法 使外部问责主体更加健全，但异体问责的力量依然薄弱。这不仅仅归咎于问责文化大环境的缺失，801基层精准扶贫下“微腐败”的清廉建设路径与方法探析还与立法层面问责主体的规范化缺失有直接关系。监察法 现有规定明确了监察委员会的地位和职权，对与司法机关之间的衔接也有提及，但完善司法监督机制仍刻不容缓，尤其需要落实司法机关、监察机关以及政府部门之间的工作协调机制。政府应强化新闻媒体等舆论监督。新闻媒体作为异体问责的主体之一具有不可替代的优越性。其监督作用实际上是通过营造一种环境氛围来约束官员的行为，使其在外部舆论的高压下主动承担责任。要保障新闻媒体监督渠道的畅通，前提在于通过法律手段确定新闻媒体的独立人格，使其拥有自由、独立的报道权。这样才能通过立法充分展现舆论监督应有的透明性、时效性和威慑性。此外，政府还应采取措施调动公众参与监督的积极性，如在某些领域设置举报奖励制度。（二）问责对象范围过窄，部分官员“作为不力”中国共产党问题条例 第六条规定的问责对象突出的是“关键少数”，一把手这个“关键少数中的关键少数”更是问责的重中之重。然而，此种格外注重一把手的规定使一些党内领导班子因自己负有“全面领导责任”而难以保证问责程序、问责结果的公正性，使不担当、乱担当的情况时有发生。此种自上而下问责、“责任上身”的规定之于本身就不够透明公开的党政内部系统而言，无疑又给某些责任意识、道德意识薄弱的村干部加了一层保护膜。更有甚者将个人领导责任推至集体领导责任，使集体之主体扩大化，难以追究至个人。从另一个角度来看，现阶段的问责模式从根本上属于事后补救措施，即等到问题出现才对有关决策人员进行问责。问责的根本不在于追究责任、追本溯源地施与处罚，而是防微杜渐，将危害事件发生的可能性降到最小。现如今的通常问责模式时常是在危害事件发生之后启动问责程序进行严厉901中国共产党问责条例 第六条：“问责应当分清责任。党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员在职责范围内承担主要领导责任，参与决策和工作的班子成员在职责范围内承担重要领导责任。”廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）问责，对事前的党内廉政教育重视不够、认识不足，使部分基层官员的道德责任意识淡化。党政内部绩效机制配套措施还不完善。一些基层干部“不作为”，缺乏为人民谋福利的积极性，“怕”摊上事，在其位而不谋其政。这不仅使官员抱有莫要“惹火上身”的不作为心理，而且本末倒置地将问责机制全然作为解决危害事件的唯一方法。因此，事前的党内廉政教育作为问责文化环境建设中重要的一部分，应当作为公务人员的入职门槛，相关课程和培训结果应与公务人员的薪金和晋升标准挂钩。图 1 问责主体和问责对象的局限性分析总体而言，中国共产党问责条例 对问责主体和问责对象的规定还较为粗略，对党政内部权责的划分还不够明确。“权责对等”的理念因受到官员自身责任意识薄弱、传统官场自上而下问责制等因素的影响而难以贯彻。三 问责方面的滞后性和不到位性分析（一）问责程序可操作性不强，基层问责存在“真空地带”首先，基层地区的问责启动程序弹性较大，科学责任评估机制仍需011基层精准扶贫下“微腐败”的清廉建设路径与方法探析完善。地方基层权力体系往往处于监督的边缘，加之异体问责主体的局限性，中央的“手”有时难以触及地方基层地区。这导致基层地区的问责启动方式较为随意，往往取决于上级个人的主观意见，双重标准时常出现。此外，我国尚缺乏科学的责任评估机制，同时受到政府信息公开等因素的影响，在责任追究方面的弹性较大。无论是企图短时间内实现严抓严打，还是官场“人情化”，归根结底都与始终贯穿于问责程序之中的正当程序原则难以契合。从实践来看，现代基层社会的官员范围常常局限于“熟人圈子”，对“微腐败”的来临难以察觉，问责程序的启动则更多取决于上级的一句话。上级的权力过于集中但又缺乏有效监督。有的村干部为了逃避责任，利用自身的利益圈，藏身于问责的“真空地带”。在近些年的贪污腐败案例中，此种黑色利益圈如滚雪球般越来越大，越来越紧密，最终导致“小官巨贪”的现象屡见不鲜。其次，监督执行方面落实不到位，问责制度不健全。制度不能仅仅停留在纸面，更重要的在于执行。问责程序的真正落实除了完善立法体制，还应以一系列强有力的执行为支撑，这样才能使问责制度朝着规范化、法治化方向发展。我国现有的责任追究问责制度的弊端依旧明显，存在某些官员投闲置散和传统的权责不明、界限不清的问题。有时即使对某些村干部启动了责任追究问责机制，或基于舆论的压力，实际上经过了严谨的讨论和决策，最终执行环节也难以落实。在基层农村中，“圈子文化”氛围下的裙带关系、各个利益圈常常存在“明”和“暗”两种办事机制。“明”是给基层群众以及新闻媒体等舆论监督看的，“暗”则是针对背后的暗箱操作，在落实到村干部的追究责任上动手脚，或明降暗升，或“隐身”一段时间后再次上岗。更有甚者，有些官员将道德责任和法律责任混为一谈，动不动就引咎辞职。这种“明”“暗”两手操作表面上营造了一种“有责必问、有责必究”的政治假象，实则是一场欺骗基层群众、谋取私利的政治表演秀。这不仅仅严重浪费了司法资源，于被追究责任的村干部而言，会导致其对法律严肃性111廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）的漠视，使其一步一步地挑战法律的权威。这对党内问责的公正性、严肃性的损害是不可估量的。从长远来看，这种问责结果的假公开会“腐败”掉基层群众对村干部乃至整个组织的信任。实际上，无论是建立责任评估机制还是完善问责程序，根本目的都不在于事后问责、惩罚过错，而是着眼于提高官员做事效率，使不作为、乱作为的官员始终保持高压状态，从而调动其责任心和工作积极性。具体来说，政府应量化问责依据，规范问责情形，使其能够涵盖各种情况。对什么事该问责、何时启动问责程序等采取定性和定量分析相结合的方式，使其具有普遍的适用性和较强的可操作性，使问责程序的启动有法可依、有章可循。另外，政府还需健全和完善问责程序，使问责过程有序地进行。单纯依靠理论上的规定是无法解决问责过程的，还需要确定具体环节的实施和具体的承担者，对决策的科学合理性、执行的有效监督等问题作出更加明确的规定，使问责制度真正落实到法律责任的执行层面。同时，问责过程应透明、及时地展现在公众面前，并且做好问责事后反馈机制，使整个问责过程完全处于“阳光”之下。（二）问责救济制度缺失，基层“潜规则”暗流涌动“有权利就有救济。”我国农村基层地区的问责制度由于刚刚起步，目前未形成完整、规范的体系，在被问责官员的权利救济问题上存在较大的空白，使接受问责官员的合法权益无法得到保障。也就是说，法律赋予干部的各项权利只是应然状态的权利，而不能转变为实然状态的权利（肖立辉，2006）。一旦启动问责追究程序，被问责官员的权利基本处于“小黑屋”之中。基层群众以及新闻媒体根本无从了解具体情况。而且农村基层地区的问责现大多停留在自上而下的传统问责方式之中，即上级拥有绝对的“生杀大权”。一些上级官员可能还存有人情化治理的余念，等待“糖衣炮弹”的轰炸，使本应秉公办事的程序变成了谋取私利的手段，合法问责反而成了他们的“保护伞”。更有甚者，若是211基层精准扶贫下“微腐败”的清廉建设路径与方法探析与被问责官员之间存在利益冲突或嫌隙，搞基层“潜规则”，暗地里借此机会铲除“异己”也不是没有可能。这不仅违背了正当程序原则中的公正性和回避性，而且助长了上级官员肆意妄为的气焰，将法律的庄严性和权威性弃之不顾。此时，对接受问责的官员合法权益的保障体系往往处于薄弱状态，无法通过正当途径进行救济。其合法权益受到损害，有的甚至因帮助上级官员逃避责任而背黑锅。正如习近平总书记所提到的“惩前毖后、治病救人”原则所言，问责的根本目的在于惩前毖后，根治违法乱纪之风，而不是赶尽杀绝，断了涉案官员的后路。涉案官员一方面应受到最终的问责追究处罚，另一方面更需要接受教育和指导。政府应根据其犯错的原因进行教育，使其在之后的在职过程中谨记教训，为人民谋福利。基层党组织建设滞后使干部主体地位认识不充分（郭群英，2014），大部分村干部观念比较落后，文化水平相对较低，对法律规范的基本认知不足。他们对法律问责的恐惧心理过于强烈，以为一旦被问责追究责任便一定会丢了饭碗，受到法律的严惩，甚至进监狱。其在巨大的不安感和心理压力之下，出于人的自我保护本能，往往不会如实交代自己的罪行，有的可能会有过激的行为，给问责制的有效落实带来困难。同时，对于已经进行处罚的村干部来说，惩罚过后的安置保障措施也尤为重要。对涉案官员不能“一棍子全打死”，更不能断其后路，既要保证法律的权威性和庄严性，又要保留必需的谦抑性。在农村地区的小范围内，一个官员的落马带给当地干部的影响往往是巨大的。这会加剧其他干部的不安感和恐惧感，使其因怕犯错而不敢作为。总而言之，要真正建立起一个既能惩前毖后又能教育被问责村干部的惩罚机制还需我们不断进行探索。311习近平在中纪委第六次全体会议上的讲话，新华网，http：/ 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）四 带病提拔与复出问题的规制 （一）被问责官员事后跟踪机制缺乏刚性，无法与问责结果联动互应 从当前问责机制的后续发展来看，问责结果一旦向社会公开，公众最关心的问题莫过于问责后官员的责任承担问题。然而，我国的官员复出机制作为官员问责制的重要衍生部分，在立法方面的规定弹性依然很大，对被问责官员的事后跟踪机制没有明确规定。从本文来看，中国共产党问责条例 第 13 条第一款只是笼统地规定了问责决定作出后应当“督促执行”的原则性条款，对如何督促、督促的力度未作规定，问责后续的跟踪机制仍处于柔性规制状态，从而导致实践中作为功能性联结的复出机制无法与先前的决策结果进行良好的衔接，难免使问责的效果有浮于形式之嫌。另外，基于涉及隐私或者保护当事人的原则，中国共产党问责条例 第 13 条第二款规定中的“应当以适当方式公开”，是否给某些不法行为营造了可乘之机还有待考量。现阶段的问责制度并非已经完全产生了“润物无声”的效果，公众往往还用“问责风暴”来形容问责“来也匆匆，去也匆匆”的特点。有时迫于社会舆论的压力，问责机制不得已被启动，“小黑屋”一关，领导往往自行决策、自行督促得出问责结果，向公众宣布了事，“问责风暴”也就此而去。可不过数月，便有被问责官员复出，且复出原因往往因信息的“不一般”性而不被公开，复出原因至此成谜。群众自然难以接受，舆论反弹之声不绝于耳。这势必会导致公众对依法问责治官机制的质疑。而在基层农村地区，这411中国共产党问责条例 第 13 条第一款：“问责决定作出后，应当及时向被问责党组织、被问责领导干部及其所在党组织宣布并督促执行。”中国共产党问责条例 第 13 条第二款：“建立健全问责典型问题通报曝光制度，采取组织调整或者组织处理、纪律处分方式问责的，应当以适当方式公开。”基层精准扶贫下“微腐败”的清廉建设路径与方法探析种质疑往往正是传统基层社会中由裙带关系、利益关系带来的暗箱操作的事实。地方的官员干部很多都是“一根绳子上的蚂蚱”，即使是为了防止塌方型的倒塌，也会能搭把手就搭把手。有的被问责官员甚至不顾相关法律条文的规定，在短时间内快速复出，加之又没有应有的任前公示程序，难免引发群众的争议。由此可见，被问责官员的复出监督问题在某些情况下比官员问责本身更需规范化处理，否则问责便会以“虎头蛇尾”的形象随意完结。首先，官员的复出问题与“初次任用”相比更为复杂和严格，远不是几个零散的原则性条款所能解决的，更需要一部系统、完整的法律法规进行规制。因此，政府亟须在法律层面加强相关规定，制定具有普遍约束力、可操作性的法律法规，更详尽、明确地规定官员复出的原则、条件、程序和事后监督。其次，政府应完善复出任职前的公示机制和复出回应制度。在复出的具体过程中，政府应尊重公众的意愿，使公众对官员复出的决策掌握一定的参与权和监督权，对公众的质询及时予以回复，将对官员复出后的实际绩效评估与民意测评结合起来，提高干部复出的科学性。最后，官员的复出过程复杂，其中牵涉的利益众多，强有力的监督机制必不可少。政府既要在官员复出前的考察期内进行监督和考察，又要在复出的过程中接受公众的监督，还要在事后进行监督。唯此，问责制才能真正成为一项“真问”“真责”的长效机制。（二）干部选任制度不完善，用人生态陷于恶性循环“分级负责，层层落实责任”作为问责原则之一，其内涵在于权力和责任是对等的。按照相关的管理权限落实分级负责原则可层层传导压力。虽然我国对涉案官员规定了问责机制，但对追溯上级官员的用人失职、过失提拔之责并无规定，无处可查。“带病提拔”在近年来的案件511党政领导干部选拔任用工作条例 第 62 条：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）中屡见不鲜，与干部选任时的责任不明确、问责出现难以追究有很大的关系。一般的干部选拔任用环节较为复杂，且在基层社会中常常存在交叉利益关系网，具体到一个人的选用实在难以界定确定的责任。加之基层地区有些“一把手”权力过于集中，对村干部的任用早已“内定”，对社会宣告只是走个过场。而真正出了事却把“个人权力”转为“集体责任”，难以追究。在真正的选任层面，习近平总书记曾提出好干部的“20 字”标准：“好干部要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。”由此可见，一个好干部不仅要“办好事”，而且要具备良好的德行。然而，一些上级领导在把握选拔干部的德才标准上存在重才轻德、干大事不拘小节的片面思想，常常对官员的“小毛病”视而不见。而这些“小毛病”恰恰也与“德行”有关。上级领导一味地“放水”通行，到最后的责任承担环节却一推再推，导致干部的任用陷入恶性循环。此外，这些“带病干部”往往隐蔽性较强。由于其违法乱纪行为并不明显，他们往往有意识地搞好个人的“好干部”形象，令上级和公众产生一种个人能力强、能干好事的错觉，但其行为也不过是迎合上级，极尽溜须拍马之事，拉帮结派，打造自己的共享利益圈，最终的“乌纱帽”很可能也是通过不法手段得到的。基于这种情况，上级领导本应该擦亮双眼，严格遵循干部任用的合理性、合法性评估原则，但不少上级领导因自身素质不够硬、眼睛不够亮而不能察觉这些干部的问题所在，致使对这些表现“优秀”的官员考察失职、过失提拔，留下祸根。“带病干部”提拔是干部选任工作中的不良之风，其所占的比例虽然不大，但是后果的危害性是不可估量的。其展现在公众面前的“劣胜优败”的不公平思想会使干部群体及大众丧失对干部选拔任用工作的信心，同时产生以钱谋权、权钱交易等腐败问题。治理“带病干部”选任问题首先要解决的是对干部德才的考核标准问题，落实以德为先的任用标准，明晰“德”的内容标准，使“德”的评估主体多元化，强调公众参与的重要性，着力建设干部德行评估体系；其次，要提高干部611基层精准扶贫下“微腐败”的清廉建设路径与方法探析选任制度的执行力，在干部选任的各个环节都严格按照相关的条件、程序进行，同时形成各环节之间的有效衔接和配套，最大限度地避免干部选任过程中的不良之风；最后，必须揭开干部选任的“神秘面纱”，保障公众对干部选任的监督权，使干部选任的整个过程全方位展现在公众的视野之下，以构建良好的用人生态。五 单一问责方式的缺陷（一）纵向问责方式单线运行，事前问责规制功能匮乏中国共产党问责条例 将现有的问责方式规范为对党组织的检查、通报、改组三种方式以及对党的领导干部的通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分四种方式。综合来看，我国的问责方式仍局限于事后问责层面，干部监督制度建设如同“急诊室”“消防队”，使监督显得非常被动。这样不仅监督成本过高，也不利于干部的健康成长（董瑛，2010）。也就是说，现阶段无论是对党组织还是对党的领导干部的责任追究，都仅仅停留在案件发生之后才启动问责追究程序，而对事前对组织决定事项的评估并无规定。现阶段的问责制往往是出了事才解决，对官员进行处罚，问责程序全然成了被动的惩戒机制，但“亡羊补牢”之法实在不长久。此种对问责理念的片面认识源于对“全面监督”的理念偏颇。事前监督和事后监督是处于同一时间维度上的不同监督方式，而并非有了事后惩罚机制就可以忽略事前监督的规范作用。“惩前毖后”的原则精神重点应在防患于未然。问责也并不是处在特定情况或状态下的监督形式，即问责是一个全面的过程，贯穿于官员从决策之前的计划准备到决策之后的责任承担。结合上文所言，基层农村地区的传统社会形态使我国纵向监督问责方式呈现单向运行模式，在实践中往往只局限于自上而下的问责运行方式，难以见到有下级官员问责上级官员的情况。这就导致问责的结果主要取决于领导的主观意见，711廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）“随意性”过强。更甚之，针对处于关键位置的上级领导的责任往往得不到追究，反而其下级官员被迫引咎辞职，背了黑锅。全面监督机制不仅应贯穿于问责的整个过程，也是制约被问责官员违法复出的关键。探索建立全面监督机制，首先强调在深度上要加大监督力度，对滥用权力乱问责、不问责的行为做到严厉查处，针对作出决策的党组织或领导干部更要严加惩治，使其真正认识到手中权力的双重性质，杜绝“拉关系”“买官卖官”等潜在的不良因子；其次，在广度上要扩大监督的范围，贯彻“惩前毖后”的精神原则，强化对问责过程和复出的各个环节的监督，实现外部监督与内部监督相结合，切实发挥公众监督和舆论监督的约束作用，避免监督流于形式。（二）问责标准界定模糊，问责方式不适用判断标准在组织对官员个人进行问责时，往往是上级领导组织对下级官员问责，暂且不提此种方式是否合理，且言此种方式无疑更加需要根据涉案官员存在的法定罪责以及责罚对等原则细化问责方式，严格遵守法定程序和判断标准作出问责决定，具体到什么情况下诫勉、什么情况下进行纪律处分等。现有的专门法律规定，如 中国共产党纪律处分条例中的“情节严重的”“造成严重不良影响的”，范围实在过于宽泛，对问责标准的界定模糊，难以真正运用到实践的判断上。从另一个角度来看，官员在进行自我问责时，尤其是在引咎问责方面，法律对谁引咎、为何引咎、引咎后续处理等并无细则规定，致使在党政领导干部问责实践中，无论其罪行大小、情节轻重，动不动就拿引咎辞职当作挡箭牌，使引咎辞职成了官员问责中的“万金油”（张创新、赵蕾，2004）。这样，本应该处在问责关键地位的领导却引“小咎”而逃“大责”。事实上，作为问责方式的一种，引咎辞职更偏向于道义责任上的承担，并不代表引咎辞职后就此太平，对应当承担具体法律责任的方面仍要继续追究。问责标准界定模糊使问责官员在责任划分上难以明晰，必然会导致811基层精准扶贫下“微腐败”的清廉建设路径与方法探析刚性问责机制的缺失和不公正的问责，因此政府需要建立一套系统化、具体化的责任体系，严格遵循判断标准作出决定。其主要包括分别明晰法律责任和道德责任的追究条件和类型，完善引咎辞职的法律规范。法律责任具有外在的强制力，满足预先设定的条件便可进行问责追究；道德责任是内在约束的体现，主要以公众的认可程度和舆论的相关评价为标准。引咎辞职作为承担道德责任的主要方式，更需要明确适用对象，防止真正需要被问责的官员一走了之，逃脱法律责任。同时，政府需健全引咎辞职的批准体系，成立专门的核查机构，以厘清引咎辞职的前因后果，实现引咎辞职的法定化。六 结语作为反腐败工作中具有独特性质的打击对象，精准扶贫视角下基层官员的“微腐败”问题近年来尤为引人关注。随着我国监察法制的纵深改革和监察体制的不断完善，我国的反腐败工作逐渐法治化。但基于“微腐败”的隐蔽性等特点，加之我国传统的“自上而下”问责观念的影响，党政问责制在实践中仍寸步难行。党政问责发展的演进过程具体涉及传统“官本位”问责文化环境的影响、问责主体和问责对象存在局限性、问责程序弹性过大、带病提拔与复出不够规范、问责方式单一等问题。本文旨在通过回顾精准扶贫视角下“微腐败”的生成机理和特点，在不改变现有体制的情况下，结合我国监察体制的改革，建议通过加强问责相关立法、规范问责制度安排、厘定问责标准、落实有效监督等方式，不断使问责制科学化、规范化。但必须指出的是，官员问责问题的治理是一项长远的工作，不可能一蹴而就，仍需我们不断探索、借鉴和总结。911廉政学研究 2023 年第 1 辑（总第 11 辑）参考文献董瑛，2010，党内干部监督制度建设论，人民出版社。郭群英，2014，中国共产党党员主体地位及其实现途径研究，人民出版社。金太军、金乐，2003，引咎辞职的双重效应分析，学术研究 第 1 期。刘峰，2017，监督的力量，人民出版社。孟德斯鸠，2012，论法的精神（上），许明龙译，商务印书馆。斯蒂格利茨、宋华琳，2002，自由、知情权和公共话语 透明化在公共生活中的作用，环球法律评论 第 3 期。肖立辉，2006，中国共产党党内民主建设研究，重庆出版社。张创新、赵蕾，2004，官员问责制的初始建构与效能提升，探索 第 5 期。021英文目录及摘要ucation system lead to rural culture construction“concession”phenome-non.Rural grass-roots Party organizations should fully grasp the general re-quirements o