公共图书馆“基本公共服务均等化”的政府履责逻辑与实现机制.pdf

(Library)010 2023 年第 8 期（No.8.2023）学术论坛公共图书馆“基本公共服务均等化”的政府履责逻辑与实现机制陈潇源（湘潭大学马克思主义学院 湖南湘潭 411105）摘 要 公平获取图书信息是公民的基本文化权利，保障全体社会成员均等共享基本公共服务是政府的重要职责。文章在界定相关概念的基础上，试图从“公共图书馆基本公共服务均等化”与“政府履责”的关系范畴着手，阐释政府履责的三重逻辑：伦理逻辑、理论逻辑和现实逻辑，尝试从“价值定位责任、制度供给责任、财政保障责任、资源整合责任、积极回应责任和考核监督责任”六个方面建构政府履责实现机制的整体性框架，并明确系统要素间的逻辑关系，从根本上推进基本公共服务均等化，促进社会公平正义。关键词 公共图书馆 基本公共服务均等化 政府履责 实现机制中图法分类号 G258.2引用本文格式 陈潇源.公共图书馆“基本公共服务均等化”的政府履责逻辑与实现机制J.图书馆，2023（8）：1016，63.1 问题的提出2021 年 3 月，“十四五”规划纲要作出到 2035 年实现基本公共服务均等化的战略部署，“基本公共服务均等化”成为引领公共文化服务领域发展的重要坐标。公共图书馆是为保障社会信息公平作出的重要制度安排，然而信息富者和信息贫者所产生的信息分化，数字鸿沟导致的信息不公，区域、城乡、群体间的信息公平失衡无疑不在警醒着公共图书馆，作为信息公平的守护者和捍卫者其责任重大，“公共性”的体现、“均等化”的实现依然任重道远。笔者通过梳理文献发现，目前学术界对公共图书馆基本公共服务均等化的研究已比较系统和深入，主要是从价值、弱势群体、实证、发展模式、数字化和标准化等维度展开，但从政府履责角度开展的相关研究目前还非常薄弱：席涛分别从“投资付费、制度供给、公平服务”责任主体进行论述，提出加强宏观调控、完善政策法规、创新体制机制、科学规划布局四种对策1；朱国萍从“健全法律法规、加大财政投入、建设县以下基层图书馆服务体系、培养民众文化权利意识”四个方面对政府履责进行论述2。上述少量研究具有明显的局部性、片面性、碎片化特征，在深度上有待加强，在发展上有待与时俱进。作为掌舵者，政府掌握着公共权力和公共资源，决定着公民文化权利的制定、社会资源的分配，承担着保障均等供给的主要责任。联合国教科文组织 公共图书馆宣言（2022）已明确“设立公共图书馆是国家和地方政府的责任”“鼓励各国政府及地方政府支持并积极参与公共图书馆的发展”3126-128。政府履责是否到位在很大程度上决定了公共图书馆基本公共服务均等化的实现程度。因此，文章采用整体性研究方法，对“公共图书馆基本公共服务均等化”与“政府履责”的逻辑关系范畴进行考察、厘定，探寻其系统性实现机制，以期从根本上推动实现社会公平正义。2 相关概念界定与内涵阐释从理论溯源来看，基本公共服务均等化的理念主要来自西方公平正义论、公共经济学和福利经济学，国内外学者围绕“基本公共服务”和“均等化”两个核心概念对其内涵和本质属性进行了阐释。关于基本公共服务，西方学者萨缪尔森、马斯格雷夫等侧重从公共物品理论角度进行解 2023 年第 8 期（No.8.2023）011读，认为它是“由人民建立起来的，为公民提供服务、维护集体利益，并承担相应义务的相关活动”44-16。国内学者则倾向从需求论、民生论、权利论三个方面对基本公共服务进行阐释和回答，在“事关人的生存与发展的、不能停止供应的最低保障”方面达成共识5。尽管国内外学者对基本公共服务概念的认知角度不同，但他们在“公平公正的价值追求、普世性的服务对象、多元化的供给主体、多样化的服务内容”44-16 基本特性上的观点几乎一致。关于基本公共服务均等化，学者们主要从其主流判断标准，如机会均等、过程均等、结果均等、权利均等、结构均等多方面进行解读。文章更倾向于采用国家政策文本概念，因为它是结合我国具体国情所作出的原发性概念阐释：“基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化。”6在这里，“均等化”不是简单、绝对的平均化，也不是上下拉平，而是在承认差异的情况下保持大致均衡，其本质是底线均等。“均等化”既包含区域均等、城乡均等、人群均等的全面覆盖，也包括供给均等、享受均等的两端考量，还包括数量均等、质量均等的综合考察。“均等化”既以机会均等为前提，又尊重个体差异和需求偏好，从而可满足公众的多元化需求。关于公共图书馆，学者们普遍认为它是民主政治发展的产物，是国家为保障公民基本文化权利而选择的一种制度安排，它所“代表的信息公平制度，对于现代民主社会是必不可少的”7。因此，笔者认为公共图书馆是指为了满足人们平等地获取知识和信息的需要而“向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施”8865-867。公共图书馆基本公共服务均等化指公共图书馆通过免费提供借阅、文献检索、信息查询、知识共享等服务，尽可能使全体社会成员都公平可及地获得大致均等的基本公共服务，保障公民的基本文化权利。3 政府履责的三重逻辑3.1 伦理逻辑公平正义是人类亘古不变的价值追求，也是引领基本公共服务均等化的根本价值导向。从古希腊、古罗马到现代国家，从柏拉图、亚里士多德到霍布斯、洛克、卢梭、康德、诺齐克等诸多学者都对公平正义进行了探讨和研究，其中影响较大的是美国政治哲学家约翰 罗尔斯于 1971 年所著的 正义论。通过理论论述，罗尔斯提出了著名的正义两原则，该原则更关注如何平等地对待公民的基本权利，蕴含着学者们普遍认可的起点公平、过程公平和结果公平的政治逻辑，成为“均等化”的思想基础和理论溯源。罗尔斯并不追求绝对平等，而是在承认个体差别的基础上从程序上确保个体的平等权利和公平机会。罗尔斯认为，“正义是社会制度的首要价值”,因此，政府有必要通过“均等化”的社会制度安排，从全社会的角度出发，重新分配社会资源和财富，向社会贫困群体、低收入群体等弱势群体倾斜，“适合于最少受惠者的最大利益”9，把社会的不平等限制在一定范围内，依靠社会制度的调节，达到结果的相对均等，这是政府的基本职责，也是政府的价值所在。3.2 理论逻辑社会契约论认为，公民和国家之间是一种契约关系，国家权力来源于公民对自身权利的让渡10，这一逻辑关系表明实现基本公共服务均等化是政府履行社会契约的表现形式，对不均等现象进行及时纠偏是政府责任的回归和复位。根据“委托代理”理论，公共图书馆是受政府委托作为全社会的代理人，代替政府管理图书资源、提供公共产品的代理机构，它的发展需要政府的财政支持、制度支持、技术支持和人力资源支持。公共图书馆基本公共服务均等化功能的发挥离不开政府这个坚强后盾。然而，由于效用函数不一样，委托人和代理人之间存在利益冲突，如果没有有效的制度安排，代理人极有可能做出损害委托人意愿和利益的行为。在公共图书馆践行基本公共服务均等化的过程中，由于存在信息不对称、专业化分工和目标差异等问题，作为全社会代理人的公共图书馆有可能会基于自身的利益、动机、偏好而作出偏离、违背、损害公共利益的抉择。作为公共利益代表的政府，则应通过制度、政策等对公共图书馆的价值定位、发展方向、发展目标、战略部署、标准规范进行引导、组织、协调、控制，以实现目标趋同。3.3 现实逻辑目前，我国公共图书馆基本公共服务不均衡、不充分发展的问题依然比较突出，主要表现在以下五个方面：第一，“中部塌陷”区域不均等显现。中央财政转移支付区域差异产生了新的不均等，根据 中国统计年鉴（2020）统计，在人均拥有公共图书馆藏量（册）和每万人拥有公共图书馆建筑面积（平方米）方面，东部地区居民享有的公共图书资源指标最高，西部次之，而中部地区则明显较陈潇源：公共图书馆“基本公共服务均等化”的政府履责逻辑与实现机制(Library)012 2023 年第 8 期（No.8.2023）低11。第二，城乡不均等差距显著。乡镇文化站、村图书室等基层文化机构经费保障乏力、基础设施落后、资源量少质差，部分乡镇不达标，“一站一人一桌”即开始运转，与城市相比差距显著。第三，弱势群体信息贫困现象依然严重。弱势群体受生理特点、信息素养、信息技能、文化程度等能力缺陷的影响，在有效获取图书信息方面存在一定的障碍，导致信息贫困呈现出群体性特征。第四，供需结构失衡。由于各地尚未建立有效的基本公共文化需求表达机制，无法对公众的真实需求进行精准识别、准确定位，而政府主导的单向度的、强制性的、灌输性的供给方式很容易造成“非对称性”供需结构脱节、错位。第五，“效能瓶颈”显现，存在“低水平、低质量”的均等化。不少省份的投入产出效率不高，供给效率较低，这种问题在基层机构尤为突出。受传统科层管理模式影响，一些乡镇基层文化机构在实际运行中出现价值偏离和功能错位，“养人”多于“养事”、重“建”不重“管”、重“验”不重“用”的现象，文化设施利用率低，部分被闲置沦为“摆设”。公共图书馆基本公共服务的失衡会导致公民的基本文化权益保障不足和“公平正义”普世价值的断裂，从而威胁到公共文化生态和文化秩序，亟待政府纠正偏差，履责归位。4 政府履责实现机制“机制最初指机器的构造和工作原理，现通常是指一个系统的组织或要素之间相互作用的过程和方式。”在这里，“机制”指政府履责系统要素之间相互作用、整体协同的方式和过程12。“价值定位责任、制度供给责任、财政保障责任、资源整合责任、积极回应责任和考核监督责任”共同构建了政府履责实现机制的整体性框架，并明确系统要素间的逻辑关系，从深层次、根本上推进“均等化”。4.1 价值定位责任：凸显“公共性”“制度是一个社会的治理工具，价值是它的灵魂”，良好的制度具有价值导入“先置倾向”13。对公共图书馆作出准确的价值定位是政府的首要责任。价值定位是对公共图书馆存在的必要性及意义的认识、理解和判断，是政府的一种思维取向，对动机具有导向作用，价值定位的精准度决定了政府的重视程度、支持力度。公共图书馆具有公共性、公益性、共享性、开放性等特性，“公共性”是其本质属性，是指公共图书馆的行为应当体现维护全体社会成员的共同或者普遍权益，它有多重内涵：第一，“公共性”蕴含着普惠、均等的价值理念。“公共性”的核心价值是使全体成员都能无差别地共享知识和信息资源，保障公民的基本文化权利和社会信息公平，维护社会公正。第二，“公共性”被看作民主社会的一种重要保障标识。公共图书馆是民主政治的产物，公共图书馆的出现意味着新的社会信息分配机制的产生，即政府通过财政转移支付保证人人都有获取信息的平等机会，“保障人人平等”应该成为其制度设计的基本准则。第三，“公共性”具有公开、开放的特性，公共图书馆法 明确规定“公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务”8865-867，免费开放是“公共性”的内在要求。对于基本服务，公共图书馆要免费向全社会提供，而对于非基本公共服务，则要以公益性为主，降低收费标准。第四，“公共性”要满足公众多元化需求。公共图书馆的“公共性”并不排斥个体差异和需求偏好，而是要在尊重基本公民文化权益的基础上，满足公众的多元化需求，特别是要满足残疾人、未成年人、老年人、农民工、留守妇女儿童等特殊群体的文化需求。4.2 制度供给责任：强化基本公共服务均等化制度保障政府是制度供给的责任主体。制度供给在这里指政府为推动公共图书馆基本公共服务均等化发展所制定的法律法规、行政规章、条例、政策等系列安排。作为政府所属的公共文化事业单位，政府要通过一系列科学合理的制度安排确保图书馆朝着均等化方向发展。4.2.1 健全“均等化”法律法规保障，提高制度整合力法律是政府维护公民平等的信息文化权利的核心制度。联合国教科文组织 公共图书馆宣言（2022）明确“设立公共图书馆是国家和地方政府的责任，必须有与国际条约和协定一致的专门及最新的立法保障”3126-128。政府虽不属于立法机关，却是法律法规的建议者、说服者、践行者，在很大程度上能影响法律法规制定、修改、完善的程度和效力，属于法律制度的间接供给者。“为公共图书馆立法，是政府支持发展公共图书馆的最基本的履责方式。”142017 年 11 月 4 日，中华人民共和国公共图书馆法颁布，该法充分体现了“均等化”的服务诉求：将“保障公民基本文化权益”作为立法宗旨之一写入“总则”；分别对城乡、地域、人群服务均等化作出特别规定；首次将“总分馆制”写进法律，将公共文化服务延伸、下沉到农村基层；提出“国家支持学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆向社会公众开放”，拓宽了“开放”范围，这些均在立法上对保障“均等化”作出了重要突破。然而受现实实践条件的束缚与业界思想的博弈，该立法在“均等化”方 2023 年第 8 期（No.8.2023）013面还存在以下掣肘：第三十三条规定“公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务”，但并未能将其作为总纲及立法宗旨纳入第一章“总则”，仅仅在第四章“服务”部分作出规定，重要性有待提高。第三十八条规定“公共图书馆在双休日应当开放，在国家法定节假日应当有开放时间”，但并未就“应当开放”与“应当有开放时间”作出界定和详细解释，开放区域与工作日是否相同？不开放是否会受到处罚以及受到怎样的处罚？职责边界在哪里？诸如此类问题，法条均进行了回避，这就为主管部门和公共图书馆留下了很大的自主决策空间。由于存在自利倾向和自利偏好，这些法律漏洞为侵害用户合法权益提供了现实性和可能性。此外，第三十四条对专设儿童阅览区、儿童图书馆作出了规定，但阅览专区服务并未覆盖残疾人、老年人等特殊群体；第四十八条规定“国家支持学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆向社会公众开放”18，但并未提出相关细节和配套措施。良好的制度要有良好的配套措施，否则制度有可能被虚置或滥用。作为协调公共事务的工具，公共图书馆法 政府信息公开条例 公共文化服务保障法 残疾人权益保障法等法律法规之间还缺乏统一性和协调性，需尽快出台相关配套措施以确保其整体性和同步性。因此，政府部门要配合国务院法制办、全国人大法工委进一步推进公共图书馆相关法律法规及相关配套制度的修订和完善，使其与政府信息公开制度、公共服务制度等高度契合、有效衔接，填补制度缝隙。4.2.2 制定公共图书馆标准制度，以“标准化”促“均等化”公共图书馆标准制度是规范图书馆运行的重要依据。“标准化”和“均等化”属于非并列关系，“均等化是标准化建设的目标和核心原则，是标准化建设的核心伦理价值所在；而标准化是贯彻均等化理念和原则、实现各阶段具体均等化目标的直接有效手段和现实可行路径”15。公共图书馆标准从纵向来看，有国家级标准和各个地区标准；从横向来看，有馆舍标准、馆藏标准、服务标准、管理标准等。目前，我国已经颁布了 公共图书馆建筑防火安全技术标准（1996）、公共图书馆建设标准（2008）、公共图书馆服务规范（2012）等，填补了我国公共图书馆相关领域标准规范体系的空白，推动了公共图书馆事业的标准化、现代化发展。然而，随着客观条件的变化，这些标准规范已无法有力发挥其应有的功能，为适应公众对新技术、新业务、新服务及普惠均等的发展诉求，政府亟须联合全国图书馆标准化技术委员会、图书馆协会对公共图书馆标准制度进行顶层设计，协同制定标准化工作机制，构建标准规范体系的动态调整机制，建立图书馆标准化信息平台，加强国际交流合作以推动先进国际标准“本土化”，围绕数字图书馆、基层图书馆、基本服务保障标准、转移支付制度标准、弱势群体服务标准等重点领域加强标准化建设，确保人群、地域、城乡全覆盖，以“标准化”促进“均等化”。4.2.3 构建多元主体协同参与的制度框架，以“多元化”促“均等化”公共图书馆治理现代化蕴含着开放、多元参与、协同参与的制度理念，构建多元主体协同参与的制度框架成为公共图书馆服务均等化功能得以有效发挥的重要途径。在这一制度框架下，政府的功能、角色发生了转变，它不再是供给的唯一责任主体，而是多元主体中的宏观供给主体，与微观供给相比，其更加侧重通过宏观制度供给、间接管理方式促进公共图书馆公共服务供给能力的整体提升。为此，政府要向社会赋权，加大社会化参与的制度供给，建立秩序，完善规则，厘清政府、社会、个人的权责边界，强化对多元主体协同参与的引导、协调和监督，填补多元主体协同参与的漏洞和缝隙，减少矛盾冲突，构建“政府主导、社会参与、多元协同”的供给格局。多元主体协同参与的制度框架能够打破公共图书馆供给的垄断局面，在发挥政府“多元治理”主体功能的同时，推动多元发展动力有效组合、良性互动，从而实现协同共治。目前，“十四五”规划纲要等国家战略方针已就社会力量参与公共文化服务作出根本性、引领性的制度安排。公共图书馆法 公共文化服务保障法 等也就公共图书馆政府购买、捐赠、志愿服务、合作建设等事项作出具体制度规定，但在社会力量准入、程序、标准、监管、风险评估、实施细节等方面还存在制度隐患和安全风险，多元主体协同参与的制度框架还要进一步优化、细化。4.3 财政保障责任：构建财政能力均等化的公共财政制度，促进“公平配置”财政能力均等化是实现基本公共服务均等化的关键。财政投入的“总量”偏低和“分量”不均衡已成为制约我国公共图书馆“均等化”进程的主要瓶颈。因此，政府要构建以“均等化”为导向的公共财政制度，加大对困难地区的均衡性转移支付力度，调整优化财政支出结构，具体要做到以下几点。4.3.1 加大财政投入力度，实现投资主体多元化要根据“五个建设”全面协调发展的需要，增加公共图书馆事业的支出比例，建立稳定的财政投入增长机制。政府要建立健全公益性捐助赞助制度，充分发挥税收优惠政策的导向和激励功能，广泛吸收民间资本投资，支持鼓励陈潇源：公共图书馆“基本公共服务均等化”的政府履责逻辑与实现机制(Library)014 2023 年第 8 期（No.8.2023）企业、社会组织冠名赞助公共图书馆文化活动。通过社会化运作机制来拓宽资金来源渠道，协调好政府主导与社会参与的关系，在“总量上”把蛋糕做大。4.3.2 按照“底线公平”的均等化目标统筹分配财政资金我国长期存在的非均衡财政发展战略导致公共文化资源在区域间、城乡间呈现差别化配置，致使公共图书馆事业区域、城乡发展不均衡，差距明显。因此，政府要通过财政转移支付继续向边疆地区、革命老区等落后地区倾斜，逐步缩小地区差距。针对新出现的“中部塌陷”问题，政府要增加财政投入，加大政策扶持力度，均衡配置资源，促进中部地区均等化发展。4.3.3 坚持重心下移原则，建立健全“省直管县”财政管理体制长期以来，我国“条块分割”的财政体制致使出现了不同层级政府财权事权配置不均衡的现象，财权上移、事权下移，呈反方向运动。县级以下政府承担着更多的公共文化服务职能，却普遍存在财政困难问题，严重制约公共图书馆文化服务的供给能力，拉大了城乡差距。“省直管县”财政管理体制是打破这种非均衡状态的良好方式，它可以充分发挥省级财政的调节作用，重点加强县以下基层政府的财政建设，对“加大转移支付力度，缓解县乡财政困难，逐步提高经济相对薄弱县乡基本公共服务保障能力，推进县域间基本公共服务均等化”16起到积极作用，同时也成为奠定“城乡”公共图书馆基本公共服务均等化的财政基础。4.3.4 实施县级总分馆制，确保财政资金落实到村镇基层基层政府处于财权分配的末梢，财政资源不足、分配不到位是公共图书馆资源不能全面覆盖并下沉到村镇的主要原因，而县域总分馆制是解决基层公共图书馆事业不均衡发展的重要途径。县域财政资金投入不仅要向乡镇（街道）综合文化站、村图书室、农家书屋等硬件设施建设倾斜，还要强化数字化、网络化服务体系建设，全面提升基层基础设施覆盖率和资源配备水平，打通公共文化服务的最后一公里，切实保障基层社会群众的基本文化权益。总之，政府要在坚持普遍均等原则的前提下构建财政能力均等化的公共财政制度，“在总量”上把蛋糕做大，在“分量上”公平配置，从而建立起覆盖全社会的公共图书馆网络，缩小地区、城乡、人群差距，使全体社会成员都公平可及地获得大致均等的公共文化服务，共享改革开放发展成果。4.4 资源整合责任：以“数字整合”“多元发展”模式促“均等化”基本公共服务均等化蕴含着科学合理配置公共服务资源的内涵要义，政府要通过“数字整合”“多元发展”模式打破条块分割，整合碎片化信息，优化资源配置，从而促进资源共享。4.4.1 以“数字整合”促“均等化”“十四五”时期，我国信息化建设已进入新阶段，建设数字图书馆，以“数字化”促“均等化”是顺应时代发展的必然要求。公共图书馆应运用现代信息技术手段，突破公共文化服务的时间、空间、行政层级限制，缩小基本公共服务地域、城乡、人群差距和数字鸿沟，通过一站式服务推进信息共享。目前，许多公共图书馆已对本馆进行了数字化改造，但是馆与馆之间、库与库之间缺乏联系，形成了信息“数据孤岛”，重复建设情况时有发生，造成资源浪费。而层级、区域图书馆数字化建设也因财政因素存在起点不均等现象。因此，政府须搭建数字资源共享平台，构建惠及全民、普遍均等，覆盖国家、省、市、县四级的公共网络服务体系，建立集信息开发、存储、检索、利用等功能于一体的信息服务系统，实现图书信息资源的开放共享、互联共通，缩小信息贫富差距，促进公平获取。为满足公众集成化服务诉求，“全国文化信息资源共享工程”启动运行。该工程运用现代信息技术有效整合了图书馆、档案馆、博物馆、文化馆等的文化信息数据资源，推动公共图书馆服务朝着集成化、开放化方向发展，也将数字文化服务融合提上了日程。为此，政府要打破各自为政、条块分割的管理体制，建立跨行业、跨系统、一体化的协调委员会，对信息资源整合进行统筹规划、统一安排。在委员会的协调下，公共图书馆要根据本部门特点共同编制馆藏联合目录，建立异构的统一信息检索平台，将分散无序、多种类型的数字文化资源进行集中、类聚、重组，融合成为一个统一的有机整体，促进公共数字文化信息资源公平共享。4.4.2 以“多元发展”促“均等化”“总分馆制”“图书馆联盟”“流动服务”模式是有效缓解“普惠均等”原则与公共资源稀缺的现实矛盾，推进公共图书馆资源整合的重要方式，可在深层次上对“均等化”发展产生影响。（1）以“总分馆制”促“均等化”总分馆制是优化资源配置、实现资源整合共享的一种重要方式。总分馆制指“在一个合适的地域单元内，由一个或多个建设主体建成一个 公共图书馆群，形成图书馆服务体系，提供普遍均等服务。在该体系内，通常由总馆主导协调多个分馆共建共享，实行文献资源统一采购、统一编目、统一配送，统一服务政策、统一服务标准，通借通还”17。2023 年第 8 期（No.8.2023）015总分馆制是现代公共图书馆发展的一种重要趋势，政府亟须为此制定战略规划，进行顶层设计，理顺各级政府与各级图书馆的行政隶属关系，明确各自的职权、职责，加大对总分馆的财政支持力度，拓宽投资渠道，吸引社会力量投资，并根据财政保障能力的强弱灵活采取不同的管理方式。财政保障较强的地区，可采用中心图书馆模式，如上海中心图书馆总分馆模式：“以上海图书馆为总馆，全市的公共图书馆全部加入总分馆服务体系”，将服务延伸至街道、社区，实现了全上海公共图书馆文献资源的优势互补、整合共享1853-56。而县域公共图书馆财政保障普遍较弱，主要采用的是一体化管理模式。县域总分馆制是促进公共图书馆“城乡”服务均衡发展的重要形式。2017 年，公共图书馆法 首次将总分馆制写入法律，为县域总分馆制的设置提供了法律保障。该法明确规定“县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的以县级公共图书馆为总馆，乡镇（街道）综合文化站、村（社区）图书室等为分馆或者基层服务点的总分馆制，完善数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸。总馆应当加强对分馆和基层服务点的业务指导”8865-867。县域总分馆制以人、财、物的全面统筹管理为核心，总馆负责对人、财、物进行统筹规划、统一管理、统一调配，分馆则是派出机构，二者通过一体化的组织管理体系实现资源配置职责的上移和管理权的集中，提高总分馆的资源整合能力，完成文献资源在采购、编目、配送、检索、利用、通借通还上的高度统一，从而优化资源重组，提高资源的利用效率，推动县域图书资源共享并加强服务互动。县域总分馆制要充分利用现代信息技术加强数字化、网络化服务体系建设，“打造扁平化的总分馆管理体系”1853-56，提高信息化水平，促进县域公共图书馆资源共享。（2）“以图书馆联盟”促“均等化”“图书馆联盟”是促进公共图书馆事业“均等化”发展的必然走向。图书馆联盟指“为了实现资源共享、利益互惠的目的而组织起来的、受共同认可的协议和合同制约的图书馆联合体”19，它以共享共建实现资源整合，拓展服务空间，推动区域、地区图书馆公共文化服务的标准化、同城化、一体化发展。政府要针对图书馆联盟做好宏观规划和顶层设计，以共建共享为原则，统一规划、统一标准、协调管理，促进管理工作制度化、规范化、标准化。联盟馆要联合建设、联合开发文献信息资源，并联合编目数据库建立公共图书馆文献资源信息互联共享平台，整合共享资源，推进公共图书馆事业均衡发展。“北部湾经济区图书馆服务联盟”是全国首个经济区域内跨城市的图书馆联盟共同体，覆盖北部湾经济区的所有公共图书馆，实现了通借通还的“一卡通”服务，推动了资源的最大化利用。联盟运用云服务等现代信息技术，“搭建起以北海市图书馆为中心馆，其他市图书馆为分中心的多层级总分馆分布式集群”，将各级图书馆资源整合到同一系统平台，为读者提供“一站式”数字资源服务20。北部湾图书馆联盟以联席会议制度、联合编目制度、数据资源联合共享制度、通借通还制度等为保障，通过共建共享最大限度整合了区域公共图书馆资源。（3）以“流动服务”促“均等化”对于人口相对分散的农村偏远地区而言，“流动服务”模式是农村居民享受图书公共文化服务的一种便利方式。政府可根据服务半径和服务人口，因地制宜地设置流动服务设施，并对固定设施和流动设施进行资源整合、统筹布局，合理安排设置密度，适度控制规模，优化资源配置。“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划 启动了“流动图书车配备项目”，通过资源下移将公共文化服务延伸到基层，覆盖农村，项目明确“国家和省级重点为革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区配备流动图书车，有条件的市、县为辖区图书馆配备流动图书车，合理设置服务网点及营运路线，根据基层群众需要，开展图书借阅、流动办证、流动展览、流动讲座、数字资源流动下载等多种形式的服务，有效拓展服务半径”21。对于流动服务，须明确服务时间、服务地点并保持相对稳定。“流动服务”模式将图书服务直接下沉到基层，拓展了服务半径，提升了服务效能，对加快补齐农村基本公共文化服务的短板弱项起到了积极作用。4.5 积极回应责任：建立健全基本公共服务需求表达机制，促进供需有效对接对公民诉求积极进行反应和回馈是政府履责的重要内容，现代政府向公共服务型政府转变也是为了更好地回应公民的各种权利保障需求，行政回应度越灵敏越高效，善治的程度就越高。随着社会的不断发展，公众的公共文化需求已由数量向质量、由同质性向个性化需求转变。政府要充分利用“文化云”等新媒体互动平台、公共文化需求征集网络系统、公共文化服务信息共享平台、第三方专业调查机构等建立健全多元化、快捷化、“零距离”的公共服务需求表达反馈机制，拓展公众参与渠道，对公众信息需求偏好进行精准识别和跟踪评价，对大数据信息进行科学分析，并根据结果及时纠正供需结构偏差，动态调整优化供给，通过开展“菜单式”“订单式”文化服务供给，满足公众多层次、多样化的需求。另外，政府要坚持“普惠”和“特陈潇源：公共图书馆“基本公共服务均等化”的政府履责逻辑与实现机制(Library)016 2023 年第 8 期（No.8.2023）惠”相结合的原则，出台相关政策法规对残疾人、未成年人、老年人、农民工、留守妇女儿童等特殊群体的基本文化权益予以特殊保护，加大对未成年人、残疾人、老年人专项公共文化服务供给的支持力度，实现信息资源供给和公民信息需求的有效对接和契合。4.6 考核监督责任：建立“均等化”考核评估监督机制公共图书馆基本公共服务均等化是一项惠及全民的系统工程，为避免行政不作为和形式化，政府要建立一套完整的考核监督评估机制。首先，在对单位公共图书馆“均等化”服务的考核上，政府要坚持公开、公平、透明的原则，建立健全包括“权力主体、技术主体、信息主体”在内的多元主体评估机制，强化社会监督及服务反馈机制，量化考核评价指标，将单位资源配置、开放制度、资源利用、服务效率、服务体验、服务感知等纳入考核范畴，并将评估结果纳入“反馈、惩罚、整改”机制，以提高评估成效。多元主体评估机制使各主体相互独立、相互制衡，有利于效率评估的内外循环，实现“掌控-支撑-监督”的分化型共建，弥补当前评估实践的缺陷，最大限度提高了公众满意度22。其次，将公共图书馆基本公共服务均等化作为考核各级政府政绩的一项重要内容，构建定量的基本公共服务均等化评估指标体系，具体包括人均公共图书馆藏书册数、人均流通次数、每万人公共图书馆建筑面积、每万人公共图书馆数量及阅览室坐席数、书刊文献外借人次等“均等化”指标，对各地区公共图书馆基本公共服务均等化水平作出综合评估。在评估中，要灵活运用泰尔指数法、基尼系数法、均等化系数法、差异系数法、专家打分法等量化模型对公共图书馆资源配置、利用情况进行科学评估，对区域、地区均等和结果均等情况进行精准判断，以促进政府优化资源配置，实现公众享有基本文化权利和公共图书馆基本公共服务的帕累托改进。5 结语综上所述，政府履责逻辑与实现机制是一个相互作用、整体协作、一体化推进的有机整体，共同建构了其整体性框架。其中，价值定位责任是首要，价值是制度的“灵魂”，良好的制度设计首先依靠价值导入“先置倾向”；制度供给责任是核心，制度具有根本性、稳定性、全局性和长远性的特性，能为政府履责提供长效机制；财政保障责任是关键，构建财政能力均等化的公共财政制度，对促进“公平配置”具有决定性作用；资源整合责任打破条块分割、整合碎片化信息，推动资源优化配置，而积极回应责任促进供需信息有效对接和契合，两者是均等化的发展动力；考核监督责任是保障，规范履责运行，推动帕累托改进，为均等化保驾护航。（来稿时间：2023 年 4 月）参考文献：1.席涛.公共图书馆事业均衡发展中的政府责任研究 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the division of labor,and realizing the co-construction and sharing of resources;broadening the channels of interviews,strengthening the construction of ASEAN cultural heritage resources;cultivating professional talents,actively carrying out international cooperation,using new technologies,and improving service efficiency.Keywords Resource construction Literature guarantee syste