关于陕西省统筹山水林田湖草沙系统治理的思考.pdf

陕西地质 GEOLOGY OF SHAANXI第 41 卷 第 1 期2023 年 6 月Vol.41 No.1June，20231作者简介：王雁林，男，48 岁，博士，主要从事地质灾害防治与生态修复等方面的管理和科研工作。关于陕西省统筹山水林田湖草沙系统治理的思考王雁林1，李惟惟2，吕文茜2，叶孟沅2（1.陕西省自然资源厅 陕西西安 710082；2.长安大学地质工程与测绘工程学院 陕西西安 710054）摘要：统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的关键在于“统筹”。结合陕西省推进统筹山水林田湖草沙系统治理实践，从三方面总结了陕西省统筹山水林田湖草沙系统治理取得的成效，并指出了目前统筹中存在的三个问题，从四个方面提出了进一步做好统筹山水林田湖草沙系统治理的措施建议。关键词：山水林田湖草沙；系统治理；陕西中图分类号：F407.1；F205 文献标识码：A 文章编号：1001-6996（2023）01-0001-03陕西省在全国生态环境保护大局中地位十分重要，统筹山水林田湖草沙系统治理，不仅对于维护陕西自身生态环境保护，而且对于维护国家生态安全都具有重大意义。作为陕西省牵头统筹山水林田湖草沙系统治理的自然资源部门工作者，笔者对近年来陕西省统筹山水林田湖草沙系统治理过程进行初步回顾与分析，并提出了初步建议，为进一步推进这项工作提供一些借鉴和参考。1.统筹山水林田湖草沙系统治理现状及初步成效2018 年 11 月，陕西省自然资源厅成立，开始履行“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。统一行使所有国土空间生态保护修复职责实际上就赋予了自然资源部门牵头负责统筹山水林田湖草沙系统治理的职责。2018 年来，围绕统筹山水林田湖草沙系统治理，自然资源部门逐步从理念到实践，不断推进统筹山水林田湖草沙系统治理工作，主要有以下成效：一是建立并完善统筹工作机制。为了进一步落实习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话，2020 年由省自然资源厅牵头建立了陕西省黄河流域生态保护修复统筹协调联席会议制度，以黄河流域为重点，初步建立了生态保护修复统筹协调工作机制。2022 年陕西省政府成立了陕西省山水林田湖草沙综合治理领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在省自然资源厅，具体牵头负责统筹工作。二是高起点编制发布国土空间生态修复专项规划。国土空间生态修复规划，作为国土空间规划的专项规划，也是涉及到各自然资源要素的修复规划。2019年启动编制省级生态修复规划，省级修复规划一开始定位就是统筹山水林田湖草沙，特别是解决修复空间冲突。编制过程中，省自然资源厅联合了发改、生态、水利、林业、农业等省级部门编制规划，修复专项规划经省政府同意后，由省自然资源厅和省发改委联合印发。省级修复规划形成了“两屏三带多级廊道，六区六策十三项目”的国土空间生态修复格局。2022 年 4 月 26 日，省自然资源厅和省发改委联合在新闻发布会上解读了规划主要内容。目前在这个规划基础上，正在编制黄河流域片区和长江流域片区生态修复的子规划。三是推动实施山水重大工程。为了落实黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，省级层面专门设立了黄河流域生态保护和高质量发展专项资金，用于支持陕西省黄河流域生态保护修复工作。省财政厅牵头印发了相关专项资金管理办法，并安排了 20202022 年黄河流域生态保护修复专项资金，目前已经启动了 20232025 年专项资金支持工作。2022 年，陕西省自然资源厅、省2王雁林等：关于陕西省统筹山水林田湖草沙系统治理的思考财政厅、省生态环境厅联合申报了“陕西省秦岭北麓主体山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”重大工程，主体位于西安市境内，总工程投入 50 亿元以上。这两个工程，围绕着“一山一水”（山指秦岭，水指黄河）展开。目前秦岭北麓主体山水项目已经实施，第二期黄河专项即将实施。在实践推动基础上，对统筹陕西山水林田湖草沙系统治理、陕西国土空间生态保护修复的认识和思考也在不断提高1-3。2.统筹山水林田湖草沙系统治理需注意的问题在统筹山水林田湖草沙系统治理中还存在着一些值得注意的问题：一是统筹山水林田湖草沙系统治理从理念到实践转化的认知还需要不断深入。在具体统筹山水林田湖草沙系统治理上，还存在着“统筹”、“系统”两个不突出，而且缺乏有力统筹也就难以系统化。所以核心问题还是“统筹”。造成这种状况的原因是：一是省级部门之间还没有实现有效的统筹和协作，目前已经建立了统筹机制，但机制的运行和作用还没有充分发挥。在传统山水林田湖草沙治理中，各部门都有行使生态保护修复的职责，但这种保护修复是单一治理；现在强调统筹，各部门如何在统筹中定位，如何协力配合，还需要进一步形成共识。二是市县政府层面对统筹山水林田湖草沙系统治理的认识和把握还不足，特别是把山水林田湖草系统治理主要还是从争取项目、争取资金角度看待。从近年来申报项目看，申报过程中对政策研究不够、生态现状调查不足、生态问题诊断不清、工程部署缺乏系统性，这些问题看似技术问题，但深层次反映一个地方对本地生态状况底子不清、措施不明的问题。从近年来已经实施的部分项目看，项目实施中部门协同管理不够，项目系统性治理不明显、项目实施中后续投入不足等，反映了山水林田湖草沙系统治理从理念到实践还有个过程。二是国土空间生态修复规划在各子要素修复规划中还没有发挥有效作用。在生态修复中，涉及到林草修复、水生态修复、生物多样性修复、湿地修复等，这些修复都有自己的规划和主管部门，而国土空间生态修复规划还没有成为各部门、各要素生态修复的统领大纲。造成这种问题的原因，一是从牵头部门来讲，对国土空间生态修复规划的引导和推动还不够，对各部门和市县地方政府引导不够；二是从其他部门角度来讲，没有意识到国土空间生态修复专项规划的基础性、管控性作用，存在着把修复规划理解为部门发布的规划的误区；自然资源部门也缺乏必要的制约手段。三是保护修复项目实施还没有完全达到系统治理目的。目前黄河流域山水项目实施中，虽取得了一定效果，但工程尚未按照预期时间达到实施目标。秦岭山水项目在具体实施中，也存在着项目几经反复论证的过程。存在这种问题的原因，除了有以上机制、规划等层面问题外，还存在着如下具体原因：一是项目实施中，仍然存在着各部门批复各要素的项目，没有形成联合立项、联合审查、联合批复、联合验收的系统治理和闭环管理项目机制，存在着各自单一治理的风险。二是山水项目的具体技术规范等还需要进一步深入。目前在山水治理项目申报等环节提出的要求都是原则性、笼统的，各地如何把握就出现较大的不同，因此一些更有操作性的综合性要求尚待出台。三是人员能力素质还亟待提升。特别是对自然资源系统干部的政策能力、业务能力等提出了更高要求。以往国土资源部门主要从事土地复垦和矿山地质环境恢复业务，虽然专业性也很强，但相对单一。赋予新的职责和定位后，自然资源部门的统筹牵头作用对工作人员的各种政策、专业知识提出了更高要求。3.加快陕西省统筹山水林田湖草沙系统治理的措施建议2022 年在统筹山水林田湖草沙系统治理中，以治理领导小组成立、修复专项规划发布、重大项目启动为标志，陕西省统筹山水林田湖草沙系统治理进入了一个新阶段，即从顶层设计、搭架布局进入整体推动、联动协作的新阶段。做好新阶段的陕西省统筹山水林田湖草沙系统治理，针对存在问题，提出如下措施和建议：一是不断提高对统筹山水林田湖草沙系统治理的学习领会。作为统筹山水林田湖草沙系统治理的业务牵头部门，自然资源系统要认真学习领会习近平生态文明思想特别是关于统筹山水林田湖草沙系统治理的重要论述，提高统筹山水林田湖草沙系统治理的重要性、长期性、艰巨性的认识。二是认真发挥好统筹山水的组织和工作机制。一是发挥好省统筹山水林田湖草沙系统治理领导小组的作用，推动市县政府成立相应协调领导小组，为统筹山水林田湖草沙系统治理提供制度基础；二是发挥3王雁林等：关于陕西省统筹山水林田湖草沙系统治理的思考参考文献：1王雁林，任超，李朋伟等.关于国土空间生态修复若干问题与对策探讨 J.陕西地质.2019，37(01)：86-90.2王雁林，马园园，陈新建等.秦岭陕西段山水林田湖草一体化生态保护修复探讨 J.国土资源情报，2021，(06)3王雁林，刘强，张辉等.关于构建陕西省国土空间生态修复工作体系的思考 J.国土资源情报，2021(07)Overall Management And Control Of Mountains，Rivers，Forests，Farmland，Lakes，Grass And Sand System In Shaanxi ProvinceWang Yanlin1，Li Weiwei2，Lu Wenqian2 and Ye Mengyuan2（1.Shaanxi Provincial Department of Natural Resources，Xian 710082;2.School of Geoengineering and Mapping Engineering，Chang an University，Xi an，710054）Abstract：The key to the integrated protection and systematic management of mountains，rivers，forests，farmland，lakes，grass and sand lies in overall planning.Combined with the practice of promoting the system management of grass and sand in the mountains and rivers in Shaanxi province，this paper summarizes the achievements of the system management from three aspects，points out three problems existing in the current system management，and puts forward some suggestions on how to do a good job in the system control of grass and sand in the mountains，forests，lakes and lakes from four aspects.Key words：mountains，rivers，forests，fields，lakes，grass and sand;system governance;Shaanxi好领导小组办公室的作用。领导小组办公室设在自然资源部门，必须发挥好牵头抓总作用。在自然资源部门内部，为负责统筹山水工作的工作机构增加人员力量和人员编制。三是建立专家库支撑机制。逐步建立陕西省统筹山水林田湖草沙系统治理专家委员会和专家库。三是以修复规划为统领，扎实做好规划的指导作用。一是省级规划上要继续做好黄河流域和长江流域两个空间生态修复子规划的编制；二是抓紧对省级部门和市县政府开展省级修复规划的培训宣传和引导，强化修复规划的约束和引领作用，形成“围绕规划实施重大项目”；三是强化指导市县自然资源部门牵头做好市县级修复规划的编制工作。四是扎实做好重大项目实施的管理、总结和完善提升。认真学习实施好中、省相关最新的政策和管理制度。具体工作中，一是做好黄河山水项目、秦岭山水项目的实施管理，按照闭环管理项目机制推进项目实施。二是在各部门各要素生态修复治理相关规范基础上，健全完善出台山水项目的相关综合性技术要求、综合性技术规范等。三是用信息化手段支撑重大项目实施和管理。包括在项目实施中，利用遥感卫星和无人机技术进行治理成果监测，在空间规划信息平台上逐步搭建国土空间生态修复管理信息平台等。致谢：省自然资源厅国土空间生态修复处、省国土整治中心、省地质环境监测总站等给予协助，特此致谢。