共同富裕视角下激励第三次分配的法治进路.pdf

年 月第 卷 第 期湖北大学学报(哲学社会科学版)().共同富裕视角下激励第三次分配的法治进路翟静波(西南政法大学 经济法学院 重庆)摘 要:在全面建设社会主义现代化及推进共同富裕的新征程上第三次分配必不可少 国家为实现社会共同富裕的目标追求以法律和政策的双重手段调整复杂多元的分配关系通过建立稳定长效的第三次分配激励机制解决不同主体之间的利益分配冲突 我国已逐步形成以促进慈善事业、慈善组织治理与监管、慈善资源分配为基本维度的第三次分配政策框架具体政策的落实有赖法治充分发挥其促进、激励和保障作用 第三次分配发展面临治理范式与分配内容不适配导致治理失灵、分配方式存在缺陷导致分配效率不足、法律激励偏重外在致使分配效果不佳等现实挑战 在法治层面激励第三次分配发展需要各类法律制度的综合调整构建适应第三次分配发展的多重治理体系、优化适应第三次分配发展的慈善资源结构、拓展适应第三次分配发展的激励相容机制关键词:共同富裕 第三次分配 慈善捐赠 法律激励 法治进路中图分类号:.文献标志码:文章编号:()习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告北京:人民出版社 年第 页 公丕祥:论中国式法治现代化的本质要求法律科学(西北政法大学学报)年第 期 范进学:“共同富裕”的宪法表达:自由平等共享与法治国交大法学 年第 期 张守文:共同富裕:经济路径与法治保障法治研究 年第 期 相关研究有刘俊海:论要素市场化配置的法治保障体系兰州大学学报(社会科学版)年第 期侯利阳:市场与政府关系的法学解构中国法学 年第 期张守文:分配结构的财税法调整中国法学 年第 期叶姗:社会财富第三次分配的法律促进 基于公益性捐赠税前扣除限额的分析当代法学 年第 期冯彦君:法典化视野中的慈善法体系化社会科学战线 年第 期吕鑫:分配正义:慈善法的基本价值浙江社会科学 年第 期一、问题的提出党的二十大报告指出:“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化 共同富裕是中国特色社会主义的本质要求也是一个长期的历史过程”随着中国式现代化进程深入展开逐步实现共同富裕、维护和促进社会公平正义的重大时代课题更加突出地摆在国人面前 作为高度凝练的政治话语与中国式现代化的核心愿景共同富裕需通过权利与义务的法学话语阐释才能看清其所蕴含的法律意义与价值除理论层面的诠释外在法学维度下如何确立实现共同富裕的整体富裕、区域协调发展和均衡分配的具体路径以及如何加强相应的法治保障也是亟待解决的重大现实问题 这其中微观层面的分配问题因涉及民生利益而成为普遍讨论的话题 学界对于如何通过法律调整分配关系和优化分配结构借助法律解决分配差异、分配不公等分配问题形成了一些基本共识如初次分配需要民商法、竞争法等保障相关权利配置再分配需要发挥财税法和社会保障法的调节功能重视对第三次分配的税法和慈善法激励在此基础上如何加强对第三次分配环节的系统法律调整在法律规范的体系框架下引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与第三次分配已成为构建初次分配、再分配和三次分配协调配套的收稿日期:基金项目:国家社会科学基金项目“商业银行法修改的重点问题研究”()国家社会科学基金项目“地方金融监管体系的法治化构建研究”()作者简介:翟静波()男山西运城人西南政法大学经济法学院 级博士研究生第 期翟静波:共同富裕视角下激励第三次分配的法治进路基础性制度、实现公平共享发展成果的重要研究内容“第三次分配是在道德、文化、习惯等影响下社会力量自愿通过民间捐赠、慈善事业、志愿行动等方式济困扶弱的行为是对再分配的有益补充”结合学界对第三次分配的概念内涵来看第三次分配是企业、社会组织、家族和个人等基于自愿原则和道德准则以募集捐赠、慈善事业、志愿服务等公益方式对所属资源和财富进行的分配活动 既往研究多围绕初次分配、再分配和三次分配环节的宏观调节路径展开在理论层面对第三次分配的内涵、特征、功能作用、发生机制已有大量讨论对第三次分配的认识误区和构建原则、政策目标、实现路径也有充分探讨但对于第三次分配实践过程中存在的具体问题以及如何从法律角度保障三次分配协调配套取得良治效果的研究不多 现有对共同富裕视域下第三次分配的法制保障研究或是在共同富裕的宏大视野下分析均衡分配问题对第三次分配简单提及研究重心仍在初次分配和再分配的法律完善上或是从个人和慈善组织这两大类参与主体展开围绕慈善法修订、财税法创新以及社会保障法典的构建对慈善组织治理和监督机制、慈善捐赠管理、公益捐赠税收优惠政策、慈善信托、基本公共服务均等化提升等问题具体讨论缺乏对第三次分配的实现方式和激励机制的系统认识与整体把握有鉴于此本文拟从共同富裕视域下第三次分配与法律关系的维度分析共同富裕进程中法律调整第三次分配的必要性对涉及第三次分配的法律制度和政策架构予以梳理 在此基础上本文将从分配内容、分配方式、分配效果等维度剖析现有实践过程中第三次分配的挑战及成因探讨在法治层面有效引导社会主体参与第三次分配的可能路径以构建更加完善的协调配套的分配制度体系二、共同富裕视角下激励第三次分配的法治逻辑法律是如何促进、激活第三次分配的?对这一问题的理解需要精准解析作为第三次分配提出基础的共同富裕理念之内涵以厘清不同话语表述下共同富裕的逻辑起点与实现途径分析第三次分配推动共同富裕的作用机理与法律规制之必要 法律激励第三次分配的理论逻辑在于:国家为实现社会共同富裕的目标追求以法律作为解决分配差异问题的主要调整手段通过制度设计建立稳定长效的第三次分配激励机制充分调动社会力量参与共同富裕的积极性弥补道德伦理在调节分配关系中能力的不足(一)共同富裕与第三次分配的逻辑关系共同富裕最初源自于马克思主义经典作家关于人类社会未来的基本构想 马克思基于对资本主义社会的客观认识深刻揭示了社会制度和生产资料所有制是实现财富积累和公平分配的制度前提和基础 西方资本主义社会生产方式的内在矛盾不可避免地导致资产阶级和无产阶级之间贫富差距的无限放大形成财富与贫困两极分化的悬殊格局“社会主义与资本主义不同的特点就是共同富裕”社会主义所有制制度不仅能够有效地解决好经济发展中的效率与公平的问题而且还能够在生产关系上消除两极分化形成合理公平的分配关系最终达到共同富裕 共同富裕是中国式现代化的重要特征也是刘鹤:坚持和完善社会主义基本经济制度人民日报 年 月 日第 版江亚洲、郁建兴:第三次分配推动共同富裕的作用与机制浙江社会科学 年第 期白光昭:第三次分配:背景、内涵及治理路径中国行政管理 年第 期王名、蓝煜昕、王玉宝:第三次分配:理论、实践与政策建议中国行政管理 年第 期王婷、田佳禾:共同富裕问题研究政治经济学评论 年第 期高德胜、季岩:共同富裕理念下第三次分配的生成逻辑与实践路径河南师范大学学报(哲学社会科学版)年第 期孙佑海:论构建和完善促进共同富裕的法律体系中州学刊 年第 期孟庆瑜:论个人参与第三次分配的法律机制及其制度完善法治研究 年第 期杨思斌、李德健:共同富裕视域下第三次分配的法制保障中国特色社会主义研究 年第 期童志锋、严米平:慈善信托推动共同富裕的作用与机制治理研究 年第 期陈少英:共同富裕与中国财税法的创新南京社会科学 年第 期金锦萍:论法典化背景下我国社会保障法的体系和基本原则法治研究 年第 期袁超越、朱耘婵:共同富裕的政治经济学阐释湖北大学学报(哲学社会科学版)年第 期邓小平文选第 卷北京:人民出版社 年第 页周文、唐教成:共同富裕的经济制度逻辑论纲福建论坛(人文社会科学版)年第 期湖北大学学报(哲学社会科学版)第 卷区别于西方资本主义国家现代化的显著标志 虽然西方社会也有体现调节财富分配、消解极化现象的社会目标或是社会追求但如福利保障制度、公益慈善事业等举措以及西方思想家对缩小贫富差距、缓解贫困和提升公共福利的主张本质上是为避免激化社会矛盾而不是为了实现共同富裕 西方资本主义社会也没有严格意义上与共同富裕相同的术语表达 因此我们的共同富裕是社会主义条件下人民生活的理想状态与资本主义生产力高度发达的福利社会形态有着本质的区别富裕的内涵不会因社会性质的不同而产生差异但富裕在社会主体之间的分配状态却有制度之差别只有“共同”的富裕才是中国话语体系下凸显社会主义制度属性与价值观的共同富裕 从历史过程和认识过程来看中国话语体系下共同富裕这一社会目标与社会追求是中国共产党以马克思主义共同富裕思想为指导历经百年实践形成并不断发展的中国特色共同富裕理论 共同富裕理论在不同阶段有着不同的思想内涵:从新中国成立初期的摆脱绝对贫困到改革转型时期的“先富带后富”理念再到秉持以人为本发展理念提出发展成果更多更公平惠及全体人民直至在新发展理念下强调物质生活和精神生活都富裕、秉持以人民为中心发展思想的新时代共同富裕理念 无论共同富裕的时代内涵如何变化其最为关键的社会追求始终都是探索缩小贫富差距和防止两极分化维护社会公平正义、解决社会公平分配和地区发展不平衡问题保障发展成果全民共享诚如习近平总书记所指出的“我们说的共同富裕是全体人民共同富裕不是少数人的富裕也不是整齐划一的平均主义”这意味着共同富裕在时间维度上是一个在动态中均衡、协调向前发展的过程在空间维度上是各地结合实际的资源禀赋和社会发展基础在社会财富总量增长的条件下差异发展而无论是当前向往所有社会成员都处于相对均富意义上的实现共同富裕阶段还是过去在兜底性温饱层面上的保证共同富裕时期分配政策都是极为重要的保障手段 改革开放以来我国推进共同富裕所秉持的是一种“先做大蛋糕、再分好蛋糕”的发展逻辑即在社会财富总量持续增长的物质基础上对利益进行再分配调节使全体人民都能够享受发展成果 就分配差距与公平问题的解决而言当社会财富总量维持在较低水平期间人们普遍处于“共同贫穷”的状态前述的制度安排使得人们享受到发展红利成为“受益者”而国家也在一定历史时期内实现了经济增长与分配公平的“帕累托最优”随着社会财富总量的不断累积与倍增人们因制度红利所带来的“获得感”呈现边际效应递减国家试图通过政策手段对财富重新分配以缩小收入差距但未能从根本上解决实现共同富裕的内生机制问题对于纷繁复杂的分配关系及其带来的诸多分配问题如城乡差异、阶层差异、区域差异和行业差异等结构性矛盾和问题依靠市场机制和制度约束仍无法解决 除了在市场机制和政府分别主导下的第一次分配和第二次分配之外还存在基于道德力量而进行的将个人收入转移、自愿捐献的第三次收入分配“三次分配论”指出通过合理的分配制度安排正确处理增长和分配关系以社会道义弥补市场分配失灵和政府分配失灵发挥初次分配、再分配和三次分配的不同收入调节功能 由此可见市场的力量并不能自动实现资源的最优化配置全然依靠政府的再分配调节也很难解决发展过程中的分配问题必须发挥法律在分配环节中的积极作用(二)法律调整第三次分配的必要性在推进共同富裕的过程中法治是助力和保障共同富裕的强大制度力量 共同富裕是国家发展必然指向的重要目标也是不可回避的发展难题 对这一综合发展目标的落实不能仅停留在价值倡导层面讨论其理念与效用还需要在明确的、稳定的、制度化和程序化的法治轨道上把共同富裕的价值追求、葛扬、朱弋:分配制度、共同富裕与中国特色社会主义现代化山东社会科学 年第 期罗建文、吴小军:论社会主义制度逻辑是共同富裕的根本保证理论探讨 年第 期贾丽民、赵聪:大历史观视域下共同富裕的内在逻辑与实现路径理论探讨 年第 期阳芳、刘慧敏:社会主义共同富裕的历史逻辑、理论逻辑与实践逻辑湖北大学学报(哲学社会科学版)年第 期新发展阶段贯彻新发展理念必然要求构建新发展格局人民日报 年 月 日第 版习近平:扎实推动共同富裕求是 年第 期邢云文:基于共同富裕逻辑的经济增长模式探索上海交通大学学报(哲学社会科学版)年第 期厉以宁:股份制与现代市场经济北京:商务印书馆 年第 页张文显:论中国式法治现代化新道路中国法学 年第 期第 期翟静波:共同富裕视角下激励第三次分配的法治进路政策规划等政治安排充分纳入法律规范用国家意志的法治方式保障和促进共同富裕目标任务的顺利实现 一般分配理论将分配区分为初次分配和再分配两种形式 初次分配重视市场的决定性力量以效率为分配原则对各类生产要素进行配置目标是促进要素自主有序流动提高要素配置效率实现资源的优化配置 再分配强调政府的调节作用以公平为分配原则通过财政税收手段调整财富和资源的流动目标是为了促进社会经济均衡发展和社会公平的实现 但市场失灵和政府失灵的情况都会不可避免地发生因而需要法律制度(如宪法和民商法等)对个体在初次分配中获得的各类收益分配权加以确立和保护促进要素市场化配置解决各类要素市场的公平竞争和价格规制问题 再分配也需要法律手段对初次分配结构进行有效调整对涉及到的各类主体权利予以重新配置以减缓初次分配存在的分配不均、不公和失衡等问题 那么格外强调道德力量引导的第三次分配是否需要法律进行规制?法律规制第三次分配的必要性何在?共同富裕的核心逻辑是人人享有发展的基本权利以及享有分配价值的权利这一战略目标的实现在底层人性假设上超越了以往倡导的“经济人”与“社会人”而是以“共享人”为逻辑元点 在初次分配、再分配之外所有不特定主体之间具有互助、共享等特征的资源配置活动都属于第三次分配 第三次分配相比于第一、第二次分配明显是不对称的因为它并不是针对物质生产部门或社会公众进行的广泛调节而是针对公益与慈善活动所定的特殊受益者进行的分配形式 实际上社会主体参与第三次分配不属于经济意义上的国民收入分配范畴而是社会机制主导的资源配置活动当然不存在强制性一说 但这并不意味着第三次分配不需要制度特别是法律制度的保障第三次分配对应着各类主体一系列重要的收益分配权利是一种法律结构更是一种权利结构 法律调整的分配关系本质上是一种利益关系国家通过权义规则的设定规范各类主体的行为、优化分配结构、调整分配关系 法律通过提倡和鼓励社会经济活动参与者的某种行为借助奖励或惩罚的强制力量加以监督执行并改变其偏好影响其行为方向“从某种程度上讲如果没有法治那么也就没有共同富裕的现实可能性和持续可预期性”第三次分配具有道德性、民间性、公益性和自愿性的特征并不会因为强调伦理和道德范畴在分配过程中的调节效应而掩盖事实上存在的法律权利和义务的配置相反第三次分配更需要法律的引导、促进与激励 所以第三次分配关系必须嵌入法治运行机制中才能促进并形成有利于推动共同富裕的更加科学理性的收入分配秩序(三)第三次分配的法律表现与政策架构从广义的激励来看整个法律体系都具有一定的激励功能即便是如刑法所具有的惩罚功能也可视为一种激励只不过是一种负向激励 但本文讨论的法律激励功能主要强调的是激励那些具有明显正外部性为他人和社会作出重要贡献的行为如企业、社会组织和个人参与第三次分配的行为便是如此因此从这个限定的激励功能维度出发结合部门法的理论基础、价值取向与具体的法律制度安排民法、行政法、刑法在激励第三次分配方面稍显不足 相比之下社会主体参与第三次分配更需要经济法(财税法)和社会法(慈善法)的共同调整经济法作为国家干预经济的基本法律形式其担负的职责凸显社会公益性和社会整体性在激励第三次分配正外部性行为上具有先天的优势 分配关系的核心是财产所有权问题从根本上反映的是与生产关系相适应的人与人的利益关系分配制度作为制度化的经济关系代表和维护着某一团体或某一阶级赵勇:数字时代推进共同富裕的法治完善湖北大学学报(哲学社会科学版)年第 期张守文:要素市场化配置的经济法调整当代法学 年第 期任剑涛:发展结构之变:“共同富裕”的宏观论题理论探讨 年第 期赵建建、陈娇娇:共同富裕视域下实现分配正义的理论探讨常州大学学报(社会科学版)年第 期刘水林、雷兴虎:论经济法的社会经济功能法学评论 年第 期郭晔:共同富裕视域下的共享型法治及其构建法商研究 年第 期白光昭:第三次分配:背景、内涵及治理路径中国行政管理 年第 期厉以宁:超越市场与超越政府 论道德力量在经济中的作用北京:经济科学出版社 年第 页尹振国:刑法激励制度研究北京:法律出版社 年第 页胡元聪:正外部性的经济法激励机制研究北京:人民出版社 年 页湖北大学学报(哲学社会科学版)第 卷的根本利益 因此对分配制度的调整就是对人与人利益关系的调整 第三次分配的主要功能在于弥补市场失灵和政府失灵而经济法恰恰就是克服双重失灵的有效之法 故而需要经济法从社会公共利益的立场出发对第三次分配中各种物质利益实体间的经济关系和这些关系中的责权义进行分配及运行并进行平衡协调、综合调整 社会法秉持实现社会范围内实质性的、最大多数社会成员福祉的正义观与共同富裕目标所凸显的以人为本内涵相契合 社会法体系中主要是慈善法对于发展和促进慈善事业、规范慈善活动提供了法律框架和制度保障国家法律具有较高的稳定性而政策则能够根据社会情势的发展变化及时作出调整 经学者统计自 年至 年党中央及国务院层级发布以慈善、公益、捐赠为关键词的慈善政策文件有 份近十年来为探索破解新时代社会主要矛盾的有效途径党和政府先后制定了一系列政策性文件其中既有从战略高度对共同富裕进行顶层设计的布局规划也有为解决具体的分配和发展问题而制定的政策方案 内容涵盖优化收入分配结构、完善再分配机制、提升慈善组织数字化水平、健全志愿服务体系和激励保障机制、鼓励引导各类公益慈善资金支持乡村振兴等 无论顶层设计还是具体政策指导下以共同富裕为导向的各项改革上述政策性文件涉及发挥第三次分配作用的方方面面既强调通过制度设计、技术支持、机会提供和条件保障来促使资源和财富在不同社会群体间趋向均衡也主张因应数字经济时代的发展需求积极推进慈善数据共享、合规开放基本上形成了鼓励促进慈善事业持续、健康发展的政策框架三、激励第三次分配发展的实践困境前文从理论层面分析了社会财富第三次分配的法治逻辑与作用机理阐明了法律介入调整分配关系的正当性 相较初次分配和再分配第三次分配格外需要法律的完善以实现激励发展 从规范层面来看国家法律和政策也搭建起促进第三次分配的框架体系 下文将从分配内容、分配方式、分配效果等维度剖析现有实践过程中第三次分配面临的挑战及原因(一)国家治理范式与分配内容的不适配引发治理难题强有力的执政党和政府是作为全社会的整体性事业的共同富裕最重要的推手 从国家治理的维度看推动共同富裕目标的实现过程也就是国家在共同富裕视域下的治理过程如何将共同富裕落实在社会治理的实践中?哪一类治理理念能够引领诸多领域推进共同富裕的行动?通过何种治理方式才能实现这一高度理想的伟大目标?上述问题都是在具体推动共同富裕时不可回避的议题在经济社会学、新制度经济学和复杂社会系统研究等学术领域中基于治理主体的不同社会治理模式被诸多学者归纳为三大类即行政治理、市场治理和社群治理 行政治理通过行政系统的命令与控制发挥治理的作用市场治理通过市场机制的选择与竞争发挥治理作用社会治理则是通过群体对共同价值与社群规范的认同与遵守开展集体行动 分配机制属于社会治理的基础和重要环节 在第三次分配提出之前国家对于市场经济的两种主要分配方式 初次分配和再分配常常使用的是行政治理模式 这种治理模式指涉的是在行政系统内部通过等级化、自上而下的命令来推进政府决策的实施 在初次分配中市场主体遵循市场运行规律对各类生产要素予以效率调节实现了竞争性分配但也造成了分配失衡 国家为了应对市场失灵通过科层制下的直接行政介入方式推进各类要素的市场化配置改革以保障市场主体能够更为顺畅地通过市场途径获取相关要素 就再分配而言更是在政府强制力主导下通过科层制自上而下的行政命令、政策措施推动具有法律效力的财税、社会保障制度的严格遵守与执行以因应初次分配后的分配不均、不公问题 分配的本质在于资源的调动与配置第三次分配亦不例外韩喜平、何况:分配制度变革何以推动共同富裕现代化广西师范大学学报(哲学社会科学版)年第 期刘文华:走协调结合之路北京:法律出版社 年第 页刘作翔:当代中国的规范体系:理论与制度结构中国社会科学 年第 期曹蓉、刘彦芝、王铮:中国慈善政策合作网络与主题热点演化研究 基于 和 的大数据分析社会保障研究 年第 期顾昕:共同富裕的社会治理之道 一个初步分析框架社会学研究 年第 期“”.胡翔:财产税制度的分配逻辑及法学解构法学 年第 期第 期翟静波:共同富裕视角下激励第三次分配的法治进路只不过主导力量变成了道德力量但前述适用于初次分配和再分配的那种依赖于行政体系将国家政策付诸实施的行政治理模式当面对经由社会调节下重新配置社会资源的第三次分配时就会出现治理失灵的现象 一方面这种等级化科层制的行政治理方式本身就存在些许弊端如可能因为对行政系统之外的社会信息捕捉不足及系统内部上下信息不对称而出现组织化干预失灵的状况 更何况共同富裕治理体系不同于行政管理体系行政化的科层制体系只是其复杂治理网络中的一环 另一方面第三次分配作为社会主导的分配机制自身也存在不稳定性、负外部性和治理失灵的三重缺陷 第三次分配带有浓厚的道德色彩“这只道德之手所托举的分配模式与基于政府权力的强制性收入调节的分配模式完全不同它依赖于个人的道德信念、道德情感和道德精神以及社会责任心”参与第三次分配的主体大多是个人和企业而驱动参与主体的道德伦理又是具有主观性和自发性的这就影响了第三次分配的稳定性也决定了第三次分配行动的约束力不足 社会主体在道德力量的调节下自愿参与第三次分配更多是出于慈善和道德的义务而不是严格的法律意义上的正义要求没有人会把他人这种美德等同于弱者应当获得救济的法律权利法律也不会强制人们去履行慈善捐赠等行为综上国家治理维度下的第三次分配是国家权力与社会力量的分流与互动机制本质上是政府、市场和社会三者有机互动的过程 对待第三次分配的治理政府部门当然不能以强制等改变行为主体主观意志的方式要求行为主体必须参与第三次分配更不能要求行为主体无偿地将自身财产、物品及服务配置给有需要的分配对象 单一的运动式治理手段显然无法匹配第三次分配的内涵特征第三次分配依旧面临治理失灵的困境(二)分配方式存在缺陷导致分配效率不足第三次分配可以分为“个人个人”的直接型分配方式以及“个人组织个人”的间接型分配方式 直接型分配方式常见于我国传统的熟人社会以宗法血缘关系为伦理基础遵循亲疏远近与特殊信任的原则慈善行为多以家族成员或邻里之间的互助帮扶、直接捐赠为主 受制于受助需求、亲疏关系、同情程度和个人剩余资源存量的约束直接型第三次分配频率不稳定、来源较分散、单次数量少呈现规模小、分散化、随意性的特点难以成为稳定的分配方式 间接型第三次分配主要依托专业组织开展第三次分配活动如政府设立的公益组织、民间资本或社会力量设立的慈善组织、社会工作机构、社会企业虽然间接型第三次分配较少受到个人偏好的影响具有持续运行、规范化运行的优势一定程度上能弥补直接型第三次分配的不足但是间接型第三次分配仍面临着共同的问题比如:慈善组织公信力不足、慈善募捐和组织动员能力有待提高、慈善捐赠的监管不足、慈善组织的独立性和自治性受到困扰普遍存在“重原则、轻程序重防范、轻培育重管制、轻服务重准入、轻监管”问题此外不同类型的慈善组织还面临着不同程度地挑战进而导致慈善资源分配效率不足慈善的制度功效未能有效激发 如政府设立的慈善组织因对政府的依赖容易造成自身过度行政化、僵硬化、竞争化表现在组织募款能力低、组织制度绩效较低、慈善项目发展迟滞未能充分发挥其对慈善行业发展的支撑作用民间慈善组织基本上处于体量小、资源不足、可持续性弱的状态 在内部治理中慈善组织大多缺乏自主性其活动范围受限、章程制定受统一规制、管理层受严格约束、项目实施需审批社会企业法律定位不明确、法律识别与认证标准缺失进而导致社会企业的融资方式受限、外部融资渠道狭窄等刘涛:共同富裕治理的制度主义方法论治理研究 年第 期郁建兴、刘涛:超越发展型国家与福利国家的共同富裕治理体系政治学研究 年第 期黄春蕾:第三次分配若干基本问题的再认识西安交通大学学报(社会科学版)年第 期孙春晨:第三次分配的伦理阐释中州学刊 年第 期塞缪尔弗莱施哈克尔:分配正义简史吴万伟译南京:译林出版社 年第 页何阳、娄成武:面向共同富裕的第三次分配:机理、条件及路径青海社会科学 年第 期苗青、尹晖:多主体多层次的第三次分配体系制度化理论模型构建社会政策研究 年第 期高静华:中国特色慈善事业的文化动因社会保障评论 年第 期陈东利:新时代慈善治理现代化发展路径探析西北民族大学学报(哲学社会科学版)年第 期郑功成、王海漪:扎实推动共同富裕与慈善事业高质量发展学术研究 年第 期湖北大学学报(哲学社会科学版)第 卷问题第三次分配方式存在上述缺陷和面临挑战的成因除了分配方式和慈善组织自身特点效率有待提高限制之外慈善行政管理机制不协调、监管过度与监管不足也是主要原因 一方面慈善政策需要多部门同步联合出台在缺少授权与主动性的情况下相关部门不能有效协调、联动配合仅靠民政部门难以形成有效的合力 另一方面主管慈善工作的监管部门人员不足无法满足慈善监督的日常需要同时监管部门对于慈善组织内部的治理存在过度干预慈善组织自治缺失综上第三次分配方式面临的诸多挑战客观上致使慈善资源效率不足表现在以下三个方面:第一三次分配与初次、再次分配关系衔接不足尚未形成三次分配与政府公共资源、市场分配的衔接互补导致慈善资源在重点领域的效用无法发挥出来 第二慈善资源的供给与需求匹配不精准虽然随着互联网平台的迅猛发展慈善需求和资源信息不充分、不对称的现象已经大大减少但是慈善资源错配或匹配无效率现象仍十分突出大量需要帮助的人得不到合适的救助慈善、志愿资源找不到合适的服务对象和项目现有资源大量冗余 第三我国慈善组织仍将精力聚焦于前端的慈善资源筹集过程而缺乏对后端慈善资源的利用与效果评估第三次分配的福利资源整合与递送效率有待提高(三)法律激励偏重外在、缺少差异致使分配效果不佳法律作为一种激励机制主要是通过倾斜性配置权利与义务来激励正外部性其激励进路无非有二:一是以法律规范作为个人的行为准则并以不同的激励措施对不同类别个体行为进行调控二是通过责任的配置和赔偿(惩罚)规则的强制实施内部化个人行为的外部成本诱导个人选择社会最优的行为前者因围绕“行为”这一核心范畴被称为行为规范说后者视责任规则为法律制度发挥激励功能的核心机制而被称为责任规则说 无论是行为规范范式还是责任规则范式都试图尝试在法律规范中确立起不同需要层次与不同权利义务在内容上的对应关系 然而以法律上的权利期待激励人们实施利他性道德行为面临着激励失效问题就激励第三次分配而言法律的惯常激励逻辑是通过事前的权利和义务的配置使用财政、税收、金融等经济干预工具对参与第三次分配的主体进行事后补偿或奖赏以激发主体的积极性进而达到法律激励的效果 简言之法律通过分配利益来调整人们的行为选择从而实现激励目标 法律激励第三次分配的方式主要包括财政扶持、税收优惠、金融支持、表彰荣誉等增加收益型、减少成本型、特殊荣誉型激励方式 除此之外按照干预的强度由政府提供的激励工具还包括社会投资、网络支持、能力建设、宣传推广、公共采购、认证支持、战略规划等如此众多的激励手段在第三次分配的实践中却面临以下运行问题:一是激励方式偏重外在并未根据调整对象的差异而因应 比如企业作为第三次分配的中坚力量与个人、社会慈善组织等其他主体最大不同之处在于营利性 如何平衡企业经营发展的个体营利性和第三次分配追求社会公平的社会公益性矛盾成为不可回避的问题 况且不同企业的社会责任应根据其企业规模的不同来承担不可能民营企业和国有企业、大企业和中小企业得到力度、标准一样的激励 此外不论是增加收益型激励还是减少成本型激励都需要国家用一定的财力作为支撑以达到扶持、优惠的激励目标这在法律条文中表现为只有社会主体实施了法定的激励范围之内的正外部性行为才能获得相应的激励 换言之只有符合条件的公益捐赠才能够有效降低企业和个人的慈善成本 所以企业和个人如果希望在开展慈善捐赠的同时获得一定税收减免还需要提前甄别捐赠对象是否符合相关条件也会受到捐赠额扣除限度、是否间接捐郑功成:中国慈善事业发展:成效、问题与制度完善中共中央党校(国家行政学院)学报 年第 期蓝煜昕、何立晗:第三次分配背景下慈善资源的分配有效性:框架与机制行政管理改革 年第 期王卓、常进锋:福利多元主义视角下第三次分配的现实困境与治理路径中州学刊 年第 期付子堂:法律功能论北京:中国政法大学出版社 年第 页张维迎:信息、信任与法律北京:生活读书新知三联书店 年第 页丰霏、王天玉:法律制度激励功能的理论解说法制与社会发展 年第 期胡元聪:正外部性的经济法激励机制研究第 页李健、荣幸:国际比较视野下的社会企业政策模式选择 基于“工具结果”维度的多案例研究社会政策研究 年第 期张守文:经济法原理(第二版)北京:北京大学出版社 年第 页第 期翟静波:共同富裕视角下激励第三次分配的法治进路赠的规定限制这样的激励标准也不利于对个人或企业捐赠进行激励二是激励方式过于宽泛激励内容比较空洞倡导性很强但操作很差 许多法律法规并没有明确规定激励的标准和条件大多数都是只包含行为模式要素的宣示性条文这导致有关激励主体推卸责任不予激励或者随意激励的情形由此给激励机制的运行带来障碍 例如非营利组织、民办非企业单位、福利企业等符合相关规定的便可享有税收优惠而以公司形式存在的社会企业却不享受税收优惠 此外许多激励方式由于缺少进一步的实施细则以及具体操作条款存在同质化和空洞化的特点 其所要实现的激励目的就更难以达到根本起不到真正的激励作用四、激励第三次分配发展的法治进路推进共同富裕需要系统擘划涉及到收入分配制度、社会保障体系、国家治理现代化等多维层面更需要多方主体的共同参与和协作互动 在法治层面如何加强社会主体的参与力度最大程度地优化配置社会资源推动社会财富分配新格局是必须回应的制度问题 为此以下将从基本思路、治理体系、资源结构和激励机制等四个方面论述激励第三次分配的法律实现进路(一)法律综合调整第三次分配的基本思路第三次分配派生并建立在社会主体财富积累的基础上社会主体是基于利他主义或道德伦理的考虑而非法律规范的要求将可由自已行使的权利(如对财富的占有)主动让渡给社会上其他主体且没有施加任何义务这种非义务行为(如个人或企业的捐赠行为)具有正外部性 诚然依赖道德力量的驱动并不意味着法律的不作为更不应将第三次分配的内涵割裂为法律与道德这对矛盾体来理解 正是由于单纯的依靠市场或国家政策无法解决分配问题的外部效应诸如捐赠这种非法律意义上的正外部性行为恰恰需要通过“国家之手”予以倡导并纳入法律激励的范畴 以适度干预为中心的国家法律制度是调整外部性社会关系的较优选择社会分配不公的问题涉及到分配的各个环节要有效解决这一问题必须从整体观念出发构建调整社会分配关系的制度体系 就第三次分配而言需要不同法律部门充分发挥各自的制度优势并在此基础上多元配合协调互动而非将解决方案单一地规定于某部法律之中 将第三次分配之具体化条款狭义落实于慈善法规则之中实际上是对第三次分配的一种误读 由于共同富裕是一个多层次、不断发展演变的历史范畴这就决定了作为其重要实现途径之一的第三次分配所充实的内容层次不一回应它的法律也不会是一个单一的规范体系 鼓励和支持社会主体依法开展慈善活动是一个法律支撑点它将道德引入法律但只是具备了法律的外壳为克服道德伦理的有限性其具体内容还有待诸如公益事业捐赠法、财税法、公司法的配合充实因此第三次分配环节涉及的分配问题需要各类法律制度的综合调整一方面需要对第三次分配的参与主体与管理过程加以法律约束另一方面还要通过正向和负向激励激发第三次分配参与主体的积极性 为了减少法律的不确定性和弥补协调性不足在法治框架下去平衡和协调社会财富分配过程中的利益冲突需要明确第三次分配的义务内涵与倡导内容动态更新各种标准和行为指引来激励和引导社会主体自愿参与第三次分配(二)构建适应第三次分配发展的多重治理体系共同富裕目标的实现是一个社会治理的过程依靠市场机制、政府干预和社会参与共建共治共享多种治理机制互补嵌合 道义精神主导推动的社会财富第三次分配不是简单的自上而下的行政动员也不是无秩序的自下而上的参与既需要多元主体的共同参与和互动合作也要发挥社会力量减少国家的不当干预 相应地需要一个高度分化且健康互动的国家社会机制来保障第三次分配 对第三次分配的治理需要从行政治理模式转向社会治理模式从治理理念和治理主体两个维度展开第一明确共同富裕视域下第三次分配治理的逻辑思路通过法治途径保障和提升社会主体参与第非营利组织符合关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知的可以免税福利企业符合福利企业资格认定办法的有税收优惠许明月:论社会分配综合法律调整体系的构建 基于综合法律调节视角的思考现代法学 年第 期湖北大学学报(哲学社会科学版)第 卷三次分配的内在能力 当前第三次分配体量仍较小慈善事业整体发展有巨大提升空间在较长一个阶段内需要政府运用阶序化等级组织模式来提高全社会的共同富裕水平激发慈善在第三次分配中的特殊作用 在第三次分配领域专门立法积累与完善社会参与度得到极大提升的条件下应当运用社会治理模式来推进全社会共同富裕的增量发展 从不同维度来看第三次分配的法律实现手段虽然包括公法与私法、强制性与任意性、硬法与软法的手段但其更多依赖于私法的、任意的法律规则和软法的治理规则实现 就共同富裕视域下的第三次分配而言立法机关应进一步细化第三次分配的法律价值与功能目标并将之融入法律规范之中以提高硬法的可预期性与适用性 第三次分配的实现方式除慈善捐赠与募捐外还包括志愿服务、慈善信托、福利彩票、基金会等多种载体我国虽已形成了以慈善法为核心的第三次分配法律规范体系但每一部法律都有其各自追求的立法目的与价值位阶不同实现方式所产生的现实问题又经由不同的法律予以调整解决 现有第三次分配法律目标缺失、法律协调性较差如规范慈善事业和规范公益捐赠的法律之间就存在法律规定的混乱、冲突等结构问题 亟需结合实践中暴露出来的问题基于社会主体参与第三次分配的流程形成从慈善资源募集到使用、监管的全过程法治应对策略第二明确第三次分配中政府与社会主体的定位 政府与社会的关系是影响第三次分配效能的重要因素厘清政府和社会在第三次分配中的角色定位才能更好地理解第三次分配行动逻辑 在治理维度上第三次分配是政府通过社会主体调节财富分配的社会化手段涉及到政府和社会两大主体的协作与互动 虽然社会主体是第三次分配的主要参与力量但政府在其中也发挥着重要的推动作用在治理制度设计、法律框架确立、决策主导、互动管理的职能范围内通过国家政策及科层行政体系落实国家意志以我国慈善工作的政府部门协调为例第三次分配所涉及民政、财政、税务、审计、银行保险监管等多个部门加强慈善工作的协调力度减少部门规章之间的冲突与混乱避免监管过度或监管不足需要加强民政部门慈善工作力量强化部门合作、部门协调提升信息化、数字化监管水平当然国家权力在干预第三次分配的过程中不可避免地存在权力误用或滥用的风险 需要警惕行政权力的无限扩张及对第三次分配的过度介入塑造第三次分配的强政府大社会实践模式实现第三次分配从全责全能型社会管理向推动多方主体合作协同型社会治理转变 同时也不能因公权滥用风险而径直否定国家对私人社会的组织功能排斥国家公权力对私人生活的介入 国家权力的行使不过是社会利益的代表形式而不是社会利益本身且这种权力的行使必须以社会整体利益为价值取向 如何将这种风险控制在一定程度内可行的方式是将来自经济伦理道德的第三次分配上升为具有强制力的法律使得法律呈现出独特且鲜明的道德性(三)优化适应第三次分配发展的慈善资源结构如前所述第三次分配本质上是社会主体在道德伦理和自我意思表达基础上依据法律规定通过无偿供给财物、服务等公益手段重新配置资源以期扩大慈善效益助力共同富裕的分配方式 作为规范慈善活动的主要法律 年 月慈善法(修订草案)面向社会公众征求意见 修订草案针对当前慈善领域存在的慈善信托发展不力慈善组织治理能力和治理水平不高网络慈善等新形式缺乏有效规范慈善参与主体适应规则不统一监管机制不健全等突出问题作出立法回应进一步健全了慈善监管的机制、优化了慈善组织制度、充实了慈善信托法律规制但在微观层面上存在诸多规范设计、法规协同的关键缺失 限于篇幅和研究主旨以下将从慈善主体、慈善行为、慈善监管方面作出建议第一明确慈善组织的非营利法人特殊身份畅通慈善组织身份认定和撤销机制