“双碳”目标下我国如何开征碳税.pdf

79Aug.2023 Foreign lnvestment in ChinaFOREIGN lNVESTMENT IN CHINAAug.8 2023 中国外资2020 年 9 月，习近平主席在第 75届联合国大会上，向世界作出了“双碳”目标的庄严承诺，我国将在 2030 年前实现碳达峰，2060 年前实现碳中和。目前，我国已经建立了碳达峰碳中和“1+N”政策体系，财政部出台的财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见作为政策体系中的重要一项，是财政部门贯彻落实党中央、国务院相关重大决策部署的顶层设计文件，文件中明确提出要发挥税收政策激励约束作用，研究支持碳减排的税收政策，加强税收对实现“双碳”目标的促进作用。我国现已初步构建了涵盖环境保护税、资源税、消费税、车船税、车辆购置税、增值税等多个税种的绿色税收体系，但碳税作为直接针对二氧化碳排放的税在我国尚未开征。在“双碳”目标下，研究我国开征碳税的必要性和路径选择，同时对碳税的税制要素进行设计，具有重要的现实意义。开征碳税的必要性我国是世界上最大的发展中国家，也是碳排放第一大国。2021 年，我国能源消费总量为 524000 万吨标准煤，煤炭占能源消费总量的 56%，石油占能源消费总量的 18.5%，天然气占能源消费总量的 8.9%，我国的资源禀赋决定着在相当一段时间内能源消费会以煤炭为主。欧美国家承诺 2050 年前实现碳中和目标，其中欧盟于 2006 年已经实现了碳达峰，美国也于 2007 年实现了碳达峰。我国承诺 2030 年前实现碳达峰，再用 30 年的时间完成碳中和，碳达峰和碳中和的时间间隔仅为30 年，相较于欧美国家来说时间更加紧迫。为了兑现“双碳”目标承诺，我国应当加快研究碳减排税收政策，碳税作为碳减排的重要政策工具，应早日提上议事日程。1.构建“以碳交易为主，碳税为辅”的碳减排复合机制（1）碳税和碳交易的差异从减排效果来看，碳交易的减排效果可以确定，碳税的减排效果不确定。碳交易是由政府根据减排需要来确定某个行业或者地区在一段时间的碳排放总量，并将碳排放配额通过免费或者有偿分配的方式分配给重点排放企业，基于总量控制的碳交易能够直接控制碳排放总量。碳税是政府对企业和居民个人的碳排放行为征税，与减排效果和多种因素有关，如碳税税率较高时减排效果较好，但是对经济的负面影响也较大，税率较低时企业可能没有减排的积极性，减排效果一般。从实施阻力来看，碳税的实施阻力比较大，碳交易的实施阻力较小。我国碳市场初始碳排放配额采取的是免费发放的形式，发放的配额不能满足企业排放需求时，需要在碳市场上购买其他企业多余的配额，碳排放量较少的企业可以通过售卖剩余的配额从而获利，因此实施阻力较小。而开征碳税会直接增加企业的成本，使企业的利益受损，如果开征碳税前未广泛听取各方面的意见，碳税可能会受到部分企业和居民的抵制，如澳大利亚开征碳税不久后便受到了很大的阻力，碳税也被取消。从实施成本来看，开征碳税主要是依托于现有的税收征管体系，不需要过多的额外成本，而碳交易体系的建立初期需要大量的投入，如监管体系、交易平台和清算结算体系等。从覆盖范围来看，碳税的覆盖范围更广，可对全部企业征税碳税，而碳交易由于其成本较高，监管难度较大，只适合碳排放量较高的企业。（2）碳税与碳交易的协调碳税和碳交易都是通过市场手段来达到碳减排的目的，两者并非二选一的关系，可以同时实施，协调好两种政策有利于促进“双碳”目标的实现。我国全国碳市场于 2021 年 7 月 16 日“双碳”目标下我国如何开征碳税 文/汪金印“双碳”目标是党中央作出的重大战略决策，碳税作为针对二氧化碳排放征收的税，在实现“双碳”目标的过程中可发挥重要作用。中国外资 2023 年 8 月（上）第 15 期80开市，相较于欧盟碳市场，我国碳市场的交易价格较低，交易也没有欧盟碳市场活跃，并且全国碳市场覆盖的碳排放量有限，仅靠碳交易这一工具难以实现“双碳”目标。在开启全国碳市场的同时开征碳税可以避免碳市场失灵所带来的风险，如碳市场价格较低难以起到约束企业减排的作用时，可对企业补充征碳税，避免碳价过低。同时，只将碳排放量较高的企业纳入碳市场的做法不够公平，对碳排放量较少的企业缺乏约束，因此应对未纳入碳市场的企业征收碳税，弥补碳市场覆盖范围较小的不足。2.完善我国绿色税收体系目前，我国已初步构建了以环境保护税、消费税、资源税等税种“多税共治”，以增值税、车辆购置税、企业所得税等系统性税收优惠政策“多策组合”的绿色税收体系。如对大气污染物征收环境保护税，对煤、原油、天然气等能源矿产征收资源税，对成品油征收消费税，对新能源汽车免征车辆购置税等一系列税收制度安排。这些税收政策都能够间接地起到减少二氧化碳排放的作用，但是直接针对二氧化碳排放的碳税尚未开征。完善绿色税收体系是我国实现“双碳”目标的必然选择，适时开征碳税也将成为完善我国绿色税收体系的重要一步。3.应对欧盟即将实施的碳边境调节机制世界贸易组织和联合国环境署认为，各国可以采取边境调整措施来应对由于开征碳税和实施碳交易制度带来的本国产品国际竞争力降低的问题。2022 年 6 月，欧盟碳边境调节机制（CBAM）草案修正案正式公布，这意味着欧盟将对进口产品征收与本国类似产品碳价相当的碳关税，以此来规避碳泄漏的风险。我国与欧盟贸易关联度较高、出口产品碳排放量大、碳价差距较大，欧盟此举势必会对我国出口的相关产品产生负面影响。开征碳税是通过碳定价的手段来减少欧盟对我国出口产品征收碳关税，在我国碳价足够高的情况下，甚至可以彻底规避缴纳碳关税的风险，同时开征碳税可以将碳税收入留在国内，增加税收收入。在健全全国碳市场的同时开征碳税，有利于完善我国碳定价机制，更好应对欧盟即将开征的碳关税。开征碳税的路径选择1.开征独立型碳税独立型碳税是指将碳税作为一个新的税种进行征收。高桂林、窦一博认为我国应开征独立型碳税，一是将二氧化碳放在环境保护税的大气污染物税目下没有科学依据；二是我国二氧化碳监测技术滞后，尚处于研发阶段，不具备大规模应用的基础，而环境保护税中的应税污染物多采取实测法，可在排污口直接监测；三是开征独立型碳税可以体现我国的减排决心，向社会传递强烈的减排信号，激励企业走绿色低碳发展道路，帮助居民个人树立低碳环保意识。2.开征融入型碳税一是将碳税融入资源税。碳税是针对二氧化碳排放征收的税，而二氧化碳的排放主要来源于化石燃料的燃烧。我国目前已对煤、原油、天然气等能源矿产征收资源税，但是开征资源税的主要目的是级差调节，并没有考虑到碳减排的需要，在“双碳”背景下我国可考虑通过资源税改革的方式征收碳税。产生同等热值的条件下，煤炭的二氧化碳排放量最多，从碳减排的角度出发，煤炭的资源税税率应该最高，然而目前我国煤的资源税税率为 2%-10%，原油和天然气的税率为 6%，大多数省份煤的税率要低于原油和天然气的税率，这样不利于引导企业减少煤炭的使用。我国可通过调整煤、原油、天然气的资源税税率的方式，将碳税融入到资源税当中，具体做法是根据能源矿产的含碳量来确定税率，煤的税率要高于原油和天然气的税率。二是将碳税融入消费税。在“双碳”目标下，我国消费税可调节消费结构，充分发挥引导消费者绿色低碳消费的作用。目前，我国已经对汽油、柴油、石脑油等成品油征收消费税，但对消费量最大的化石能源煤炭却没有征收消费税，这给开征碳税留下了政策空间，可以考虑将煤炭和天然气纳入到消费税的征收范围，同时根据化石能源的碳含量来确定其消费税税率，形成隐形碳税。三是在环境保护税中新增温室气体税目。大气污染物与二氧化碳同根同源，但二氧化碳属于大气的重要组成成分，科学界并没有将二氧化碳定性为大气污染物，我国生态环境部也明确指出要将温室气体和大气污染物协同治理，这也表明了将二氧化碳放在大气污染物税目下没有科学依据，我国可在环境保护税下新增二氧化碳或温室气体税目。开征环境保护税是为了保护和改善环境，推进生态文明建设，从这点考虑，碳税安排在环境保护税下是比较合适的。二氧化碳作为温室气体的一种，相较于其他温室气体来说占比最高，排放量的计算也较简单，我国开征碳税初期可只对二氧化碳一种温室气体征税，后期技术成熟后可对全部温室气体征收碳税，基于立法的前瞻性，碳税设计时应在环境保护税中新增温室气体税目而非二氧化碳税目。产 业NDUSTRIES81Aug.2023 Foreign lnvestment in ChinaFOREIGN lNVESTMENT IN CHINAAug.8 2023 中国外资3.不同路径的对比分析独立型碳税虽然可以体现我国碳减排的决心，但是也面临了立法阻力大、周期长、成本高以及违反了简化税制原则的难题。资源税和消费税的征税目的都不是碳减排，将碳税融入到这两种税种中并不合适，反观在环境保护税中新增温室气体税目符合我国环境保护税的征税目的，同时新增温室气体税目也可以体现我国碳减排的决心，难度比开征独立型碳税小。但是值得注意的是，将碳税融到环境保护税中并不是简单的增加温室气体税目这么简单，还涉及环境保护税的征税范围和计税依据等内容的调整，总之，碳税的改革要循序渐进，在实践中不断调整完善，更好地服务于“双碳”目标。碳税的税制要素设计1.纳税人参照环境保护税的做法，规定直接向环境排放二氧化碳的企事业单位和其他生产经营者为碳税的纳税人，应当依法缴纳碳税。2.征税范围考虑到我国碳市场碳排放配额的初始分配采取的是免费发放的形式，开征碳税的初期，应当对包括已经纳入全国碳市场重点排放企业在内的所有企业征税，后期碳排放配额采取有偿分配的方式后，可对已经纳入全国碳市场的企业免征碳税，避免增加相关企业的税收负担。3.计税依据从已经开征碳税的国家和地区的实践经验来看，碳税的计税依据可分为二氧化碳的实际排放量和化石燃料的含碳量两种。前者能够反映真实的二氧化碳排放量，而后者只是估算了二氧化碳排放量，不同的企业消费相同数量的化石燃料向环境中排放的二氧化碳量是不同的，根据化石燃料的含碳量征收碳税难以激励企业通过碳捕获、利用和封存技术或者其他减排技术减少二氧化碳的排放。但是，目前我国的二氧化碳监测技术滞后，监测成本较高，直接监测二氧化碳的排放可行性不足，开征碳税初期可考虑暂时将化石燃料的含碳量作为碳税的计税依据，这也是大多数国家的做法，后期二氧化碳监测技术成熟后可将计税依据改为二氧化碳的实际排放量。4.税率考虑到开征碳税会增加企业的成本，短期会对经济产生负面冲击，我国开征碳税初期应设置低税率，降低碳税的负面影响，后期可根据减排需要动态调整税率。同时对不同地区应设置差别税率，我国地区之间经济发展不平衡，东部地区相较于中西部地区来说较为发达，能源消费和二氧化碳排放相对较少，可考虑实行较高的税率，而中西部地区的发展比较依赖化石能源，可考虑实行较低的税率，提高中西部地区企业的竞争力。因此碳税应设置区间税率，地方政府可根据当地的减排压力和经济发展状况选择合适的税率。5.征税环节碳税的征收可分为在化石能源的生产环节和消费环节征收两种方式，这两种方式各有优缺点。在化石能源的生产环节征收碳税的优点在于涉及的企业相对较少，税收征管相对简单，缺点在于化石能源的价格往往受到国家的管制，价格信号未必能够传递到消费化石能源的企业，不利于激励企业减排。在化石能源的消费环节征收碳税的优点在于能够激励企业减排，有利于企业绿色低碳转型，而缺点在于涉及的企业数量很多，税收征管比较复杂。根据污染者付费原则，应该是谁排放二氧化碳谁付费，因此本文认为在化石能源的消费环节征收碳税更为合适。6.税收优惠碳税的税收优惠政策应集中在以下三个方面：一是对能源密集型企业进行税收减免，主要是考虑到开征碳税对能源密集型企业的冲击最大；二是对积极减排并达到一定减排标准的企业进行税收减免，企业可与政府签订自愿减排协议，达到减排目标即可减免碳税；三是对使用新能源排放的二氧化碳免征碳税，只对煤炭、石油、天然气等传统化石能源的消费征收碳税。7.收入归属及使用碳税可作为中央税、地方税或者中央和地方共享税，考虑到我国的环境保护税属于地方税，而碳税作为环境保护税的一部分，碳税的收入归属地方较为合适。碳税作为地方税可以增加地方财政收入，调动地方政府的积极性。碳税的初始税率一般较低，收入有限，不能够满足节能减排资金的需求，因此碳税收入没有专款专用的必要，可以将碳税收入纳入一般预算管理。FIC（作者系西藏大学财经学院在读硕士研究生）本文系西藏大学研究生高水平人才培养计划项目项目名称：“双碳”目标下我国开征碳税问题研究项目编号：2021-GSP-S114