高度城市化地区的乡村规划实践与探索——以无锡市新吴区镇村布局规划为例.pdf

现 代 农 业 研 究Modern Agriculture Research第29卷党的十九大之后我国国土空间规划体系顶层设计从编制体系上将城乡规划、主体功能区规划、土地利用规划融合为一体。同时，近年来，中央持续发布以“三农”为主题的中央一号文件，对我国农业农村发展做出重要指引和具体部署。推进新型城镇化、实现乡村振兴战略等国家发展理念不断提出，乡村地区的发展视角与思路发生前所未有的变化。文件指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。世界百年未有之大变局加速演进，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，守好“三农”基本盘至关重要、不容有失。要举全党全社会之力全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，强化科技创新和制度创新，坚决守牢确保粮食安全、防止规模性返贫等底线，扎实推进乡村发展、乡村建设、乡村治理等重点工作，加快建设农业强国，建设宜居宜业和美乡村，为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步打下坚实基础。在此背景下，江苏省自然资源厅提出，要贯彻落实国高度城市化地区的乡村规划实践与探索高度城市化地区的乡村规划实践与探索以无锡市新吴区镇村布局规划为例以无锡市新吴区镇村布局规划为例（无锡市国土空间规划编制研究中心江苏，无锡214125）【摘要】随着城市化进程的不断推进，城市与乡村之间的生产、生活、生态的关系不断变化与重构，尤其是位于高度城市化地区的乡镇，与城市关系较为紧密，乡村空间破碎化严重，乡村振兴工作面临诸多挑战。在此发展背景下，以 无锡市新吴区镇村布局规划 的编制工作为例，剖析高度城市化地区的城乡关系变迁与发展趋势，提出乡村地区应作为城市功能重要承载地，通过全域统筹引导发展要素与保护格局，并应以乡村组团的形式集聚发展，形成高度城市化地区的乡村发展路径。最后从“视角转变精准定位”、“全域统筹分区施策”、“精明收缩组团发展”、“核心驱动系统统筹”四个方面提出规划编制建议，以期为乡村地区规划发展积累理论经验，提供思路借鉴，进一步优化新型城乡格局，推动乡村地区的振兴。【关键词】镇村布局规划；高度城市化；无锡市新吴区中图分类号：F292文献识别码：A文章编号：2096-1073（2023）08-0106-109朱胤琳ZHU YinlinAbstract With the continuous advancement of urbanization,the relationship between production,life and ecology betweencities and villages is constantly changing and reconstructed,especially the towns located in highly urbanized areas have closerelations with cities,the rural space is seriously fragmented,and the rural revitalization work faces many challenges.Under thisdevelopment background,in the Wuxi new wu district county-rural layout planning of work,for example,analyze the highlyurbanization area between urban and rural relations change and development trend,put forward rural areas should be animportant urban function bearing,through the whole domain as a whole to guide development elements and protection pattern,and should be in the form of rural group cluster development,form a highly urbanization areas of rural development path.Finally from the perspective of accurate positioning,the whole partition ShiCe,smart contraction group development,core drive system as a whole four aspects planning Suggestions,in order to accumulate theoretical experience for rural areaplanning development,provide ideas,further optimize the new pattern of urban and rural areas,promote the revitalization ofrural areas.Key words town and village layout planning;high urbanization;Xinwu District Wuxi City（Wuxi National Space Planning and Research CenterWuxi,Jiangsu214125)Practice and Exploration of Rural Planning in Highly Urbanized Areas-Practice and Exploration of Rural Planning in Highly Urbanized Areas-Taking the Layout Planning of Towns and Villages in Xinwu District ofTaking the Layout Planning of Towns and Villages in Xinwu District ofWuxi as an ExampleWuxi as an Example收稿日期：2023-02-19作者简介：朱胤琳（1989.11-），女，汉族，硕士研究生，城市规划师，研究方向：国土空间规划、城市更新。106朱胤琳：高度城市化地区的乡村规划实践与探索以无锡市新吴区镇村布局规划为例家发展理念，衔接国土空间规划顶层设计，围绕2035年城乡空间布局全面优化的目标，开展新一轮的镇村布局优化调整工作，指导“多规合一”实用型村庄规划工作。1 案例概况与基本特征无锡市新吴区在2021年完成镇村布局规划编制工作，对乡村地区的发展做出全面的规划引导。2022年起全面推进村庄规划编制工作，在取得一定成果的同时，也凸显了不少问题，例如宏观环境与发展理念发生较大变化，镇村布局空间不尽合理，公共服务设施规模小，等级低，无法满足乡村振兴的要求，无法提供充足的承载空间与发展资源等。因此，新吴区积极探索乡村地区发展新路径，针对上一轮镇村布局规划开展修编工作，优化镇村布局空间，以期做出更具备长远发展眼光，同时贴合现实可传导可落实的规划指引。1 1.1 1 基本情况无锡市新吴区地处长三角中部，位于无锡市东南部，东接苏州，南濒太湖，总面积220 km2，下辖旺庄、硕放、江溪、梅村、鸿山、新安6个街道。根据第七次人口普查数据，全区常住人口中，居住在城镇的人口为64.21万人，居住在乡村的人口为 7.81 万人，常住人口城镇化率达89.15%，是典型的的高度城市化地区之一。根据 无锡新区总体发展规划 和各街道总规,未来新吴区的乡村与农业发展主要依托鸿山街道,乡村建设用地和农林用地业主要集中在鸿山街道范围内。未来其他街道不再有村庄建设用地与农林用地。因此，本次镇村布局规划的重点研究区域为鸿山街道，鸿山街道行政辖区范围总面积约58.46 km2。规划对象是建成区范围外的自然村，鸿山街道共涉及149个自然村。鸿山街道位于无锡市区东南部，以其丰富的山水自然环境和历史人文资源，成为无锡市特色镇之一。鸿山地处苏锡交界，是无锡市的东南门户，东与锡山区鹅湖镇相连，南接苏州高新技术开发区，西靠无锡机场，北依锡东新城，312国道、沪宁高速公路、锡张高速、望虞河穿境而过，水陆空立体交通便捷。现辖2个社居委和13个行政村，分别是鸿声社区、后宅社区和七坊桥村、鸿声村、鸿新村、鸿西村、马桥村、鸿山村、大坊桥村、梁鸿村、建新村、后中村、大新村、南塘村、东塘街村。1 1.2 2 镇村分布特点与社会属性村庄空间分布呈现“相对集中成片，沿河横向分布”的特点。上轮镇村布局规划中，仍是以城为主的发展思路，因此村庄撤并力度过大，仅规划1个特色村作为保留村，其余均为一般村，远期引导进行拆迁撤并。2015年至今，已有126个自然村涉及拆并，规划建成区内的村庄大部分拆并过半，七房桥及望虞河沿岸村庄相对拆迁量较小。从现状自然村人口户数的规模来看，占比最高的是在1050户规模，约为 76%；50 户以上的占比 11%；10户以下占比 12%。通过对鸿山街道村庄建设用地与人口分布的进行空间密度分析，发现虽然总体上村庄建设用地较为破碎，但一定空间范围内有较为明显的集中趋势。人口与用地的高密度区基本集中在七房桥村、东塘街村、大坊桥村等行政村。同时由于鸿山乡村地区水网密集发达，村庄几乎都紧邻河道沟渠，水网越密集地区村庄集聚密度也越大，如南部的望虞河、马铁桥港，北部的鸿声河、大木桥河等水系周边居民点较为密集，空间分布呈现典型的“沿河集聚，临水而居”江南水乡特色。社会属性方面，乡村地区产业结构的变迁导致了人口结构与流动趋势多元化。在苏南模式的影响下，鸿山街道一直以来以制造业为主导产业，推进乡村地区城镇化发展。近年来，随着耕地流转政策及工业集中进园要求的深入推进，鸿山乡村地区逐步进行产业转型。目前鸿山街道的耕地流转已全部完成，伯渎港以南，由吴博园管理的村庄，通过耕地流转的方式，统一由吴博园经营管理。伯渎港以北的村庄，耕地流转给街道，由统一分包给种植大户经营，推进农业规模化生产。但农业发展仍存在集约化、产业化水平不高，有市场竞争力的产品不多，休闲农业尚处于起步阶段等问题。零散工业逐步整治清退，街镇级工业园进行腾笼换鸟。鸿山乡村地区以文旅产业作为未来的发力领域，第三产业产值逐年上升。耕地流转后，村民与耕地基本脱钩，受到城镇地区就业机会、公共服务等因素的吸引，乡村人口流入城镇的趋势明显增强。同时，鸿山乡村地区仍存在部分街道工业企业，虽然以江苏省省级旅游度假区建设为抓手，建设了鸿山遗址博物馆/中国吴文化博物馆、泰伯景区、中华赏石园、梁鸿国家湿地公园、鸿山都市农业生态园等一批旅游设施，吸引一定外来就业人口与旅游服务人口流向乡村。但街镇级工厂普遍存在运营效率低，散乱污环保不达标等问题。第三产业尚未形成带动效应，旅游服务能力有限，第三产业吸引力总体不强。1 1.3 3 规划总体思路通过空间特征与社会属性的分析，本次新吴区镇村布局规划编制有三个重要思路转变：第一，结合新吴区高度城市化的特征，打破城乡二元的规划格局。从城与村的关系入手，平衡城市空间与乡村空间的分配与布局。规避上轮镇村布局规划中出现的撤并力度过大、对空间载体考虑不足等问题。第二，谋划全域全要素格局。充分发挥镇村布局规划的统筹协调作用，将生态空间、农业空间、乡村居住空间、城市空间作为统一的整体，进行保护空间、发展空间的区域划分。在发展空间内对交通、产业、农业、生态等要素进行系统考虑，探索要素利用理念和方式的转变。第三，尊重高度城市化地区乡村发展规律。乡村地区不再依靠农业经济为主要支柱产业，而是以未来乡村服务人群为导向，引导乡村地区与城市的功能共享和分工，使乡村服务业逐渐成为城市重要功能的组成部分。在原有的生产粮食、蔬菜等农业产品基础上，衍生更多城镇服务产品，重塑健康良性的城乡关系。107现 代 农 业 研 究Modern Agriculture Research第29卷2 规划编制中的创新探索2 2.1 1 定位为城乡融合先导区，承载新吴区乃至无锡市核心城市功能。作为苏锡联动发展的桥头堡，鸿山街道乡村地区具有极重要的战略地位。本轮规划站在无锡市级的高度，以乡村振兴的发展视角进行政策、区位、文化、产业的发展要素分析，明确“新吴乡村振兴主阵地，无锡特色田园示范区”的鲜明定位，并提出新江南人居标杆区、现代农业示范区、全省乡村振兴创新区的发展目标。新江南人居标杆区从居住功能角度提出，围绕“江南风貌 诗意人家”为特征，延续传统江南民居白墙黛瓦的特征，留住属于鸿山乡村的村落印记，还原乡村江南风貌之美。现代农业示范区从农业生产与保障角度提出，围绕“智慧+农业”主题，积极引导辖区科技型农业企业新技术成果转化落地。持续深化高标准农田“4.0”版，提档升级市属蔬菜基地，打造现代农业产业新高地。全省乡村振兴创新区从一二三产业融合发展角度提出，通过放大鸿山农业、文化和旅游三大产业优势，构建乡村独有的文化体验、创意展览、生态教育、公共服务等功能体系，促进城市与乡村之间人才、资金、产业、信息的良性循环。2 2.2 2 统筹全域全要素，引导新吴区乡村地区保护与发展格局以多规融合工作为前提，合理进行土地用途管制。本轮镇村布局规划高度重视规划的可持续性和可实施性，因此将土地利用规划、社会经济发展规划、“三区三线”等刚性规划的统一协调作为镇村布局规划的前提。在多规合一指导下，根据规划区内山地、水面、林地、农地、城镇建设、基础设施等用地空间的范围，结合气候条件、水文条件、地形状况、土壤肥力等自然条件，将镇域空间划分为生态控制区、区域基础设施控制区、城镇建设区、农业生产区四类，并针对各类用地空间提出相应的开发利用、设施建设和生态保育等措施。生态控制区包括国家级生态红线、省级生态空间管控区以及望虞河生态带,在满足景观资源保护及生态保育要求前提下，视情况定为一般村或特色村，可与旅游发展相结合。区域基础设施控制区包括两类，一类是重要交通廊道两侧影响区，包括沿通锡高速两侧各50 m范围、沿京沪高铁两侧50 m范围、沪宁高速两侧各100 m范围。另一类为高压电力廊道。综合考虑高压架空电力线路的走廊宽度，500 kV输电线路预留走廊两侧各35 m，220 kV输电线路预留走廊两侧各20 m范围，110 kV输电线路预留走廊两侧各15 m范围。对于区域基础设施控制区内的现有村庄，原则上只能为一般村庄或搬迁撤并村庄。城镇建设区指城镇开发边界以内的区域，对于规划城镇建设区内的现有村庄，原则上只能为一般村庄或搬迁撤并村庄，可依据城镇总体规划确定的土地利用性质和规划时序进行规划调整，确需保留的可采用“村改居”。农业生产区指除上述区域以外的所有区域，包括基本农田区、规划发展村和其他农村地区三类。从鸿山街道经济和社会发展的角度，综合考虑地理位置、历史传统、风貌特色、设施配套等因素，确定规划村庄布点。积极引导一般村向发展好的村庄集聚。2 2.3 3 规划形成“三片六组团”空间布局，促进新吴区村庄集聚化发展按照国家、省乡村振兴战略规划（20182022年），中央农办 农业农村部 自然资源部 国家发展改革委 财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见（农规发 20191号）等要求，在综合分析研究村庄发展条件和潜力基础上，将现状村庄因地制宜划分为“集聚提升类村庄”“特色保护类村庄”“城郊融合类村庄”“搬迁撤并类村庄”和“其它一般村庄”。根据新吴区村庄实际情况，进行规划村庄分类评价条件细分，对村庄进行区位、规模、资源、限制、发展意愿等五方面的评价。规划集聚提升类村庄36个，规划城郊融合类村2个，特色保护类村庄1个，搬迁撤并类村庄112个，其它一般村庄56个。由于鸿山街道乡村地区水网密布，村庄受地理条件的限制，分布零散，规模较小，因此本轮规划提出整合零散村庄，推动村庄集聚发展的新模式，更有利于公共服务有效配给、生态环境保护以及特色产业的发展。在39个规划发展村现状分布基础上，提出“三片六组团”的空间结构，“三片”指三个不同发展导向的村庄片区，包括七房桥村庄片区、东塘街村庄片区、大坊桥村村庄片区。“六组团”是指空间上的沿河布局的六个村民居住组团，引导撤并村庄人口向规划发展村集聚成片。2 2.4 4 以文化内核挖掘发展动能，构建城乡互动的产业结构鸿山作为吴地文化的典型缩影，围绕吴地乡村内核，伴随历史脉络衍生出不同阶段的历史印记。本次规划构建一轴一廊五核五片的产业结构，围绕吴地文化在不同历史阶段的特色与魅力，为乡村发展组团提出一村一品的鲜明文化定位，增强乡村地区与镇区的产业联动发展。“一轴”即乡村振兴轴线，沿规划占桥路，打通乡村南北地区交通桎梏，串联乡村发展组团、鸿山物联网小镇、泰伯墓景区，增强乡村地区与镇区的产业联动发展。“一廊”即滨水联动廊道，沿望虞河、梁鸿湿地、伯渎港布局慢行滨水步道，将鸿山地区历史文化资源、生态资源、旅游资源串珠成链。“五核五片”即泰伯墓景区、物联网小镇片区、七房桥村片区、大坊桥村片区以及东塘街村片区。泰伯墓景区以周代吴文化起源，围绕景区发展配套服务。物联网小镇围绕物联网企业、完善公共服务水平。七房桥片区以明清时期代表的宗族文化，发展院士文化研学与特色葡萄产业。大坊桥片区围绕近当代商贸集镇文化，发展文化创意展示与特色商业。东塘街片区围绕现代农业，发展智慧农业与体验。2 2.5 5 预判未来乡村服务人群进行充分的设施供给，以公共服务服务圈提升村庄品质108朱胤琳：高度城市化地区的乡村规划实践与探索以无锡市新吴区镇村布局规划为例本次镇村布局规划根据村庄集聚的空间格局，优化综合交通系统和公共服务设施的空间布局。依据乡村产业规划，未来鸿山街道乡村地区以文化创意、旅游休闲、智慧农业、生态教育为发展方向，因此未来乡村地区的服务人口将包括农业种植者、本地原住民、休闲旅游、文化创客等服务人群，因此交通系统围绕旅游功能优化布局，便捷高效地支撑旅游服务与乡村生活功能。公共服务配套设施以规划发展村庄为中心，规划形成文教、健康、便利、通享的乡村宜居服务圈。规划依据江苏省与无锡市乡村地区公共服务设施配套相关标准进行提档升级。文教服务圈结合物联网大数据技术打造数字图书馆、文化客厅，引导公共文化资源向乡村倾斜，健全乡村文化服务体系。健康服务圈以医疗提档为保障，推动乡村健康服务升级。完善乡村体育健身设施便利服务圈以提质生活服务设施为抓手，为村民提供便捷舒适的服务。通享服务圈完善基础设施，实现“四好农村路”。打造连续的慢行步道以及市政方面天然气管道网络、通信网络的完善互通，为乡村地区的整体发展奠定基础。2 2.6 6 适应国土空间规划新要求，探索用地机制创新激活乡村发展动力蓝图式的规划往往带来机械的发展方案，难以适应变化多元的发展现状。由于城乡体制机制的二元特征，导致乡村地区可直接运用生产资料的有限性。因此为了从根本上释放乡村地区发展动力，有必要适应当前的发展趋势，在国土空间规划体系的框架下探索用地政策的创新，以运营与治理的思维统一发展蓝图与动态目标变化。在国土空间规划政策体系中，提出保障和规范农村一二三产业融合发展用地，闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市等方向。因此在镇村布局规划层面，作为专项规划，可以探索村庄建设用地的灵活利用方式。一是在满足建设用地指标与年度计划的前提下，探索建设用地的落地指标与清单指标结合的保障形式，既能保障用地指标不超过上位规划要求，又能保证基层规划的灵活适应性。二是拓展集体用地的使用途径，例如闲置宅基地与集体经营性用地的转化路径与合法手续规程；集体用地使用权的入股、联营、入市的渠道、标准等探索，需要在省、市层面提出更加具体可操作的指南，保障乡村地区建设用地要素的有效流通。三是大力盘活农村存量建设用地。在符合国土空间规划的前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民俗、农产品初加工、电子商务等农村产业。3结论与建议随着新型城镇化的推进，乡村地区的功能转型逐渐成为发展趋势。新的历史时期下镇村布局规划应重点考虑四个方面：第一，视角转换精准定位。从单纯地关注村庄转向镇与村的双向视角，促进城乡要素的有序流动。第二，全域统筹空间分区。对生态、农业、生产等保护要素、发展要素通盘考虑，分类分区进行引导。第三、精明收缩，重构乡村发展单元。在高度城市化的乡村地区，普遍存在村庄空心化，村庄资源有限，高密度碎片化严重等问题。因此，可以根据村庄空间格局趋势和社会属性特征，以发展动力空间作为核心，形成乡村发展组团，引导村庄空间精明收缩，成为乡村空间发展的有效载体。第四，核心驱动系统统筹。要围绕乡村发展动力功能，规划布局交通系统、河流水系、公共服务系统，为随后实用型村庄规划的编制奠定基础。综上所述，值此规划变革时期，镇村布局规划编制工作面临着诸多不确定性和挑战，需要更多实践与理论的归纳总结。希望通过本次镇村布局规划编制的实践与思考，为高度城市化地区的乡村发展路径提供借鉴与参考。参考文献参考文献：1 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