公平竞争审查例外规定适用的困境与纾解.pdf

第第2525卷第卷第3 3期期20232023年年7 7月月VolVol.2525 No No.3 3JulJul.20232023南京航空航天大学学报南京航空航天大学学报（社会科学版社会科学版）Journal of Nanjing University of Aeronautics and Astronautics Journal of Nanjing University of Aeronautics and Astronautics(Social SciencesSocial Sciences)公平竞争审查例外规定适用的困境与纾解丁国民，陈子剑（福州大学 法学院，福建 福州 350108）摘 要：公平竞争审查例外规定兼具平衡公共利益追求与维护市场竞争秩序双重功能。然而当下自我审查模式存在审查意愿不强、审查质量不高、审查监督欠缺的逻辑悖论，无法真正防范例外规定滥用。对适用例外规定的外部审查模式探索也因可操作性不强、权责配置不清、规制实效不足难担实践重任。从现实可行性、科层逻辑性、规制实效性三维度审视，例外规定适用的审查模式完善应回归行政体系内部上下级双重审查逻辑，构建政策制定机关初步审查+适用例外规定时上一级行政机关再审查模式，以彰显例外规定运行的规范性与审慎性。关键词：公平竞争审查制度；例外规定；自我审查；行政体系内部审查中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：16712129(2023)03011708一、问题的提出 2021年 12月召开的中央经济工作会议提出“要提振市场主体信心，深入推进公平竞争政策实施，加强反垄断和反不正当竞争，以公正监管保障公平竞争”1，为厘清政府规制与市场自治关系、规范政府调控指明了方向。随着 国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见（以下简称意见）及 公平竞争审查制度实施细则（以下简称 实施细则）系列文件的出台，我国公平竞争审查制度全面落地、持续推进、成效明显。但其中兼具平衡公共利益价值追求与保证制度灵活性双重功能的例外规定能否准确适用，极大影响公平竞争审查制度的实施成效。意见 和 实施细则 仅明确了国家安全、社会保障及公共利益等例外规定的适用情形，规定了适用例外规定时政策制定机关的说明义务，既未明晰适用的具体条件，也未对适用例外规定施以更严格的审查要求，使得例外规定具有高度模糊性与不确定性，在自我审查模式下不可避免地出现了“一些政府部门滥用例外规定，对明显不符合适用条件的政策措施随意适用”2的情况，不利于制度价值功能的发挥。学界对公平竞争审查例外规定的适用也进行了深入研究。殷继国认为，在适用例外规定时应进行合理性分析，依托实证研究方法汇集相关信息后采取定量分析方法进行利弊权衡。3张晨颖以公共利益豁免为视角，提出对违反形式公平的政策采取原则禁止、例外豁免的做法，对追求实质公平的政策采用合理性审查方式。4翟巍认为，应当确立“适当性、必要性、实效性”的适用原则，同时采取内涵式为主、列举式与排除式为辅的文本模式，增设防止功能外溢条款，填补制度漏洞。5除此之外，中共中央办公厅、国务院办公厅也注意到公平竞争审查制度在具体实施中存在的问题，提出“出台公平竞争审查例外规定适用指南，建立例外规定动态调整和重大事项实时调整机制。”6当前理论界和实务界对公平竞争审查制度例外规定运行的完善思路主要侧重于明晰适用的具体条件，即从实体上将国家安全、社会保障及公共利益三类政策目的具象化、精确化，压缩政策制定机关的自由裁量权，避免制度滥用。公平竞争审查制度例外规定的设置是价值衡量的结果，体现了在强化竞争政策基础地位的前提下对国家利益与社会公共利益的追求。但无论是“国家安全”“社会公共利益”的宏观目标，还是“节约资源”“保护环境”的中观目标，都是模糊性概念，其内涵会随着时空条件的变化而不同7，致使其外延无法得到准确框定。这就导致了在认识DOI：10.16297/j.nuaass.202303016基金项目：国家社会科学基金青年项目（20CFX052）。收稿日期：2022-12-04作者简介：丁国民，男，教授，主要研究方向为经济法学。第 25卷南京航空航天大学学报(社会科学版)http:/论的层面，不同政策制定主体对于政策是否符合社会公共利益、能否适用例外规定存在不同认知，进而产生不同做法。对例外规定适用的优化路径应当回归完善审查模式之维，通过对自我审查制与外部审查制的纠问与审视，在既有公平竞争审查制度基础上进行审查模式之改良与例外规定滥用风险之防控。二、例外规定自我审查制与外部审查制的缺陷与反思 1.自我审查模式缺乏监督制约机制当前我国公平竞争审查制度的实施主要在“自我审查”的框架下展开，即由政策制定机关对本部门拟出台政策中可能产生排除、限制竞争效果的条款进行清理和修正。8据国家市场监督管理总局统计，“十三五”期间全国共清理存量政策 189万件，审查增量政策 85.7 万件，9让制定机关自我审查而非将如此庞大数量的政策交由其他机关统一审查可以节省大量人力物力，避免资源浪费。但 不 可 否 认 的 是，单 纯 自 我 审 查 模 式 下，政策制定者与审查人合二为一，由此存在审查意愿不强、审查质量不高、审查监督欠缺等问题。美国学者诺思在其 经济史中的结构与变迁 一书中提出，人类社会中的制度变迁一旦进入某种路径，就会对这种路径产生依赖，进而持续采取同样 的 行 动。这 在 增 强 熟 练 度、降 低 错 误 率 的 同时，也制约了决策者的思维创新与技术改良。10尽管当前顶层设计层面已经强调政府要转变调节理念，“要推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变”11，但这绝不意味着政府惯用产业政策干预市场经济的思维模式完全退出了历史舞台。尽管一些地方主官也认识到落实竞争政策、构建竞争有序的市场环境能够促进地区产业优化升级、激发创新动能，但由于竞争政策的落实至竞争经济显效需要经历漫长的过程和付诸持续的努力，致使地方官员往往不愿在自己短暂任期内冒着经济指标完不成的风险大力推行竞争政策。这种在短期效益与长远发展间选择逃避态度极大影响了公平竞争自我审查的有效性，也增加了公平竞争审查例外规定的被滥用风险。12在政府干预惯性思维与经济增长政绩思维两面推动之下，对于例外规定适用的自我审查往往流于形式。从长远看，这些仅凭政策制定机关自我决断即可出台实施的特定产业政策，将导致市场主体不再致力于通过改善产品质量、提升生产效率、研发创新成果来降低成本、提高利润、建立市场优势，而是千方百计地获取政府财政补贴与政策支持以巩固自身市场地位。13地方保护主义和行政性垄断的盛行将导致市场竞争异化，阻碍创新研发与技术进步，最终背离例外规定的公共利益价值追求与公平竞争审查制度的竞争秩序建构的目标，不利于经济新常态背景下有效市场与有为政府的一体化建设。2.外部审查模式难以契合实践需要作为对原则规范的背离，例外规定所遵循的行为模式应与常规制度所提供的行为模式相对立。14出于对自我审查有效性的检讨，学界将目光投向域外，通过借鉴对豁免情形适用设定更为严格的审查程序的澳大利亚、欧盟及韩国的竞争审查制度（参见表 1），探索建构例外规定适用的严格审查模式。从审查程序看，澳大利亚、欧盟及韩国模式均对竞争审查豁免规则持相对审慎之态度。出于对自我审查的“不完全信任”，澳大利亚竞争和消费者委员会、欧委会、韩国公平贸易委员会等政策制定表 1澳大利亚、欧盟及韩国适用豁免规则的审查模式国家/地区澳大利亚欧盟韩国法律及规范依据竞争政策改革法案欧盟运行条约韩国垄断规制和公平贸易法豁免审查模式政策制定机关以追求公共利益为由适用豁免条款的反竞争政策需经竞争和消费者委员会审查批准后方可推行实施。15成员国对国家援助措施需先自我审查，当认为符合“可以豁免”情形时，则需提交欧委会进行个案评估以决定能否适用。16行政机关初步审查，如果认定含有反竞争内容，则需提交公平贸易委员会深入评估，对排除、限制竞争效果进行分析并提出整改方案或寻找替代措施。17再审查负责机构澳大利亚竞争和消费者委员会（只对政府和议会负责的独立审查机构）欧盟委员会（国家联盟的常设执行机构）韩国公平贸易委员会（中央行政机关）118第 3期丁国民,陈子剑：公平竞争审查例外规定适用的困境与纾解主体以外的机构将会介入，对拟出台政策是否有利于“社会公共利益”进行论证和决策。这种为规范例外规定适用而采取的“制定机关初步审查+其他机关再审查”模式有效降低了规范滥用的可能性，在公平竞争审查制度的建构与推进中取得了良好的实践效果。认识到自我审查实效的低下与政策制定主体以外机构介入的必要后，学界对强化公平竞争例外规定外部审查进行了广泛的制度建构探讨。需要厘清的是，此处“外部审查”指的是具有直接管理、隶属关系以外的机关实施再审查的模式，也包括同处于行政体系内部但不具有直接隶属关系的其他行政机关实施的再审查，后续阐述在此界定之下展开。（1）反垄断委员会负责说“反垄断委员会负责说”提出，给国务院反垄断委员会配置一类审查权，对政策制定机关初查后认定的可能对竞争机制产生不利影响的政策进行深入评估，以达到对自我审查的再审查。18然而，自2008 年成立以来，除了在相关市场界定、平台经济反垄断等领域发布指南以外，反垄断委员会在其他方面可谓鲜有作为。此外，反垄断委员会主要通过召开委员会全体会议、主任会议和专题会议履行职责，其仅有可能在评估整体竞争效果时，将查明的个别反竞争政策交由具体部门处理，却并无足够的时间和精力对卷帙浩繁的政策措施进行深入评估与再审查。（2）反垄断主管机构负责说“反垄断主管机构负责说”提出，首先由政策制定机关自我审查，其后再由反垄断主管机构开展外部评估，若评估认为不符合公平竞争要求，则有权对拟出台政策进行修正。19首先，作为新设的反垄断执法机构，国家反垄断局更多的是从宏观层面促进竞争政策实施，这一定位决定了其难以对不计其数的政策措施实施精细的再审查。其次，由反垄断执法机构负责政策再审查不符合科层逻辑。国家反垄断局与各级政府及其工作部门之间并不存在领导与被领导关系，对其制定的政策文件也无法律上的审查监督权。此种审查不符合行政权力运行的基本轨道，甚至可能将反垄断主管机构置于各级政府及其工作部门的对立地位，引发行政体系内部的矛盾与冲突，最终阻碍例外规定的完善适用与公平竞争审查制度的整体推进。20最后，反垄断法 仅赋予反垄断执法机构对涉行政垄断行为的“建议权”，在缺少权力配置的条件下，这一审查模式将不可避免地对政策制定机关上级机关产生依赖，长远看来必将引发审查有效性之质疑。（3）复合审查模式说“复合审查模式说”提出，构建多元主体共同发力的审查模式，其中又存在不同的实践策略。王炳认为，应构建“自我审查、法制部门审查、制定主体审查、有权机关审查”相结合的四位一体审查体系，积极推进立法机关合宪性审查。21 84-86苗沛霖提出，在推进公平竞争审查中引入立法监督与司法审查。22王贵提出，应借助“政策制定机关、政策制定机关的上级机关、竞争执法机关、反垄断委员会”等力量并形成合力，共同对自我审查施以监督。23首先，由司法机关负责对可能影响公平竞争的政策措施进行再审查既不符合现有规定，也不具备现实可行性。法院对“抽象行政行为”的审查应以对“具体行政行为”的审查为前提，其审查方式为附带审查而非直接审查。其次，采取立法机关审查与合宪性审查的模式在当下同样会遭遇诸多挑战。合宪性审查在我国当前仍是一项崭新的课题，其规范定位、实施程序、法律效力皆尚待明晰24，用这样一个实践中较为模糊的制度去推动公平竞争审查恐怕会适得其反。最后，尽管吸纳多个主体协助审查有利于强化监督与保障，但如何划定事权、明晰各自权责成了一个棘手的问题，倘若设计不当，很可能造成各机关相互推诿，有碍审查效率。3.有效审查机制亟待健全当前对例外规定适用的自我审查模式因其天然缺陷备受批评，而无论是由反垄断委员会实施再审查，抑或是由反垄断主管机构开展外部评估，还是构建多元主体协同的复合审查模式皆面临着不同程度的困境与阻碍。首先，对适用例外规定的有效审查应立足可行性分析。学界提出的“反垄断委员会负责说”与“反垄断主管机构负责说”未合理评估公平竞争审查压力与机构审查能力二者之关系，因此缺乏可操作性基础；“复合审查模式说”提及的改进意见也往往围绕对宪法的解释与对法律的修订展开21 86，制度成本颇高而难以真正付诸实践。其次，对适用例外规定的有效审查应发挥现有制度之优势。再审查负责机构的确定应是基于国情的自我选择，而非一成不变的固定套路。坚持既119第 25卷南京航空航天大学学报(社会科学版)http:/有制度用尽原则，寻找当前制度体系中与完善公平竞争审查例外规定适用的最佳连结点，能够在制度成本最小化的前提下，调动再审查机构的积极性，使再审查效用最大化。最后，对适用例外规定的有效审查应具备规制实效。只有当再审查能够对政策制定机关的审查行为产生足够约束力时，审查监督机制才能谓之有效。在这一视角下，即使韩国公平贸易委员会是中央行政机关，但其深度评估结论仅具备建议性质，并 无 法 律 约 束 力，故 其 再 审 查 处 理 也 极 易 流 于形式。三、例外规定行政内部上下级双重审查的逻辑进路 自我审查模式与外部审查模式均无法回应“审查有效性”之问题。回归行政体系内部框架之下，构建政策制定机关初审+适用例外规定时上一级行政机关再审查的制度，立足可行性分析，在避免体系冲突的同时有效降低审查压力，便于实践操作；借助科层体制，发挥行政组织内部纵向支配、权威化治理功能，使审查效用最大化；以威慑与追责倒逼执行，防范再审查结果落空，使再审查具备实效，能够为公平竞争审查例外规定的审慎适用提供新思路。1.上级行政机关复审的可行性分析实施细则 第 27 条构建的上级行政机关监督与追责机制在强化公平竞争审查、防范行政性垄断的 实 践 中 似 已 充 分 有 效，实 则 不 然。通 过 审 视2021 年国家反垄断局发布的 38 起滥用行政权力排除、限制竞争案件可以发现，真正发挥上级行政机关监督作用的案件仅 10 起，且上级机关介入监督的时间点均在市场监督管理部门发函以后。25此种迟滞且被动的监督不仅背离了防患未然的制度初衷，无法真正避免违反公平竞争审查标准政策的出台，而且难以对政策制定机关产生足够的约束力与震慑力。实施上下级双重审查模式不会与现有制度相抵触，具备可行性基础。反垄断法 意见 及 实施细则 均不排斥上级行政机关在反行政性垄断治理中的出场，并赋予其对下“责令改正”与“给予处分”的重要权力。上级行政机关“责令改正”的实践历程即是我国长期以来通过行政体系内部控制行政性垄断的传统体现。26相较于多元主体的复合审查，行政体系内部上下级双重审查模式职权明晰，不易留下推诿审查的空间，在具体实施层面富有可操作性。上级行政机关实施再审查不会承载过大审查压力。由政策制定机关的上级机关负责审查例外规定的适用能够大幅增加审查主体、快速分割审查任务量，从而有效降低再审查机关的审查压力。在行政复议制度的长期实践下，上级行政机关已经具备了对下级机关行政行为合法性的审查能力。采取类似于“主动型”行政复议的上级机关再审查模式并不会带来技术上的困扰，也无需经历长时间的制度适应期。2.上级行政机关复审的科层逻辑分析我国上下级行政机关间是领导与被领导、指挥与被指挥的关系。27从科层组织关系下贯彻行政法治的视角看，上级行政机关应当尽己所能采取有效措施避免下级行政机关出台扭曲市场竞争关系的政策措施，在最大程度上减少影响公平竞争市场关系的政府干预行为发生。28引入上级行政机关再审查在可行性分析的基础维度上更进一步，充分利用科层体制中上级行政机关对下级机关的领导力，彰显其较自我审查制与外部审查制之优势。上级行政机关负有指导下级行政机关推进公平竞争审查的义务。从我国治理行政性垄断的历史看，行政体系内部的持续高位推动始终是最富成效的方式之一。29 120意见 在推进公平竞争审查的实践中充分吸收了这一既有经验，明确了省级政府应抓紧出台具体落实措施，指导市县级人民政府及所属部门开展公平竞争审查。根据国家市场监督管理总局发布的 中国反垄断执法年度报告（2020），“十三五”时期，反垄断执法机构共查处滥用行政权力排除、限制竞争案件 274 件，其中涉及市县政府及其所属部门的案件合计约占81.3%。2020 年查处的行政性垄断案件中市县两级政府及所属部门的涉案比更是高达 87%。30可见，低层级行政机关在落实公平竞争审查、破除行政垄断的实践中还存在着较大问题，而高层级行政机关由于利益牵扯小、专业程度高，在推进公平竞争审查的过程中取得了较好的工作实效。因此，由上级行政机关充当再审查机关，对适用例外规定的政策严格把关，也是实践困局之下上级行政机关的当为之举。上级行政机关负有对下级行政机关不当自我审查的纠错职责。在科层组织体系中，上级行政机关不仅应积极推动、引导下级机关合理行政，还应120第 3期丁国民,陈子剑：公平竞争审查例外规定适用的困境与纾解在最低限度上保证下级机关行政行为的合法性。31要想纠正市场调节过程中行政机关的违法行政行为，需完善行政体系内部的监督机制32，由上级行政机关介入，严格把握例外规定的适用，打破地方保护和地区封锁。有学者认为，滥用行政权力排除、限制竞争行为所蕴含的地方保护与行业保护经济动机将导致上级行政机关介入处理时难保公正。33实际上，在中央大力建设公平竞争市场体系、推动经济高质量发展的当下，上级行政机关若为下级机关违背公平竞争审查要求的违法行政行为背书，则无疑是违反了 反垄断法 与国家政策，其自身都有可能面临一定的问责压力。3.上级行政机关复审的规制实效分析威慑，是 反垄断法 的一个重要理念。34对例外规定审查模式的完善分析不能仅停留在实施层面，也应从责任追究与处理实效上加以观察。由上级行政机关实施再审查在现实可行与发挥优势的基础上，更加凸显了上级行政机关的矫正权，回应了规制有效性之质疑。反垄断执法机构虽能行使对行政性垄断行为的管辖权与调查权，但却无法对违法行为作出处置。这就意味着 反垄断法 的约束力与威慑力最终还需仰仗上级行政机关的通力配合才能实现。在内蒙古自治区公安厅“60 号文”涉行政性垄断一案35中，国家市场监督管理总局认定内蒙古公安厅强制辖区内公安机关及刻章企业安装金丰公司提供的印章系统软件等行为构成滥用行政权力排除、限制竞争，内蒙古公安厅虽表示积极接受，但行动上始终未予整改。市场监管总局数次督促无果后将情况通报内蒙古自治区政府。内蒙古自治区政府介入的第二天，内蒙古公安厅即召开专题会议，作出纠正违法行为的实质性整改决定。在2015 年查处的山东省交通运输厅车辆信息监控平台建设行政性垄断一案36中，也是因山东省政府介入，才能顺利使省交通运输厅及时纠正违法行政行为。上级行政机关对下级机关的威慑力不仅来自反垄断法赋予的处置权，更来源于行政法上的领导关系。上级行政机关对地区（部门）资源划分享有支配权、对地区（部门）主官的政绩考评与人事任免拥有话语权、对地区（部门）的日常工作握有监督权和对违法行政工作人员的处分权。29 113将上级行政机关的监督权前移，有利于在公平竞争审查的前端加强审查，防范例外规定滥用。四、例外规定行政内部上下级双重审查的制度设计 1.审查实施机制之维对拟适用例外规定的政策采取行政体系内部上下级双重审查模式，首先要明确审查实施主体。对于法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，应由对其进行管理的行政机关实施政策复审；对于受垂直领导的行政机关，应由其上一级行政机关进行政策复审；对于受双重领导的政府组成部门，综合考虑其在“人、财、物”上更加依赖于本级政府而非上一级业务指导机关，因此由本级政府对其组成部门适用例外规定的政策进行再审查将更具制度实效。政策制定机关应先开展自我审查，并在适用例外规定时执行报批程序。竞争推进的过程需要规范行政权力运行，完善行政内部决策程序。37行政体系内部上下级双重审查应立足自我审查之基础展开。政策制定机关经审查认定可能产生限制竞争效果且不满足 实施细则 第 17 条例外规定实体要件的，即不符合公平竞争要求，审查结束；对于可能产生限制竞争效果但符合例外规定要求的，则确定为拟适用例外规定政策，执行报送上级行政机关审查程序。政策制定机关应对符合例外规定适用条件这一前提进行充分论证，并将形成的书面审查报告与第三方评估结论随待再审查政策一并提交上级行政机关，由上级行政机关进行二次审查。上 级 行 政 机 关 对 下 级 报 批 的 政 策 应 进 行 准确、充分评估并作最终决策。对拟适用例外规定政策的审查要围绕合法性与合理性两个维度展开。在第一层次，即合法性层面，主要审查政策措施是否会与 反垄断法 意见 及 实施细则 相抵触，是否存在排除、限制市场竞争效果与诱发行政性垄断的可能。在第二层次，即合理性层面，应借助比例原则这一分析工具，对目的正当性、措施必要性与损益均衡性三要件展开论证评估。38目的正当性强调上级行政机关应从深层次探寻政策制定机关适用例外规定所欲达成的根本目的，以避免其借公共利益之名行破坏市场竞争之实。目的正当性考量可依循审查政策措施宏观目标到审查具体实施领域中观目标，再到审查特定条款所涉微观目标的分析路径。39措施必要性指上级行政机关应结合法学、经济学等多学科知识，评估拟适121第 25卷南京航空航天大学学报(社会科学版)http:/用例外规定政策能否达成规范目的，是否属于达成规范目的所必需之手段。对必要性要件施以审慎分析，确保规范政策对实现公共利益的“直接性”作用，对严控例外规定适用具有重要意义。损益均衡性需要运用成本收益分析法，考察政策公共收益与市场损害后果间的相对平衡关系。只有通过上级行政机关对目的正当性、措施必要性及法益平衡审查后，该项拟适用例外规定政策才具备出台实施之基础。2.审查监督机制之维上级行政机关对下级机关政策审查与复核报送的监督是行政法治题中应有之义40，也是上下级双重审查模式下防范例外规定滥用的关键所在。在极大概率会对政策制定机关产生不利后果的双重审查模式下，无法期冀政策制定机关将严格遵守审查程序完成适用例外条款的规定动作。为确保双重审查实效，上级行政机关应强化上对下监督，并与利害关系人及公众监督形成合力。上级行政机关可采取定期检查与不定期抽检相结合的监督手段。在政策出台端，上级行政机关应着重关注适用例外规定政策是否严格经过上下级双重审查；在政策实施端，上级行政机关的监督发力点应落于保证适用例外规定政策在损害最小下运行，不得超出论证实施边界，力求将对市场竞争之负面影响降至最小。除了行政体系内部的上对下监督，上级行政机关还可提升审查信息的公开度与透明度，以充分发挥利害关系人及社会公众对例外规定适用的监督作用。从既有治理行政性垄断的历史经验看，若行政垄断信息能够得到及时披露与公开，行政机关将更快进行自我纠偏。41适用例外规定政策所隐含的市场竞争削弱后果最终将会由政策实施范围内的社会公众共同承担，故应当保障公众尤其是利害关系人之知情权，听取有关例外规定适用的意见与建议。同时，上级行政机关还可建立投诉处理机制及违规适用例外规定行为披露机制，调动公众参与积极性，促进政策制定机关自我整改。3.责任追究机制之维行政体系内部上下级双重审查模式的威慑力应体现在上级行政机关对政策制定机关违反 意见 实施细则 等规范性文件，滥用公平竞争审查例外规定行为的追责与惩戒等方面。在违规适用例外规定的责任追究上，不仅要对违法行为进行严肃 处 理，更 要 让 违 法 的 政 策 制 定 机 关 承 担 不 利后果。对政策制定机关应提交上级机关再审查而未提交、再审查未获批准而仍适用例外规定出台相关政策等违法行为，上级行政机关应进行严厉制裁。在欧盟竞争实践中，若一项国家援助措施既不符合法定豁免条件，也未经欧委会批准就擅自以维护公共利益为名绕过竞争审查出台实施，则构成欧盟竞争法意义上的“非法援助”，可能引致政策被撤销等一系列不利后果。42在上下级双重审查模式下，上级行政机关可责令下级行政机关改正违法行为，将未依规适用例外规定的政策撤销、废止，恢复政策出台前之原样，杜绝政策制定机关滥用例外规定的侥幸心理。责任追究不能只停留在违法行为表面，还应落实于违法的政策制定机关。上级行政机关再审查、监督与追责应一体化推进，当发现政策制定机关的违法行为时，应积极发挥上对下的影响力与震慑力，按情节轻重程度采取通报批评、给予处分等行政惩罚手段，对严重失职渎职、滥用职权行为的，应及时移送纪检监察机关审查调查，并将处理情况及时向社会公开。此外，党的十八届四中全会已将法治建设成效纳入政绩考核体系，公平竞争审查制度作为推进市场竞争法治化的一大有力举措，理应成为“法治建设成效”下的考察项。故在行政体系内部可将下级机关公平竞争审查实效纳入政绩考核体系之中43，在审查意愿上充分调动下级机关规范审查之积极性，能够在主观层面消解政策制定机关滥行例外规定之可能。五、结语 例外规定的适用关系公平竞争审查制度的全局效果。对例外规定制度的完善与对行政性垄断的防范是一项系统性工程，需要依靠实体与程序两个维度共同发力、综合治理。在强化外部监督以防止规范滥用的前提下，还应当及时厘定例外规定的实体要件，明确适用标准，以真正发挥例外规定制度在保障公平竞争审查制度灵活性与实现公共利益追求之双重价值。参考文献:1中 央 经 济 工 作 会 议 在 北 京 举 行N.人 民 日 报，20211211（01）.2 国家市场监督管理总局.公平竞争审查制度 2018年总体 落 实 情 况EB/OL.（20190215）20220508.122第 3期丁国民,陈子剑：公平竞争审查例外规定适用的困境与纾解https：/ J.政治与法律，2020（7）：127.4张晨颖.竞争中性的内涵认知与价值实现 J.比较法研究，2020（2）：170-171.5翟巍.公共利益豁免标准的解释与重构以公平竞争审查为视角 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responsibilities,and insufficient regulatory effectiveness.Examined from the three dimensions of practical feasibility,bureaucratic logic,and regulatory effectiveness,the improvement of the review mode applicable to the exception provisions should return to the logic of dual review within the administrative system at the upper and lower levels,and construct the preliminary review by the policy-making authority plus the application of exceptions.The mode of re-examination of the agency is to demonstrate the normative and prudent operation of the exceptions.Keywords:fair competition review system;exception provisions;self-censorship;internal review of the administrative system（上接第 101页）adopted an evasive attitude towards the lien on civil aircraft.From the perspective of the basis of the lien existence on civil aircraft,the reasons for the legal recognition and normative construction of this right include the obligation to comply with external international treaties,the need for the improvement of the internal legal system,and the regulatory response to practical needs.From the perspective of normative construction,the lien on civil aircraft should be characterized as a special civil lien,in which the creditor can legally take possession of the debtor s civil aircraft to exercise the lien based