“枫桥经验”的再思考：演进背景、治理意蕴及未来展望.pdf

DOI：10.19299/ki.42-1837/C.2023.09.0202023年第9期 总第215期 社会治理 领导科学论坛THE FORUM OF LEADERSHIP SCIENCE“枫桥经验”的再思考：演进背景、治理意蕴及未来展望董颖鑫吴飞燕摘要：“枫桥经验”是富有中国特色的乡村治理经验，为新时代乡村治理贡献了智慧。“枫桥经验”的演进打上了清晰的时代烙印，反映了我国的社会治理方式随着经济社会变迁不断转型。“枫桥经验”的内涵充盈着丰富的治理意蕴，表现为参与主体多元、过程重视协商合作和尽力达成共识的善治追求。新时代，“枫桥经验”要在继承中发展，在发展中超越，以更大担当实现更大作为，展示中国未来乡村建设的美好前景。关键词：“枫桥经验”；乡村治理；治理意蕴基金项目：国家社会科学基金一般项目“中国特色乡村治理现代化研究”（18BZZ013）；安徽省教育厅重大项目“中国特色乡村治理现代化道路研究”（SK2016SD40）；安徽省教育厅人文社科重点项目“全过程人民民主的理论内涵与基层实践研究”（2022AH051701）；安徽省弘扬核心价值观项目“概论课 名师工作室”（Szzgjh1-12017-18）。作者简介：董颖鑫，巢湖学院马克思主义学院教授，博士（安徽 巢湖 238024）；吴飞燕，嘉兴学院数据科学学院教师（浙江 嘉兴 314001）。中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2023）09-0090-05“枫桥经验”初步形成于社会主义建设探索时期，丰富发展于改革开放和社会主义现代化建设新时期，成熟定型于中国特色社会主义新时代，是富有中国特色的乡村治理经验。2003年11月，时任浙江省委书记的习近平同志在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年大会上明确提出，要大力推广“枫桥经验”，不断创新“枫桥经验”，切实维护社会稳定。2013 年 10 月，习近平总书记在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年大会上作出重要指示，各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，适应时代要求，创新群众工作方法，把“枫桥经验”坚持好、发展好。党的十九届四中全会旗帜鲜明地把“坚持和发展新时代 枫桥经验”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方略进行了战略部署，说明“枫桥经验”是全国平安建设、构建和谐社会的一大法宝。60年来，“枫桥经验”历久弥新，其演进过程打上了清晰的时代烙印，反映了我国社会治理方式随着经济社会变迁不断向更高水平转型。就其内涵而言，无论是形成之初的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“老经验”，还是当下的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的“新经验”，都表现出参与主体平等多元、决策过程重视协商和治理实践强调合作的特征，蕴含着丰厚的治理基因，其“群众路线与协商民主”的底色契合乡村治理的现代转型。随着我国国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，乡村振兴战略的全面实施，“枫桥经验”必将在继承发展的基础上实现超越，为我国乡村治理现代090化作出更大贡献。一、演进背景：统治、管理与治理“枫桥经验”的形成与发展经历了社会主义建设道路探索时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期以及中国特色社会主义新时代三个发展阶段。国家政治权力的运用表现为从强调国家统治到强调国家管理再到强调国家治理的演变，其内涵既一脉相承，又与时俱进。（一）“枫桥经验”初步形成于社会主义建设探索时期1956年，社会主义制度在我国基本确立。由于建设经验不足，“赶超”思维严重，导致社会生活政治化，党中央认为“在社会主义国家里，社会主义和资本主义谁战胜谁的问题，需要一个很长的历史时期才能逐步解决”131，因此偏重刚性的国家统治。1963年7月，浙江省的社会主义教育运动进入试点阶段，枫桥镇所在地区被认为“漆黑一团”，“四类分子”铁板一块，一些人“主张 逮捕一批，武斗一遍，矛盾上交，以此打开 社教 运动的局面”2。枫桥镇干部群众学习贯彻1963年5月出台的 中共中央关于抓紧进行农村社会主义教育的批示 要求，即“对坏人坏事也要具体分析，轻重不同，处理的方法也不同。必须以教育为主，以惩办为辅”3255，以此为方向指引，开展“社教”运动。“枫桥经验”就此形成。（二）“枫桥经验”丰富发展于改革开放和社会主义现代化建设新时期改革开放之后，“枫桥经验”的内容被不断充实，以适应市场化和城镇化要求。党的十一届三中全会之后，党的中心工作转变为以经济建设为中心，社会生活的政治色彩逐渐淡化。经济发展推动了农村人口向城市快速转移，人口流动加快，社会分化加深，社会的不稳定因素特别是治安问题急剧增加，而社会自治能力尚待培育，面对这一境况，政府只得大包大揽，采用“运动式”办法试图简单快速解决较为严重的治安问题，表现为强行政弱治理，手段刚性，成本较高，但效果并不理想。这种情况下，“枫桥经验”的优势得以充分彰显，从一个处理敌我矛盾的经验与时俱进地转变为处理人民内部矛盾的做法，社会治安案件明显减少。“枫桥经验”成为社会治安综合治理的“新经验”。（三）“枫桥经验”成熟定型于中国特色社会主义新时代新世纪的第二个十年，中国特色社会主义进入新时代，中国式现代化推动社会全面转型，人的现代化发展日益多元，城市化造就了超大陌生人社会，数字社会中的人际交往形式更加多样，社会的复杂性前所未有，特别是发达地区，随着大量人口流入，社会稳定难题更加突出。全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村4，解决好“三农”问题是全党工作的重中之重。乡村振兴过程中存在村庄、社区矛盾不能及时有效化解的问题，凸显了乡村治理短板。“枫桥经验”作为社会综合治理和稳定发展的典范，强调灵活性、协调性、沟通性，在中国特色社会主义新时代不断发展，更加适应新时代中国乡村社会特点，顺应了国家治理体系和治理能力现代化的要求。二、治理意蕴：特征、精髓和意义从理论视角来看，治理至今都没有一个绝对的概念5，不同的学者给出了不同的定义，但这些定义具有治理的共识，如权力的分散化、过程的协商化、主体的多元化、公共利益的最大化等。“枫桥经验”虽源于农村社会治安管理实践，诞生于社会高度政治化时期，但其问题导向的目标策略使其内涵充盈着丰富的治理意蕴，可以从治理的特征、精髓和意义三个维度加以体察。（一）“枫桥经验”具有突出的治理特征“枫桥经验”的治理特征表现为重视协商协调而不是一味控制，重视过程而不是只追求结果。重视协调在主体上体现在浙江省委工作队与基层群众以及群众与斗争对象的协调上。在方法上，工作队与群众的协商协调表现为重视教育而不是强制命令，工作队用回忆对比的方法教育枫桥镇群众，得出对敌斗争的方法是“文斗”比“武斗”好；091群众与斗争对象的协商协调表现为和风细雨地说理而不是对立性地粗暴武斗6，群众坚持摆事实讲道理，允许斗争对象申辩。这种协调虽还不是协商，却是协商的前提，具有协商的意味，且是治理的基础。在当时的历史情境下，这种协调是在解决问题的互动过程中逐步实现的，并没有法律制度予以指引，因而尤为难能可贵。改革开放后，“枫桥经验”的实践背景是村民自治制度的实施，由于各参与主体利益的根本一致性，“枫桥经验”的治理特征在党的领导下愈发突出，协调机制更加健全，协商过程更加顺畅，协商内容更加广泛。枫桥镇陈家村的“村规民约”明文规定村民可广泛参与村庄经济、政治和其他重大事务，充分体现了“有事多协商、遇事多协商、做事多协商”的协商民主思维；枫桥镇枫源村的“三上三下”民主议事机制改变了村庄重大事项的决策程序，把决策权从村干部手里转移到村民手里，按照“三上三下”的方式，从议题的提出到结果的落定都是村民与村民、村民与村干部协商的结果，基本实现了“协商主体广泛、内容丰富、形式多样、程序科学、制度健全、成效显著”的乡村治理目标。（二）“枫桥经验”深刻揭示了治理的精髓民主是治理的本质。列宁指出，民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利7201。“枫桥经验”对治理精髓的揭示表现为通过践行群众路线追求民主的实现。“枫桥经验”在其演进的过程中充分考虑到不同群体的需求，广集民智、广求良策，将各种社会力量纳入乡村社会综合治理体系，并赋予各参与群体平等的权利，巩固扩大了治理的合法性基础，最广泛地调动了不同主体的积极性，推动了乡村治理的科学化民主化，真正实现了社会主义民主。正如毛泽东同志所言：“从诸暨的经验看，群众起来之后，做的并不比你们差。”6民主的重要表现就是政治参与主体的多元化。“枫桥经验”形成之初，其参与主体的多元性或许并不显著，主要涉及代表国家权力的工作队、行使斗争权力的群众以及斗争对象四类分子，但是“文斗”的方式已显现出治理的萌芽；改革开放后，“枫桥经验”的参与主体包括党领导下的村民、村民自治组织、社会组织和私有企业，甚至还有外来人员，也就是在社会治理过程中广泛吸纳各利益相关群体平等参与，实现了治理主体的多元化，因为治理“所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”83。这种“多元性”不单是参与数量多，更重视所代表利益的广泛性。“枫桥经验”形成的治理机制是依托党的基层组织和村民自治组织，通过民主协商兼顾不同群体的共同利益，寻找不同利益的最大公约数，调动各方面积极性，凝聚多方智慧，达成社会共识，夯实乡村治理的群众基础。“枫桥经验”既不是政府的包办代替，也不是游离于党的领导之外的纯粹基层自治，而是既发挥了乡村不同利益群体多元参与的广泛性优势，又避免了不同利益群体之间争权夺利、相互倾轧的缺陷，实现了公共利益最大化。这种广泛协商与科学决策相互促进的思路推动了乡村治理现代化，是“枫桥经验”民主治理的特质所在。（三）“枫桥经验”显示了重要的治理意义“枫桥经验”的治理意义表现在通过基层创新为完善和发展社会主义制度提供实践支持，为乡村治理现代化开辟新的道路。“枫桥经验”的产生具有一定的偶然性，微观而具体，但取得了良好的治理效果，从社会治安治理的局部经验上升为党治国理政的重要经验，成为中国特色社会主义制度完善发展的重要制度资源，为国家治理现代化的顶层设计贡献了智识，其治理价值不断彰显。“枫桥经验”归根结底是用来解决农村问题的经验，是在浙江的土地上开出来的“治理之花”。其出发点是农村综合治理，其支撑点则是发动和依靠群众，为党的全面领导和社会主义制度夯实了合法性基础。如果说“枫桥经验”形成之初只具有微弱的治理基因，与乡村治理现代化的要求相去甚远，但仍为缓解尖锐的农村阶级关系提供了解决之道，为农村社会主义道路的探索作出了重要贡献。改革开放后，我国乡村治理主体开始多元化，在城镇化大发展和农村大转型的背景下，需092要解决人口流动与社会分化的治理难题。“枫桥经验”实现了党领导下的政府管理和社会协商、村民自治的良性互动，把党的领导和我国社会主义制度优势转化为乡村治理优势；坚持走群众路线，支持人民群众成为乡村善治的创造者、享受者和裁判者，把群众路线落到实处；坚持以人民为中心，始终把实现好、维护好和发展好最广大人民群众的根本利益作为出发点和归宿，不断提高人民群众的获得感幸福感安全感；坚持“三治融合”，积极创新基层善治路径，“夯实自治基础，强化法治保障作用，发挥德治引领作用，更好地实现基层善治”9。“枫桥经验”贴合中国农村实际，为中国乡村治理体系和治理能力现代化开辟出一条新路。三、未来展望：坚守、发展和超越志行万里者，不中道而辍足。“枫桥经验”作为发动群众参与乡村综合治理的鲜活实践，在其演进过程中逐渐形成了一套充满弹性和适应力的制度体系，随着社会转型和乡村治理形势的变化，“枫桥经验”在新时代仍有制度创新的广阔空间。（一）“枫桥经验”在新时代发展超越的出发点是坚守其精神内核“枫桥经验”之所以能跨越政治背景差异极大的不同历史阶段而历久弥新，是因为其宗旨、方法和目标都没有发生大的变化，治理基因不断丰富，具有超越时代的精神内核。这个精神内核可概括为党的领导、人民当家作主和民主协商。党的领导是指引，是“枫桥经验”未来发展不可动摇的首要原则，“枫桥经验”的产生乃至积淀为全国基层治理典型经验都离不开党的领导，离不开党领导建立的社会主义制度，离不开各级党组织和广大党员干部的艰苦探索。人民当家作主是根本，是中国社会主义制度的本质特征。国家的一切权力属于人民，表现为人民广泛参与国家治理和社会治理，作为基层治理典型的“枫桥经验”更是这一本质特征的生动写照。民主协商是方法，就是在人民内部进行广泛协商，正如习近平总书记所要求的：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”10“枫桥经验”是基层微观治理经验，坚持以法治为保障、以公正为原则、以效率为标准，坚持民主协商和多元参与，追求公共利益最大化。“枫桥经验”的未来创新也只有坚守这一精神内核，才能在继承中实现超越。（二）“枫桥经验”在新时代发展超越的基本点是顺应国家治理现代化的总体性要求党的十八届三中全会以来，国家治理体系和治理能力现代化成为全党和全国人民的共识，这是基于中国特色社会主义现代化建设大局的长远谋划和顶层设计。因为“中国国家治理现代化是一项由治理主体子系统、治理制度子系统、治理方法子系统、治理内容子系统、治理目标子系统、治理载体子系统、治理价值子系统等构成的系统工程”11，而“枫桥经验”作为这个系统的基层治理创新，虽以局部的特定的农村社区的治理需要和治理目标为重点，但也必须服从“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局和国家治理现代化等国家重大战略部署，高度统一于国家治理现代化的整体愿景和总体使命。“枫桥经验”在未来发展中要积极解决基层治理中的新问题，全面总结基层治理中的新经验，认真探索基层治理的新路径，为完善和发展中国特色社会主义制度贡献制度资源和基层智识。（三）“枫桥经验”在新时代发展超越的立足点是适应乡村现代化发展的规律党的十八大以来，“枫桥经验”从维稳经验向社会治理经验转变，内涵不断延伸拓展，“已经超越政法领域成为一个全域的治理经验”12。因此，“枫桥经验”在新时代创新实践的落脚点自然是把社会治安治理的丰厚积累合乎逻辑地延伸到经济、政治和文化等领域。因此，无论从外在约束条件出发，还是从自身内涵拓展需要来讲，“枫桥经验”的发展创新必须与时俱进。根据党的十九大部署的现代化“两步走”战略，中国到2035年基本实现现代化，到2050年全面实现现代化。乡村现代化突出表现在农业生产机械化、信息化成为生产力发展的主要目标，市场经济手段成为农村产093业振兴的主要手段，村民自治成为乡村治理的主要平台，精英人口向城市转移是乡村发展的主要难题，传统文化与现代文化的竞合是乡村文化的主要特点，大数据、“区块链”等现代技术手段成为提高乡村发展水平的新工具，因而，我国乡村必将发生深刻变革，这就需要创新“枫桥经验”应对乡村现代化提出的新挑战，解答好乡村治理的新课题。（四）“枫桥经验”在新时代发展超越的突破点是满足乡村治理的普适性要求“枫桥经验”在新时代实现新发展，须以进取的精神、开放的视野和包容的胸襟，将特殊经验升华为一般性经验，成为名副其实的乡村治理典型。其一，要突破局部与整体之间的矛盾。我国是一个发展中大国，区域发展不平衡是我国的基本国情，“枫桥经验”的发源地枫桥镇经济发展水平较高，基本实现了就地城市化。我国绝大多数纯农业地区的经济社会发展水平与枫桥镇差距较大，适用于枫桥镇的治理办法在其他地方能否行得通？如何通过实践创新克服局部经验之局限性，从而具有更大的推广价值？这些都是推广“枫桥经验”所要解决的难题。其二，要突破感性经验与理性原则之间的矛盾。应该说，“枫桥经验”能够经久不衰，表明其突破了偶然的局部的经验状态，已经形成了一系列成熟的制度和方法。但这些制度涉及复杂的组织网络和工作机制，很多方法又极其繁杂琐碎，既不好学，也不好套用。“枫桥经验”要突破感性经验与理性原则之间的矛盾，关键是要形成一套“系统性、整体性和协同性”的现代治理法则，在坚持党的领导和走群众路线的前提下建立一套包含民主协商的主体、内容、程序、方法技巧的议事规则，增强“枫桥经验”的可操作性，提升其普适性。“枫桥经验”是在乡村综合治理过程中形成的中国式乡村治理经验成果，是源自中国本土的乡村治理实践的凝聚升华，是党和广大人民群众一起积极探索创新的社会治理伟大经验，虽历经不同时代的考验，仍焕发出蓬勃的生命力。“枫桥经验”之所以六十年来生命长青，一是因为我们党坚持乡村治理的“中国特色”基因，吸收中华优秀传统文化的精华；二是因为我们党从历史唯物主义的基本原理出发，坚持以人民为中心，带领人民群众一起创造美好生活。在新时代推进国家治理体系与治理能力现代化的伟大征程中，运用好“枫桥经验”必须深刻把握新时代乡村经济社会发展规律和乡村治理发展规律，追求“枫桥经验”的发展超越，才能为创造中国乡村社会治理现代化的美好未来贡献智慧。参考文献：1关于国际共产主义运动总路线的建议M.北京：人民出版社，1963.2余红霞.枫桥经验的形成和发展历程J.中共党史资料，2006（2）.3中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编：第十六册M.北京：中央文献出版社，1997.4牢牢把握农业农村现代化这个总目标论学习习近平总书记关于实施乡村振兴战略重要讲话精神N.人民日报，2018-09-30（1）.5俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架J.南京社会科学，2001（9）.6公安部编写组.建国以来公安工作大事要览M.北京：群众出版社，20037列宁选集：第3卷M.北京：人民出版社，1995.8俞可平.治理与善治M.北京：社会科学文献出版社，2000.9马卫光.坚持和发展新时代“枫桥经验”J.求是，2018（23）.10 习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话（2014年9月21日）N.人民日报，2014-09-22（2）.11 牟文谦.中国国家治理现代化主体关系的应然图景J.广西社会科学，2021（3）.12 卜清平.“枫桥经验”何以长青？J.开放时代，2020（1）.责任编辑：赵春燕094