我国教育管理体制改革研究.doc

我国对教育事业管理体制改革的研究
李晓

论文摘要： 随着世界各国社会经济的快速发展，教育所起到的重要作用逐步增强，教育改革尤其是高等教育改革已成为国家的重要政策议题。同样，高等教育改革也是我国教育改革的重点内容。本文阐述了高等教育管理体制及其改革的定义，分析了我国高等教育管理体制改革的重要意义及其经验，并分析其中存在的问题，提出了推进高等教育管理体制改革的几点建议。

关键词： 高等教育 管理体制 改革

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一、概念厘定
对于管理体制的定义，国内外有许多不同的解释。应国良在“高等教育管理体制改革的必要性”中说，“管理体制，是指管理机构的设置和管理权限划分等一整套管理制度体系和运作机制”。张维认为，“管理体制是指国家与地方、部门及单位的机构设置与权限划分的总体制度”。教育管理体制，即是教育领域中关于机构的设置、隶属关系以及权限划分等方面的制度。它所要回答的问题包括：一个国家的教育管理权力如何确立和划分；中央和地方各自设置什么形式的教育管理机构；这些机构之间是否表现出一定的隶属关系；一个国家对教育的管理总体上是集中管理还是分散管理等等。在这些问题中，核心的问题是中央政府与地方政府、教育管理部门与学校围绕教育事权方面的权限划分。在国内有些教育管理学教材中，用“教育行政体制”一词来代替教育管理体制，或者认为两者是完全不同的概念。实际上，如果我们从广义的角度理解“行政”的话，那么这两种概念并没有本质的区别。归根结底，教育管理体制( 或称教育行政体制) 所要解决的是国家、地方及各级各类学校领导和管理教育事业的根本制度问题。
所谓高等教育管理体制是体系化的高等教育管理组织的制度，其是与高等教育事业相关的机构、隶属关系和职责的制度的总称。其包括国家的各级政府和教育行政部门对高等教育的管理体制和高校自身进行的体制。高等教育管理体制一方面包含政府、社会与高校之间的相互作用和组织运行的方式；另一方面还包含高校内部的管理体制。目前，我国高等教育管理体制逐步实现了与市场经济相适应的改革过程，已经从以前的国家集中进行计划，然后由中央政府和省级政府进行投资办学，过渡到了建立与社会主义市场经济相适应的高等教育体制。
高等教育管理体制的改革可以对高等教育系统的组织结构进行重新的组合，形成新的权力划分制度，而这主要是明确国家高等教育的行政管理中政府、高等学校和社会三者之间的相互 关系，而核心是建立优化的管理运行机制。高等教育改革的关键是高等教育管理体制的改革、是对优化高等教育的资源配置，不断提升高等教育的管理效率，有十分重要的意义。目前， 我国在高等教育管理体制改革过程中，已经取得了很多的成就，但是，从实际情况看，我国的经济体制改革同发达国家的高等教育管理体制改革比较，还存在一些不完善的地方。因此，应当继续深化我国高等教育体制的改革。
高等教育管理体制主要有各级政府、教育行政部门对高等教育的管理体制及高校自身的管理体制，不仅包含宏观的政府、社会和高校各要素间的关系与组织运行方式，也包含了微观的高校内部管理体制， 主要包括办学体制、管理体制、及内部管理体制等。
教育管理体制的改革，一直是我国教育改革中十分重要和关键的内容。由于教育本身的地位和特点，管理体制的改革往往直接影响和决定着教育中其他领域的改革。
高等教育管理体制改革的含义主要包括两个方面，即高等教育宏观管理体制改革和高校内部管理体制改革。这一改革主要对教育机构进行重新调整和权限重新划分，确定各级教育机构和权限间的相互关系。改革的根本目的是让各高等教育管理系统的运行更富有效率，具体目标是要理顺中央政府与地方政府之间的关系、政府与高校之间的关系、管理者与办学者之间的关系。

二、我国高等教育管理体制改革的经验
（一）改革要以遵循教育规律作为基本原则
虽然教育的发展要与国家经济和政治发展需要相协调，但是不能以经济规律和政治规律代替教育规律，更加不能以经营企业或者政府机构的方式来管理高校。高等教育作为文化社会中一个子系统，有其自身的特殊规律，在不破坏教育自身的秩序为基础和前提的情况下，适应外部经济与政治的需要。
（二）改革要以协调政府与大学的关系为主要内容
在我国，高等学校在传统上是依附或从属于政府的，在处理政府与大学关系上要协调三个方面：一是要扩大双方活动的权利，使双方都能充分地发挥各自的优势，尽量在改革中防止教育资源的流失；二是改变政府教育行政部门的职能，从直接管理变为引导、服务、协调和监督，在有限度的前提下给予大学发展 更多的自主权，同时要增强大学的社会责任，比如目前就业难的问题，高等学校应该负起部分责任；三是完善政府调控的方式，充分利用行政命令以外的各种方式协调高等教育的发展。因此必须冲破过去高度集中的管理体制的束缚，构建一个全新的高等教育管理制度化环境。
（三）依法治教要作为改革的工作重点
我国的高等教育法制建设首先应该加强高等教育的立法工作，同时高等教育的各项法律不能互相重复、矛盾和冲突。

三、我国高等教育管理体制改革的重要意义
（一）培养现代化事业建设人才的需要
现代科技事业的发展迫切需要高素质人才，通过高等教育领域的体制改革，能够提高高等教育水平，为经济发展提供必要的知识和人才。现代科技发展的鲜明特点在于发展速度与发展过程中呈现出加快发展与急剧变革的强烈趋势，同时又呈现出高度分化而又高度综合，并以高度综合为主体的大趋势。适应新时期需要的人才， 一定要具有宽广的基础知识、极强的组织能力与过硬的协作能力。唯有适应如今经济发展的高等教育，才能培育出合格的人才。因此，以集权为主要特征的高教管理制度必须进行改革。我国作为发展中国家，要与发达国家竞争生存的空间，就更加需要依靠人才。高级人才的培养就成为了我国经济发展的命脉之所系，客观上就迫切需要培育出大批拥有先进技术的优秀人才，就需要高等教育在规模、结构及质量、效益上有新的发展。由于我国是一个人口众多的发展中国家，教育资源十分稀缺，必然会造成严重的教育供、需矛盾。如何解决这一矛盾， 其出路就在于实施高等教育管理体制改革，以此推动我 国高等教育从精英化教育彻底转变成大众化教育，从而为我国经济发展提供足够的人才储备。
（二） 发展社会主义经济需要其相适应的高等教育管理制度
自然，市场经济体制的建立也需要不同于以往计划经济体制的高教管理制度与之配合。社会主义市场经济应当发挥市场对于资源的基础性配置作用。高等教育是培育高等人才的专业机构， 也应当走进市场，积极适应市场经济的发展。传统计划经济下的那种等、靠、要已无法适应市场经济的新要求，因而一定要面向市场进行自主办学。我国高等教育管理体制改革虽然已取得一定成绩，但是还难以跟上经济体制改革的发展进程，与社会主义市场经济体制的还不相适应。因此，在社会主义市场经济条件之下，唯有建立起与其相适应的高等教育管理制度， 才能使高等教育自身得到更好的发展，从而更好地服务于中国特色社会主义现代化建设事业。
（三）高等教育自身创新和发展的要求
如今，国际竞争的核心并不是传统意义上资金与人才的竞争，也不是技术上的竞争，而是制度性的竞争。著名经济学家舒尔茨提出的“人力资本理论”就将教育资源作为一种人力资本投资列入生产性投资之中。教育是一种全局性与主导性的基础产业，这一观点已在全世界范围内取得了共识。这就要求实现高等教育领域管理体制变迁，从而使高等教育能够不断进行 自我调节和自我发展，以实现高等教育产业化与办学主体多元化，并积极扩大高等教育规模，积极适应经济与社会发展的需求。

四、我国高等教育管理体制存在的问题
（一）政府财政性教育经费支出不足
从高等教育投融资的角度看，目前，虽然政府在财政性教育经费的支出GDP的比例在不断上升，但是增长额并没有真正达到预计的目标，这是由我国的财政支出的结构所造成的。实际上，我国的财政支出中经济建设、教育和行政费用排 名在前三位。由于我国目前仍处于社会主义的初级阶段，因此投资经济建设仍然是核心。这就直接造成教育投资经费的不足，为弥补教育投资所需的资金缺口，就一定要扩大教育的融资渠道。对社会收益同私人收益的比较可以看出：初、中等类别的教育应归入到义务教育的范围内，这主要是由于此时的私人受益比社会收益要小；而接受高等教育体现出的是私人收益同社会收益相对平衡，这可以用充分的激励和个体理性思维进行约束，进 而逐 渐实现接受高等教育的人员比例的协调。
（二）高校教育模式不够完善
从目前我国的就业局势看，目前我国每年的高校毕业生数目都在不断提升，但是与之相对的是高校毕业生的失业率却是居高不下，可以说大学毕业生 的就业形式十分紧迫。造成这种局面的原因主要是大学教育同市场的脱节。由这点可以看出，目前我国高校的教学模式和知识结构体系存在很多缺陷，造成教育需求和实际的生产力出现脱节，进而导致规模性的失业现象。假如教育同生产力成正比，那么失业的人员就会相对集中体现在文化程度比较低的人群中。不断改善我国大学毕业生的就业状况，就应当借鉴学习型组织的理念，在高等教育的学习过程中强化实践环节。
（三） 不能适应市场经济体制的要求和政治体制的改革
在建设社会主义市场经济过程中，为了实行现代化的企业管理制度，促进经济的全面发展，就应当对改革前的政治体制，逐步实现政企分开，最终把企业生产经营管理的权利归还给企业，真正使企业自身成为市场竞争的主体。过去中央部门对高等院校进行管理，主要是为其管理的企业培养需要的人才，在进行了政治体制和经济体制的改革后，这种职能也就会相应发生改变。因此，传统的高等教育管理体制已不能适应市场经济体制的要求和政治体制的改革。
五、 推进高等教育管理体制改革的几点建议
（一）坚持与人为本
实施高等教育人才培养模式改革高等教育管理必须坚持以人为本原则，做到科学精神和人文精神的有机统一。教育是一项提高与培养人的综合素质的基础性活动。可以说，缺少教育的发展与进步，就不会有高素质的人才及高度文明的社会。从高等教育管理上进行考察， 应当全面实施科学化与人文化管理，不仅要做到尊重人，而且同时又要提高人的素质与水平， 并促进人的全面发展。要实现这一目标，就要将科学精神和人文精神统一起来，以求达到在培养人的技术及技能的基础上塑造人的高尚品格。高等教育管理应当弘扬与倡导以人为本的理念，在积极培养人类对科学求真精神的同时，积极发展人的个性、培养健全的人格。
（二）实施高等教育宏观管理体制改革
政府和高校的关系是高等院校发展过程中的一个十分重要的外部关系。高等教育管理体制改革的核心问题就是如何理顺政府和高校之间的关系， 从而促进政府职能、管理方式的根本转变。我国高等教育体制改革的过程， 正是政府同大学这个管理者和被管理者间的关系不断进行调整，以求实现二者的平衡和和谐发展，实现教育和社会良性发展的过程。当前，我国高等教育管理体制经过不断变革，已初步形成了“中央和地方政府分级管理、条块有机结合”的管理体制。但是，这仅仅是改革的初步成果而已， 在现实工作中，要真正实现政府和高等学校之间关系的平衡发展，还迫切需要一个不断探索与完善的过程，这就涉及到政府职能与管理形式的根本性转变。为此，一定要使高等教育体制改革走上一条法制化道路，让政府管理的权力与责任、政府和学校的相互关系建立在法律基础之上，实现依法行政与依法办学，并让政府逐步从直接行政管理转向间接宏观管理。其具体内容有：凡是属于市场调节的领域，政府所起到的只能是规范市场运作和发展市场的调节性作用，比如，高等学校的招生及毕业生就业、高等学校的科学研究成果转化及产业化等；凡是不属于市场起作用的领域，政府则应加强行政管理，比如，各类高等学校的设置标准制定等。同时，要不断调整与革新管理手段及方式，尽量减少各类行政审批手续，将更多的精力集中到战略规划、依法行政、政策指导和信息服务上，集中到各种间接调控手段上，使政府在管理高等学校的过程中能全面尊重教育规律及学术规律，实行宏观管理和间接管理。
(三） 实施高等学校自主办学体制改革
政府应积极促进高等学校依法 自主办学，这是高等教育发展的重要组成部分，能够使高等教育这部庞大的机器在社会大系统的运转中变得效率更高和作用更大。对此，一定要实施高等学校自主办学体制改革， 在学校内部建立起一种既符合教育规律，又能主动适应与促进经济社会发展变化的新机制：一是实现校内决策和校外参与的有机结合，从而实现高校内部决策的科学化与制度化。在现代社会中，高校的发展往往都与社会需求之间存在密切联系， 不管是学校的发展，还是学校特色定位和学校办学质量、水平的检验和确认，都难以离开社会参与。同时，随着高等教育在社会发展中的主导地位的确立，高校的生存和发展更是和社会发展密切相关。所以，高等学校要实现 自主办学，就一定要与社会保持十分密切的联系，通过校内决策和校外参与的结合，实现高校内部决策的科学化。二是全面整合行政权力和学术权力，让高等学校的发展更加符合其学术机构的 自身特点。当前， 我国各类高等学校已基本形成了学术机构与行政管理机构相互并行的新型管理体制，学术机构负责科研规划、课题招标、职称评定等学术性、业务性的决策和管理；而行政机构主要负责教学管理、人事管理、财务管理及后勤服务等行政管理工作。如此组织分工基本符合高等学校运行之需要，但是要更好地促进高校发展，应当继续整合行政权力和学术权力之间的关系，使高校的运行更加流畅，效率更为提高。三是实行集权管理和分权管理相互结合的新机制，在高等学校规模不断扩大、学科分类增多、管理层次不断增加的新形式下，应当努力提高高校内部权责分配的科学化程度。随着我国高等学校办学规模的不断扩大，高等学校已成为十分复杂的组织系统，所以高校学校内部权责分配应当依照学校规模的大小、学科门类的多少、校园布局情况来进行划分，从而充分发挥校内各部分的活力，使高等学校内部的自主办学和社会外部发展更加协调有序。
六、结语
综上所述，加快中国高等教育的发展步伐，实现与全面建设小康社会目标相适应的发展目标， 重点是通过改革创新以排除制约高等教育加快发展的各类障碍。在这一改革过程中，应当通过实施高等教育人才培养模式改革、高等教育宏观管理体制改革、高等学校自主办学体制改革等形式，创新高等教育管理体制，实现我国高等教育事业的持续健康发展。
在社会主义市场经济的背景下，高等教育管理体制的改革必须把握好政府、高等学校和社会相互关系，真正使高校的人才培养机制具有高效性、灵活性和科学性。
高等教育管理体制在进行改革时，要保证高校办学自主权的真正落实到位，还应当逐步实现 对自主权的有效制约，即在政府进行只能转变的同时，高等院校自身还必须建立自我制约的体制，进而促进高等教育管理体制改革目标的实现。

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