共识与分歧：基层官员对政府创新的差异化认知及其影响.pdf

收稿日期：。作者简介：马佳铮，上海行政学院公共管理教研部副教授、硕士生导师；郎玫，兰州大学管理学院教授、博士生导师。基金项目：国家自然科学基金青年项目“中国地方政府自发型和建构型创新的发生机理、耦合互动与整合性绩效研究”（项目编号：）；中央高校优秀青年支持项目（项目编号：）。共识与分歧：基层官员对政府创新的差异化认知及其影响马佳铮郎玫摘要基层官员对地方政府创新的“庸俗化”认知致使基层创新泛化、伪创新、为创新而创新的问题频发。文章基于此现象，选取广东省的基层官员作为受访者，运用 方法的研究路径，对基层官员对创新的认知结构及认知内容展开分析。研究发现在“创新共识”方面，基层官员认为创新对基层官员而言会引发激励模糊、问责失灵及行为结构碎片化问题；在认知分歧方面，基层官员认为权力支撑型、自我发展型和结构重塑型创新偏好类型是强化官员创新动机的重要因素。研究结论为解读基层政府的“伪创新”现象提供了新的微观视角。关键词官员创新；创新共识；创新泛化；认知分歧中图分类号 文献标识码 文章编号 （）一、研究问题的提出自 年以来，学界对于地方政府创新的研究讨论日益丰富，促使地方政府创新的理论研究与实践探索融合共进，为地方经济发展迸发出了巨大的内生性动力。在新的时代背景下，中国式现代化发展中政府治理所面临的不确定性、模糊性与复杂度不断提升，亟须通过政府创新来寻找实现经济增长、社会转型与政治进步的新动力。年，习近平总书记在二十大报告的基础上，进一步提出在中国式现代化推进过程中要正确处理好“守正与创新”之间的重大关系。该观点的提出，潜在揭示了我国地方政府创新在实践过程中，对创新科学性、规律性与伦理性的认知不足，从而在把握事务的本质规律与实现“旧”的突破超越之间迷失方向，导致创新泛滥、创新异化、伪创新以及为创新而创新等问题的出现。具体而言，创新是一个包含创新行为发生、创新政策或项目执行、创新持续以及深化等多个阶段的系统性过程，但在实践中，创新行为往往难以进一步转化为创新绩效。尤其对于基层政府而言，其创新行为必须贯彻以人民为中心的理念，否则将恶化政民关系，破坏政治合法性。然而近年的基层治理实践中却存在着创新泛滥、创新异化等过度创新以及“伪创新”问题。实际上，创新是具有内在价值与特定目标的，即要以适应新环境的变化和新现实的挑战，从而不断改善政府公共服务和增进公共利益为目的。并且，由于创新本身具有对既有利益格局与权力结构的颠覆性与毁灭性特征，需要审慎对待创新的边界与尺度，而不能以迎合上级或彰显绩效为创新的根本出发点和落脚点。同时，由于基层政府是连接政府组织与社会公民的纽带，基层政府创新问题尤其值得关注。一方面，基层政府职能与资源决定了其创新的性质、程度与范围，但在上压型体制与公共部门创新模仿的低成本条件下，照搬已有的创新实践并进行概念、形式的改造会成为地方政府的理性决策模式，这有可能导致创新的伪装性、形式主义与应付性逐渐攀升；另一方面，在地方政府竞争格局下，结对竞赛在一定程度上阻碍了创新扩散，导致负向激励，加大管理成本瑏瑠瑏瑡。而更为关键的是，当这种异化行为被纳入到绩效管理体系中，将造成更大系统的冲突与动荡。从微观个体层面看，问责不断加强与创新频次反增的悖论在一定程度上说明官员群体中可能存在对创新的认知偏差，导致官员对创新的积极态度不完全是由于创新动机驱动，而有可能是一种概念上的误解和泛化的滥用。瑏瑢瑏瑣官员对创新核心要素的理解偏差可能是造成“伪创新”大量存在的微观认知基础，即创新行为的发生并不是因为官员态度上想要如此做，或知识与能力上知道如何做且瑏瑠瑏瑡瑏瑢瑏瑣陈忠：城市社会的“创新陷阱”及其伦理应对，天津社会科学 年第 期。杨雪冬：简论中国地方政府创新研究的十个问题，公共管理学报 年第 期。姜晓萍、吴宝家：警惕伪创新：基层治理能力现代化进程中的偏差行为研究，中国行政管理 年第 卷第 期。张晨、刘育宛：城市社区协商治理创新扩散中的异化与梗阻 基于 园区 社工委“社区建设理事会”的案例研究，河南社会科学 年第 卷第 期。俞可平：创新型国家需要创新型政府 在第三届（年度）“中国地方政府创新奖”颁奖大会上的致辞，经济社会体制比较 年第 期。吴建南：改革创新：进一步全面深化改革的方法论，探索与争鸣 年第 期。俞可平：应当鼓励和推动什么样的政府创新 对中国地方政府创新奖入围项目的评析，河北学刊 年第 卷第 期。何艳玲、李妮：为创新而竞争：一种新的地方政府竞争机制，武汉大学学报（哲学社会科学版）年第 卷第 期。李利文、申彬、彭勃：城市基层治理创新中的“认知内卷化”以上海 区物业管理深化改革为例，社会科学研究 年第 期。任克强：政府主导城市基层治理模式的现代转向，南京社会科学 年第 期。黄晓春、周黎安：“结对竞赛”：城市基层治理创新的一种新机制，社会 年第 卷第 期。白天成：为竞争而创新：“理念行动者”框架下地方政府社会治理创新逻辑解释，天津行政学院学报 年第 卷第 期。郎玫：强化或是扭曲：绩效问责对官员创新行为激励影响的实验研究，社会科学研究 年第 期。做得到，而是因为行政或政治压力逼其必须如此做。“非自愿”创新力是现实中许多创新政策的来源，官员创新行为是应对自上而下的体制型压力与同级政府间竞争压力的策略性行为，而非自下而上的回应地方需求型的创新，造成宏观创新政策框架与微观创新动机之间的割裂。综上，就基层政府而言，其有效的政府创新在于以社会现实需求为出发点，通过机制方案、组织模式和资源要素等方面的调整和改变来降低管理成本或提高治理效能，从而最终实现对原有模式的超越和突破。与此相对应的“伪创新”则是指基层政府部门在上压型机制和同级政府竞争的作用下，被动卷入创新进程中所进行的重形式、轻效用的策略性行为，本质上是对创新概念的滥用。而造成“伪创新”现象的重要原因之一在于基层政府部门中的微观个体 官员群体对于创新概念的认知偏差，甚至是认知错误。因此，本文以创新认知为研究视角，尝试提出“创新共识”这一核心概念，即基层官员在心理、意识层面形成的对创新内涵、目的、作用等方面的共同认识和普遍理解，来廓清基层政府官员的创新认知结构，剖析其创新认知共识与认知分歧，从而为解读基层政府的“伪创新”现象提供微观视角。二、研究设计（一）研究方法选取本文主要采用 方法分析基层官员对于创新的认知状况。方法是由英国学者在 世纪三四十年代提出并发展起来的一种定性与定量相结合的研究方法，主要致力于研究个体的主观性看法，近年来在国外公共行政研究领域逐渐得到使用。方法通过向受访者提供关于某一主题的、尽可能全面的陈述，要求受访者对陈述条目进行认同度区分并详细陈述理由，这一步骤与定性研究中常用的访谈法十分接近。随后，研究者可以通过专用软件 对受访者的认同度区分结果进行偏好分布分析，识别出统计学意义上的显著性因素，从而实现对受访群体观点或态度的聚类分析，数据分析原理遵循定量研究中因子分析的基本规则。方法在实际操作中，主要包括三个步骤：一是 样本开发，二是 样本选择与 排序，三是 分析。其中，样本是指研究者所搜集的关于某一主题的各种观点、陈述、争论等。方法要求研究 ，“：，？”，“”，“”，“”，赵德雷、乐国安：方法论述评，自然辩证法通讯 年第 期。周凤华、王敬尧：方法论：一座沟通定量研究与定性研究的桥梁，武汉大学学报（哲学社会科学版）年第 期。，“：，”，者通过访谈、焦点小组、政策文本、学术文献、杂志报纸等渠道，获取尽可能全面、多元的主题观点。样本即受访者。方法本身为小样本（通常 至 样本量为宜）研究方法，主张在某一主题的代表性观点数量有限的前提下，通过对少数人的主观性看法研究分析来证实有意义的一般性结论。本文选用 方法设计思路的原因在于：直接进行访谈或问卷调查会出现官员认同所有陈述的问题，难以精准提炼官员对创新的认知结构内容，而 方法不仅可以通过强制按正态分布排序的方式解决该问题，也避免了访谈或问卷中可能存在的社会赞许性问题、由于研究者预先设置概念而造成的诱导性问题，以及因受访者对不熟悉相关问题而随意作答造成的测量误差。（二）数据收集本文选取了来自广东省的 位基层官员作为受访者，以期解读基层创新异化的微观原因。在研究样本中，人未汇报个人信息，人未汇报任职时长；女性有 人，男性有 人；年龄 岁的有 人，岁的有 人；学历均为本科；非领导有 人，乡科级领导有 人，县处级领导有 人；任职时长 年的有人，年的有人，年的有人，年以上的有人，人处于试用期；从事专业化事务的有 人，综合行政事务的 人，窗口式服务的 人；所在政府层级为省级政府的 人，市级（地级市）政府的 人，区 县级（县级市）政府的 人，乡镇 街道的人，其他人。本文采用 方法的设计思路，旨在捕捉地方政府官员对于创新的真实态度与观点，并结合深度访谈资料，分析官员的创新认知结构。首先，通过研究期刊、报纸、政策文本、学术文献等渠道，收集学者们对于创新的观点、定义和描述，制定了一套陈述并进行编号。这些陈述主要聚焦于创新的作用而非具体内容，原因在于以下几点：首先，对于某一事物作用或功用的判定内含着对其成本与效益的权衡与取舍，可以更精准地捕捉到官员在实际政策执行场域中的决策行为。其次，从官员对创新作用的认知出发，可以进一步分析官员的创新动机、创新意愿以及创新行为。最后，这样的方法能够更好地识别第二类“伪创新”现象。创新作用从个体作用、组织作用和制度作用三个维度出发，对相关陈述进行整理、分析和提取，形成了包含 个命题的 样本陈述集合（见表 ）。表 关于创新作用的 样本陈述制度维度组织维度个体维度地方政府创新会引起新旧制度转变过程中的冲突地方政府创新能够帮助组织更好地和其他主体合作创新能让有能力的人脱颖而出地方政府创新的差异会形成不同地方政府的优势和劣势地方政府创新能够帮助组织破除权力的掣肘创新给我一些作出成绩的机会地方政府创新具有明显的地方保护主义倾向地方政府创新能够帮助部门与其他地方政府保持合作创新对个人来说是一个高风险低回报的事情 地方政府创新能够攻克地方发展的疑难险重问题 地方政府创新会给组织带来很大的不稳定性 创新就是领导出风头下面的人跟着做事 地方政府创新可以使地方政府拥有独立的资源配置权和独立的利益目标 地方政府创新会破坏组织中上级的权威性 创新给我个人的工作带来成就感和挑战性现实中的伪创新现象可以分为两类。第一类伪创新是形式上的创新，也即并没有实质内容变化的“修辞式”的创新。这类创新较容易从客观标准中识别。第二类伪创新是尽管内容上有略微变化，但是在功能上并未带来任何益处的创新。这类创新由于涉及价值判断从而较难客观判断。（续表）制度维度组织维度个体维度 地方政府创新使得地方获得了更多的自主性 地方政府创新只是形式上的实质内容很少 创新给我个人的工作带来额外的负担和压力 地方政府创新能够直接服务于地方经济发展 地方政府创新增加了组织中的实际成本 创新会让我的事业充满机遇 地方政府创新降低了中国发展过程中的试错成本 地方政府创新能够带来组织持续的活力 创新产生了被问责的风险 地方政府创新能够有力地推动经济社会发展 地方政府创新能够帮助组织保持对社会的开放性 创新使个体获得了更强的知识学习性和组织适应性 地方政府创新是为新制度的建立提供新的操作指南 地方政府创新能够提升组织的透明性 创新使得个人权力责任更加透明化 地方政府创新能够加快新制度对旧制度的替代 地方政府创新会改善政府形象 创新是一种个人的情怀 地方政府创新会加强中央政府对地方政府的授权 地方政府创新会提升组织中个体的素质 创新可以让我对部门有更高的认同 地方政府创新会挤压市场发展空间 创新能识别出哪些事该干哪些事不该干 地方政府创新会增强政府的权力与资源 创新能让我在以后的工作中主动出击而不是等待上级指派 地方政府创新会导致一项制度或政策的变迁 创新可以使我获得越级提拔的可能性 地方政府创新会使政府的职能发生重大转变 创新使我更加担心失败的代价 创新冲击了我的职位（位置）创新为我带来了更大的发展空间 创新使得部门的岗位发生了压缩 随后，通过问卷调查，向受访者展示以上 条陈述，由其对陈述进行认同度排序，并要求他们在问卷提供的正态分布评分表格中根据自身情况填入 样本编号（见表 ），从而了解受访者对创新作用的认知偏好。表 样本排序表在 排序过程中，研究者充分相信受访者对其自身观点的认知和表达能力，全程由受访者在问卷中所提供的非指导性提示下，自行完成从“最不同意”到“最同意”等十一个偏好类别的 条陈述排序，并在这过程中允许受访者将自己不熟悉、不确定或没有偏好态度的选项放到“”“”“”等三个中间类别之中，从而确保 排序结果与受访者自身主观性观点一致。因此，在这一过程中，受访者并没有得出自己的观点，只是从研究者所提出的陈述中进行偏好选择与排序，以此提炼出受访者群体中的共识内容。随后结合深度访谈法，让受访者对最认同（赋分为 、）与最不认同（赋分为 、）的陈述进行解释，进而提炼出官员对创新的认知结构内容。（三）数据处理统计官员对 条陈述的赋分情况，按照一定标准将官员对创新的认知划分为共识与非共识两类结构，其中共识又进一步被划分为正向共识和负向共识两类，非共识被进一步划分为弱正向共识、弱负向共识和不重视三类，以此提炼出官员创新认知的结构。具体划分标准如下：（）将无人赋分为 和 分且赋分为正的人数大于 的陈述归为正向共识；（）将无人赋分为 和 分且赋分为负的人数大于 的陈述归为负向共识；（）将无人赋分 、和 分的题项归为不重视，其余为非共识；（）将同时有人赋分为 和 分与 和 分的陈述归为歧义；（）将仅有人赋分为 和 分而无人赋分为 和 分的陈述但赋分为正的比例不到 的陈述归为弱正向共识；（）将仅有人赋分为 和 分而无人赋分为 和 分的陈述但赋分为负的比例不到 的陈述归为弱负向共识。三、基于 方法的数据分析（一）基层官员的创新共识分析基层官员分别在以下 条陈述和 条陈述上达成了正向共识和负向共识（见表 ），在正向共识部分，官员极其认同创新对个体能力的塑造、自我效能感的提升以及对组织发展的支撑性作用，其体现出创新的强激励性；在负向共识部分，官员否定了创新过程中的权力和利益分配格局的重塑风险以及对个体的问责风险，认为创新是团队而非领导个人的事情，其体现出创新的弱问责性。同时，官员认同创新可能造成的制度性冲突与地方性差异，而否认其地方保护主义倾向以及对市场的挤压性，其反映出官员关于创新对制度结构、府际结构与政社结构产生影响的态度与观点。此外对于部分陈述，基层官员表现出不重视的态度（见表 ），其主要涉及创新对于个体工作态度、任务与职责的作用，创新对于经济社会发展的作用，这进一步反映出创新激励的模糊性、创新问责的失效性与创新结构的碎片化。表 基层官员的正向创新共识与负向创新共识正向共识 创新能让有能力的人脱颖而出；（，）地方政府创新会引起新旧制度转变过程中的冲突；（，）地方政府创新的差异会形成不同地方政府的优势和劣势；（，）创新给我一些作出成绩的机会；（，）创新使个体获得了更强的知识学习性和组织适应性；（，）地方政府创新能够带来组织持续的活力；（，）地方政府创新能够帮助组织保持对社会的开放性；（，）地方政府创新会提升组织中个体的素质；（，）负向共识 创新对个人来说是一个高风险低回报的事情；（，）地方政府创新具有明显的地方保护主义倾向；（，）创新就是领导出风头下面的人跟着做事；（，）地方政府创新会给组织带来很大的不稳定性；（，）地方政府创新会破坏组织中上级的权威性；（，）地方政府创新会挤压市场发展空间；（，）表注：括号中等号左边的 至 表示对相应陈述的同意度，表示最不同意，表示最同意；等号右边表示人数，如第 条陈述中“”表示有 个官员非常同意“创新能让有能力的人脱颖而出”这一作用。下各表同。表 基层官员不重视的创新作用不重视 创新给我个人的工作带来额外的负担和压力；（，）创新使得个人权力责任更加透明化；（，）地方政府创新能够有力地推动经济社会发展；（，）创新能让我在以后的工作中主动出击而不是等待上级指派；（，）强激励与激励模糊根据表 和表 中基层官员对创新作用的认同度，可以发现创新对官员个体具有强激励性，即官员普遍认为创新可以锻炼他们的技能，提高他们的素质：“自我创新是个人能力的体现，能进一步加深其他人对自我的评价和认识，拓宽自我发展空间。”（访谈记录 ）为他们提供绩效彰显和被组织认可的机会：“我所在部门为科技信息化部门，对技术能力有相当要求。在这个部门工作且有所创新，说明其综合素质和能力都较好，更容易让领导、同事看到其创新成果及其优势、特长，更容易脱颖而出。”（访谈记录 ）因此，对于该类基层官员而言，创新与个人的成功、发展、成绩、积极作为等价值元素紧密联系在一起。基层官员并不认为创新能推动经济社会发展，这说明该类基层官员认为创新不必具有实质性的绩效成果，仅仅停留在产出层面即可满足绩效考核中的某些指标任务，而考核指标本身作为行为目标可能成为激励官员的手段，而掩盖了绩效本身的激励性。因而，强激励驱动下官员对创新产生过度乐观与喜爱的态度，导致他们在工作中将创新视为低门槛、低成本的普遍行为。此时，激励并非是创新动机所引发的，反而是这种泛化的情感与态度所造成的对创新过程和结果的非理性因素所驱动的，出现了激励模糊的问题。弱问责与问责失灵激励模糊所导致的强激励性放大和虚化了官员的创新动机，而问责的失灵与软化则进一步加剧了这一问题。该类基层官员认为创新并不会给组织以及上级权威带来冲击：“作为创新主体的政府部门，不存在以破坏组织稳定、破坏上级权威性为代价的创新魄力。”（访谈记录 ）一方面，官员将环节的优化、局部的调适与改进等概念与创新范畴混同，在自我效能感的驱动下迸发出虚假的创新动机，产生了创新的脸谱化问题：“创新不一定是改变组织形式，可以是环节的优化，局部的整改，不一定影响组织的稳定性。”（访谈记录 ）；另一方面，我国的政治文化传统与相对稳定的政治体制决定了政治权威在决策过程中的关键性地位，基层创新大部分是请示授权型创新，是以上级背书或许可为基础的上下联动式创新，因而基层创新失败并不必然与成本与风险问责挂钩：“创新对个人而言绝大部分是低风险、高回报或高风险、高回报的事，因为我们社会需要创新，创新能产生绩效，能创新的人才是大家争抢的重要人力资本。”（访谈记录 ）同时，在我国的中央集权制度以及复杂科层体系下，加之集体主义文化传统的深刻影响，政府责任的归属问题具有天然的混同性和混沌性，如基层官员认为创新是部门共同努力的结果，因而难以实现问责的精准性，他们对于创新行为中的权责感知偏弱，说明官员并不重视创新失败所带来的问责风险，虽然在基层工作中以公共服务型创新为主，几乎不涉及具备较大问责压力的政治型创新，但问责的弱化仍然会导致官员创新动机的泛滥，进而强化其“伪创新”的信心与信念。创新结构的多维性与碎片化创新是一个涉及制度结构、府际结构、政社结构等方面变革的系统性工程，一方面，基层官员认识到了创新对制度体系的重塑性、政府间差异与政社关系的重塑性：“创新的过程其实是一个推陈出新的过程，必然会对旧制度进行改造或转变，因此地方政府创新的过程中，新旧制度会形成冲突，会有一段时间的适应期，调节新旧制度的冲突也是创新的一部分。”（访谈记录 ）故基层创新并非完全是形式主义的，而是会在一定程度上对既有资源分配格局产生影响：“当前，各地方政府在招商引资等方面存在竞争，通过创新可以形成本地的优势和特色，促进相关产业落地。而不同地方政府针对不同的创新，对其他地方政府形成优势，而相应的，其他地方政府创新形成的优势对无该创新的地方政府而言则成了劣势。”（访谈记录 ）但另一方面，基层官员并不认为所有的创新都会增加他们的工作负担，反而将有面子无里子、有想法无行动、有开头无结尾等玩概念式“伪创新”视为创新的当然组成部分，其使得创新仅停留在表面阶段，而不需要实质性的资源投入，也不具备影响其工作职责与任务的能力，造成“为创新而创新”的碎片化模式与思路。“真创新”与“伪创新”的混杂意味着两者之间存在着必然的割裂与矛盾，其阻滞了实质创新的推进与绩效生成，造成资源的碎片化配置、多元主体的碎片化行动等问题。且在“唯指标”绩效考核体系的认可下，“伪创新”由于其低成本与高收益反而挤压了“真创新”的出现，造成逆向选择的乱序状态，并掩盖了创新结构的混乱性，绩效管理的异化引导着基层官员对创新认知的泛化，并营造出一种虚假的创新繁荣景象。（二）基层官员的创新认知分歧分析创新泛化作为基层官员的认知信念，很难在短期得到调适，反而可能在激励模糊、问责失灵、结构碎片化的情况下得到双向强化，虽然共识的扭曲会不断激励创新异化的生成，但这种异化具有相对一致性和易识别性。而分歧的存在则会导致创新行为的失序与冲突，不仅创新绩效无法实现，反而可能由于破坏既有的治理系统而出现绩效损失，导致整体创新生态系统出现熵增。因此本文对官员的创新认知分歧内容展开了进一步的分析。在非共识部分，按照弱共识与分歧两种结构进行划分，弱共识是个别官员最同意或最不同意，且表 基层官员的创新认知分歧陈述同意不同意歧义 破除权力的掣肘改变原有的体制机制阻力，破除原有的权力结构，让改革不受约束。停留在原有的制度基础之上，不会对上级领导及权力等造成冲击。攻克疑难险重解决问题、提高效率。有待考证，不一定。地方独立的资源配置权和利益目标更大的自主权，出于地方政府的利益，一旦获得中央授权资源配置得到倾斜。与地方政府独立的资源配置权和独立的利益目标没有关联。只是形式上的基于自上而下权力推动的创新，更多的是疲于应付，形式大于内容。内容、形式是一部分；考核更偏重于实际效能和绩效；不能突破一些红线。成就感和挑战性个人能力的体现，提升组织效率，得到好评；期望值提升，不断学习。平均年龄偏大，思想比较保守，有风险和责任。降低试错成本地方试点、顶层设计吸取经验。试错成本应会增加，不计成本。产生问责风险过度的集权以及伯乐制加大风险。经过论证、检验，容错机制。增加组织成本制定、修订制度，信息、设施设备建设。提高行政生产效率。个人的情怀领导意志，下属有加强知识学习。集体行为，多方支持，客观需求催生。新旧制度替代客观效果，要制度维持其常态和长效。并非完全替代。加强地方授权更好激发政府的活力和推动事情的发展，需要突破原来的顶层设计、法律。不太可能改变中央、地方间的权力关系、人事关系。增强权力与资源动力是争取权力与资源，自立性越强，权力资源配置更加合理。会下放更多资源和权限，并不会增加。政府职能转变会改变部门的职能或重新分配权力资源。停留在原有制度基础之上，围绕政府职能提高效率和质量，流程的优化。改善政府形象“以人民为中心”，自我革命，帮助地方发展。成功与失败的效应不同，可能作为不当。带来发展空间提高个人的能力和政绩，有利于晋升。有待考证。压缩部门岗位优化工作流程，提高工作效率。制度创新中要加大人力投入。范逢春：警惕“玩概念”式的基层伪创新，人民论坛 年第 期。虽不存在极端反对的态度但态度一致的官员不足 的陈述，主要涉及创新对提升地方经济、推动制度建立与变迁、促进组织合作、提升组织透明性的作用以及给个体带来的机遇。其在一定程度上表明该部分创新的作用并不会成为影响官员决策的重要因素，进而不一定会影响创新行为的发生，故本文着重分析非共识中明显存在分歧的部分（见表 ）。由表 可以看出，官员的创新认知分歧主要集中于权力维度、自我维度与结构维度：权力维度是对创新是否需要权力资源的支撑，以及是否会影响权力资源配置的认知；自我维度是对创新过程中个体效益的衡量；结构维度则指创新对制度体系、府际格局、政府与其他主体关系等维度的具体影响。基层官员所感知的创新对于权力运作、个体行为与结构关系的影响是决定其是否进行创新的重要因素，而不同官员认知矛盾的出现则可能导致创新行为的乱序、创新活动的阻滞与中断，进而导致创新生态系统的无序。认同创新的权力、自我和结构作用的官员会具备更强的创新偏好，具体包括权力支撑型创新、自我发展型创新和结构重塑型创新三种创新偏好类型，从而更可能产生创新行为。权力支撑型创新结合第 、条陈述可以发现，部分官员认为创新可以使地方政府增强权力、增加资源，通过更大的自主权和更独立的利益激发地方政府活力，实现地方政府的改革和发展。该部分官员将创新视为获取地方利益与权力的手段，而更大限度、更大程度地主张创新，在一定程度上忽视创新的制度基础以及政治情境，脱离既有的资源禀赋可能加剧创新结构的碎片化，其创新行为可能更具突破性、间断性和灵活性。与之相反，部分官员认为创新是基于既有的政治体制、权力体系与政府职能而进行的，创新需要地方政府下放更多的权力和资源，其创新行为更具渐进性、持续性和程序性。在权力维度的认知分歧反映出基层官员对创新功能存在一定的模糊性，一般来说，实质创新必然是为了打破某种固有的权力机制，比如数字政府是要打破部门之间的权力割裂问题，党建引领是要整合权力运作方式，但对于权力维度的否定则反映出基层官员对于创新的认知仅停留在表面的智能摄像头的安装、人脸识别机器的应用、党组织的成立等，而非背后治理体系的优化与重组。其一方面导致创新的悬浮化执行，另一方面可能造成管理成本与基层负担的攀升，甚至影响基层原有的正常治理模式。自我发展型创新在第 、条陈述中产生了创新的乐观派与保守派、个人主义与集体主义之间的分野。部分官员认为创新是领导个人的意志，创新有利于自身能力的识别与提升，同时在创新过程中需要更多的人力投入，因而创造了一定的发展空间与晋升空间，其表现出官员对创新持有积极的态度，甚至认为创新是经过充分论证、检验的，在容错机制下被问责的风险并不大。而另一部分官员认为创新是基于客观需求而非上级要求的集体行为，当权力过于集中时创新风险会提升，且创新所带来的效率提升可能会压缩一定的岗位与发展机会。从个体的“理性”假设出发，当官员认为创新有助于自身发展时，激励性可能会掩盖问责性，进而产生更强烈的创新动机。而关于创新对个体发展作用的认知存在代际性差异：“本人工作环境的平均年龄偏大，领导和同事的思想比较保守，创新会带来风险和责任，不能带来成就感。”（访谈记录 ）实质创新固然会提升自我在组织中的认同感与价值感，但问责的弱化却会导致激励的无限放大，因而协调激励与问责的尺度是防范创新过度化的必要思路。而创新作为系统性工程，仅依靠个人力量与个人智慧难以取得持续的绩效和成果，若为了追求或彰显个体绩效或部门绩效而忽视创新行为在地方整体的必要性、合理性与合法性，则容易将积极情绪或态度与创新这一概念绑定，进而生成系统性摩擦，导致创新的无效性与碎片化。结构重塑型创新第 、条陈述涉及创新对治理结构的重塑作用，产生了创新具有实质性与仅具有形式性意义的认知分歧。部分官员认为既有的制度、环境等条件可能导致发展受到瓶颈制约，而创新就在于突破这些困境，解决市场与社会的切实问题，并且创新的可持续性还需要通过制度化方式来保障。因此，创新因其彰显了以民为本的执政理念与自我革命的勇气决心，可以改善政社关系，但创新成果的切实性需要相应的成本投入，而其所带来的效益也可能抵消试错成本与组织成本。而部分官员并不认为创新具有解决地方发展问题的作用，尤其是自上而下的创新，可能导致更多的应付行为与策略性行动。创新以形式变化为表，以结构变革为本，其中涉及制度结构和政府内部、不同政府之间以及政府与外部主体之间的复杂关系。部分官员否认创新带来的系统性影响，这表明基层官员可能将改进、优化与创新概念混淆，在认知上认为创新是低门槛、低成本的，因而在工作中更喜欢进行所谓的“创新”。当这些非创新被纳入绩效考核体系后，基层官员可能不再愿意遵守原有的工作模式或深化既有的创新实践，而可能衍生出不断“另起炉灶”的冲动，造成结构的无序性与无效性。四、研究结果与讨论（一）基本结论创新泛化是指官员将一系列非创新行为等同于创新，造成概念上的滥用与混淆，其是基层“伪创新”问题大量涌现的关键原因。本文基于广东省的基层官员数据，参考 方法的设计思路，尝试廓清官员的创新认知结构与内容，为基层“伪创新”现象提供微观视角的解读思路。研究发现，基层官员对创新的认知存在共识与分歧，其中，共识的扭曲会不断激励创新异化的生成，但这种异化具有相对一致性和易识别性，阻滞了创新产出向创新绩效的转换；但分歧的存在则会导致创新行为的失序与冲突，不仅创新绩效无法实现，反而可能由于破坏既有的治理系统而产生绩效损失。通过对官员创新共识的分析，发现创新对于基层官员而言存在激励模糊、问责失灵与结构碎片化的问题。通过对官员认知分歧的分析，发现权力支撑型创新、自我发展型创新和结构重塑型创新三种创新偏好类型是强化官员创新动机的重要因素。因此，基层在推动创新时不应过度强调创新，应该先“守正”再“创新”。这意味着需要正确认识创新的本质和目的，创新不仅仅是为了形式上的变革，更应该着眼于增加公民的满意度和获得感。基层应该注重解决实际问题，关注民众的需求，通过创新解决基层治理中存在的难题，提高治理效果。（二）进一步讨论：竞争还是协同创新泛化问题本质上是地方政府固化的竞争逻辑导致的，一方面，在上压型体制下，地方政府将大量财力、注意力等资源用以应对上级政府要求，而忽视地方的资源禀赋基础与实际发展需求，尤其是在地方财政能力不断衰弱的背景下，地方政府的调适性不断削弱，从“上有政策，下有对策”向“上有政策就创新地执行”转变。而我国发展不平衡、不充分的问题仍然存在，这种“一刀切”的刚性制度结构将导致地方层面经济、政治、文化等各方面的需求与供给的错配，比如数字政府的全面铺开，与部分欠发达地区的实际发展阶段并不相符，超前创造了需求，而没有相应的配套系统予以支撑，导致政策的悬浮执行，加剧财政刚性。自上而下的刚性压力与下级政府的调适性不足会背离创新的务实性，导致资源的低效率使用，同时在自我激励机制的作用下陷入创新的低效率循环，破坏地方的主动性与能动性，由于对地方民众的回应度不足进而损害政府的公信力与合法性。另一方面，在绩效识别的需求下，政府创新的扩散成本较低，地方政府通过学习、模仿、甚至照搬等方式来进行大量的形式主义创新工程，但竞争逻辑下的创新仅仅停留在表面，即以最低的成本获取尽可能多的上级政府的资源支持与绩效表彰。此时，学习可能成为地方政府发展的路径依赖，而缺乏内生活力与创造力。然而形式主义的创新在长期看并无法与深层次改革相衔接，要素碎片化与异质性加剧了治理的复杂度。在趋利机制的作用下，地方政府间的过度竞争会激化地方保护主义，导致创新扩散阻滞等问题，进而可能损害政治的统一能力与资源的整合能力。以上双重压力迫使地方政府出现“为了创新而创新”，创新的目标偏差与置换、创新形式化等问题。值得一提的是，“伪创新”或创新异化是应对中央刚性要求与地方需求不足、能力不足之间张力的必要策略，而为了支撑地方发展的资源需求，官员的创新共识也是在此背景下改进政府绩效、提升公共利益的理性选择与不得已的调适。即使是从“最后一公里”到“最后一厘米”，其治理效果也得到了一定提升，即使是形式主义的数字政府建设，也为数字化改革进程奠定了基础。但短期内的必要性与合理性在长期看可能并非理性，在异化的创新共识驱动下，官员会痴迷于孤立、割裂的小范围内的创新，而其可能会引起更大系统的不适应。若创新共识逐渐固化，形成路径依赖并不断进行自我强化，则创新始终只能停留在形式层面，难以实现国家治理体系与治理能力的现代化。本文在一定程度上反映的是官员认知滞后于顶层政策设计，进而导致改革效果难以有效变现、政策形式化执行的问题，其本质上是外生建构速率与内生演化速率之间的不匹配造成的。制度与组织层面的建构往往是快速的，在我国压力型体制下，中央与地方政府只要通过相关政策就可以从形式上建立起行动规范与准则。但官员个体对于改革的调适却是缓慢的，思维模式、工作流程与工作重心的调整需要更大的时间成本、心理成本与认知成本。因此，官员个体的匹配程度既是政策与组织层面的产出能否转化为改革效果的关键，也是衡量改革成效的重要指标之一。为了更好推进中国式现代化历程与高质量发展水平，在微观层面要同时促进官员个体的现代化，推进不同地区、不同层级、不同部门官员认知与能力的全方位提升与高质量发展，以此实现从政策制定到政策执行的有效衔接，以及国家治理体系与治理能力的自我完善、自我发展与自我深化。尤其是在迈向共同富裕的进程中，发展步入常态化阶段与深水区，改革需要的并非是一味的“另起炉灶”，不断创造新的制度规范、组织形式与发展范式，用主观的创新热情代替政策本身运行的规律会受到客观规律的惩罚；而应依照时代发展趋势用协同思维处理好新旧系统的关系、长期与短期的关系。一方面，在破除与现有发展阶段不相适应的体制机制的基础上，创立新的能支撑社会发展需要的制度体系，地方政府间不再是竞争关系，而更应在统一的政治引领下，因地制宜发挥本地区的比较优势，实现区域的协调发展与合作共赢；另一方面，要对既有的、合理的、必要的创新活动进行不断的持续与深化，发挥创新的累积效应，地方间的学习应该是基于实际需求与本质思路展开的，而非形式性、表面化、装点式的剽窃与抄袭，更为关键的是建立起创新生态系统，包括创新的技术层面、组织层面、机制层面等基础条件与配套措施的不断完善与变革，以此提升创新的效率与效果。责任编辑：韩晓东 ：“”，；，“”：；尚虎平、刘俊腾：欠发达地区的政策创新真的促进了“弯道超车”吗？一个面向贵阳市大数据发展政策的合成控制检验，公共管理学报 年 卷第 期。