“海洋命运共同体”对全球海洋治理体系困境的“三维”超越.pdf

1022023年第10 期社会科学“海洋命运共同体”对全球海洋治理体系困境的“三维”超越“海洋命运共同体”对全球海洋治理体系困境的“三维”超越金永明崔婷摘要：全球性海洋问题日益成为国际社会关注的热点，海洋面临严重的资源退化、生物多样性消失和可持续发展难以维持等挑战。全球性海洋问题推动了全球海洋治理的产生，并逐渐形成了治理体系，但现行的全球海洋治理体系在应对层出不穷的海洋问题上存在诸多困境，如治理理念滞后、治理制度存在多重缺陷以及治理主体仍是“中心一边缘”结构等，致使全球海洋治理成效不足。中国提出的海洋命运共同体理念，为全球海洋治理提供了新的理念引领。海洋命运共同体理念所包含的“合作共赢”“共同利益”和“公平正义”能够实现对现存全球海洋治理体系的价值理念、治理制度和治理主体结构所面临困境的超越，为推动全球海洋治理走向“善治”提供了理念支撑和制度保障。关键词：全球海洋治理体系；海洋命运共同体；海洋治理理念；海洋治理制度；海洋治理主体功能调适中图分类号：D820文献标识码：A文章编号：0 2 57-58 33（2 0 2 3）10-0 10 2-13作者简介：金永明，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授、中国海洋大学海洋发展研究院高级研究员；崔婷，中国海洋大学法学院博士生、问题的提出海洋是人类生存和发展的重要空间。随着全球化的发展以及人类对海洋开发和利用程度的不断提升，各类海洋问题层出不穷。尤其是近年来，海洋环境污染、海洋生物多样性减少、海洋资源被过度开发等问题日益凸显，愈发引起国际社会的广泛关注。第二次世界大战结束以来，全球海洋治理不断推进，并且在实践进程中，逐渐形成了全球海洋治理体系。但是，当前的全球海洋治理体系在很大程度上未能有效应对层出不穷的海洋问题。在此背景下，分析全球海洋治理体系存在的主要困境，思考如何推动全球海洋治理体系变革变得尤为紧迫和必要。随着综合实力的不断增强以及参与全球事务程度的不断提升，中国正积极采取一系列建设性的举措参与全球海洋治理，贡献中国力量。2 0 19 年4月2 3日，习近平总书记正式提出海洋命运共同体*本文系国家社会科学基金重大研究专项项目“维护钓鱼岛主权研究”（项目编号：18 VFH010）、中国海洋发展研究会重大项目“海洋法框架下的海洋开发利用制度研究”（项目编号：CAMAZD201701）的阶段性成果。103社会科学2023年第10 期“海洋命运共同体”对全球海洋治理体系困境的为“三维”超越理念。这一理念的提出，对全球海洋治理体系的变革具有重要的价值和意义。由于全球海洋治理的重要性日益提高，学界涉及全球海洋治理的学术研究显著增多，海洋命运共同体理念提出以来，有关两者之间关系的探讨也逐渐兴起。已有的研究主要分为以下几类：（1）全球海洋治理议题研究。一方面，主要从宏观层面研究全球海洋治理的困境，涉及治理主体困境、治理客体困境等。另一方面，主要侧重于针对不同类型的具体海洋问题进行分析，特别是有关渔业治理和海洋环境治理等。（2）全球海洋治理理念及治理制度关系研究。主要涉及海洋命运共同体理念与全球海洋治理之间关系的探讨，认为海洋命运共同体理念有助于推进全球海洋治理4通过梳理文献发现，既有的成果及解释主要存在两方面不足：（1）相关文献相对忽略了全球海洋治理的普遍性特征，即以全球海洋治理体系作为研究对象的成果较少，且目前对于全球海洋治理体系的历史演进鲜有涉及。（2）海洋命运共同体理念的提出为全球海洋治理提供了指南，主要集中分析海洋命运共同体理念的内涵及价值，以及海洋命运共同体理念与解决全球海洋治理具体困境的实践路径。但是，已有文献中鲜有理论化、系统化分析海洋命运共同体理念究竟在何种层面以及如何对全球海洋治理体系的困境提供超越性内涵的成果。鉴此，本文通过梳理全球海洋治理体系的历史演进，分析当前全球海洋治理体系面临的困境及其主要原因，揭示海洋命运共同体理念对全球海洋治理体系困境带来的超越。这对于推进2 1世纪全球海洋治理体系建设，推动构建更加公正、合理的全球海洋治理体系，促进全球海洋治理走向“善治”，具有重要意义。全球海洋治理体系的历史演进全球治理体系是指在全球治理进程中互动的行为体，包括国家行为体、超国家或跨国家行为体以及次国家行为体，相互联结、相互作用和相互影响而形成的整体或集合。如果将全球治理体系的概念运用到全球海洋治理领域，本文认为全球海洋治理体系是指在全球海洋治理进程中，多元化行为体相互联系、相互影响和相互作用，形成治理目标、治理制度、治理结构和治理行为的集合，最终汇聚成一个复杂的治理系统。要分析全球海洋治理体系的困境，首先需要对全球海洋治理体系的历史演进有整体的认知。为此，本文从历史角度出发，以时间为维度，结合全球海洋治理体系的内涵，将全球海洋治理体系的历史演进分为以下三个阶段。（一）全球海洋治理体系的兴起阶段20世纪40 年代末50 年代初，随着全球化进程的不断推进，全球海洋治理开始出现，直至19 8 2年联合国海洋法公约（以下简称公约）正式诞生，这一时期被视为是全球海洋治理体系的兴叶泉：论全球海洋治理体系变革的中国角色与实现路径，国际观察2 0 2 0 年第5期；袁沙、郭芳翠：全球海洋治理：主体合作的进化，世界经济与政治论坛2 0 18 年第1期；袁沙：全球海洋治理：从凝聚共识到目标设置，中国海洋大学学报（社会科学版）2 0 18 年第1期；LennoxHinds，“O c e a n s G o v e r n a n c e a n d t h e Imp l e me n t a t i o n G a p ，M a r i n e Po l i c y，Vol.27,No.4,2003,pp.349-356。黄硕琳、邵化斌：全球海洋渔业治理的发展趋势与特点，太平洋学报2 0 18 年第4期；AliceM.Miller,S.Bush,P.V.vanZwieten,“Sub-Regionalisation of Fisheries Governance:the Case of the Western and Central Pacific Ocean Tuna Fisheries,MaritimeStudies,Vol.13,No.1,2014,pp.1-20。3李昕蕾：全球海洋环境危机治理：机制演进、复合困境与优化路径，学术论坛2 0 2 2 年第2 期；方瑞安、张磊：“公地悲剧”理论视角下的全球海洋环境治理，中国海商法研究2 0 2 0 年第4期；DonaldF.Boesch，“T h e R o l e o f Sc i e n c ein Ocean Governance,Ecological Economics,Vol.31,No.2,1999,pp.189-198;Ina Tessnow-Von Wysocki,Philippe Le Billon,Plastics at Sea:Treaty Design for a Global Solution to Marine Plastic Pollution,Environmental Science&Policy,Vol.1o0,2019,pp.94-104。段克、余静：“海洋命运共同体”理念助推中国参与全球海洋治理，中国海洋大学学报（社会科学版）2 0 2 1年第6 期；张卫彬、朱永倩：海洋命运共同体视域下全球海洋生态环境治理体系建构，太平洋学报2 0 2 0 年第5期；卢静：全球海洋治理与构建海洋命运共同体，外交评论（外交学院学报）2 0 2 2 年第1期；王义枪：理解海洋命运共同体的三个维度，当代亚太2 0 2 2 年第3期。张贵洪、杨理伟：从霸权治理到合作治理：百年变局下全球治理体系变革的进程与方向，当代世界与社会主义2 0 2 25年第4期。吴士存：全球海洋治理的未来及中国的选择，亚太安全与海洋研究2 0 2 0 年第5期。6104“海洋命运共同体”对全球海洋治理体系困境的“三维”超越社会科学2023年第10 期起阶段。在该阶段，人类对海洋的开发和利用日益加快，随之而来的各种涉海争端日趋复杂。国际海洋秩序逐渐分化，海洋政治经济秩序和海洋安全秩序走上了两条截然不同的发展路径。对此，国际社会围绕海洋问题展开了激烈的权力竞争和利益博奔。正是这种局势推动了全球海洋治理的进程。和平合理地开发和利用海洋，公平分配海洋资源，维护海洋秩序，成为该时期最主要的目标。其主要特征为：第一，全球海洋治理法律制度开始确立。即联合国主导的全球海洋法律制度逐渐形成。其标志为联合国海洋法会议通过的“日内瓦海洋法四公约”（19 58 年）和联合国海洋法公约体系（19 8 2 年），为全球海洋治理提供了规则和制度保障。除了全球海洋治理的总体框架被制定，一些单一议题的海洋治理制度也在逐步完善，尤其体现在海洋环境议题方面。如19 7 2 年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，开启了全球环境合作的新纪元，国际社会意识到海洋污染问题呕需改善。1972年12 月2 9 日通过的防止倾倒废物和其他物质污染海洋公约（简称伦敦公约），是最早保护海洋环境免受人类活动影响的全球性公约之一。随后于19 7 3年11月2 日通过的国际防止船舶造成污染公约（MARPOL），是一部针对船舶污染的综合性公约。此后，在海洋污染方面有了全球性的协调机制，海洋环境治理成为全人类的整体利益目标。第二，全球海洋治理的主要涉海机构初步建立。在公约之前，已经有与海洋治理有关的国际海洋治理机构，主要为：（1）国际海事组织（IMO）作为联合国的一个专门机构，是国际航运安全、安保和环境绩效的全球标准制定机构，为航运业建立了一个公平有效、普遍采用和普遍实施的监管框架。（2）联合国环境规划署（UNEP）旨在促进世界海洋和沿海环境的保护和可持续管理。8（3）政府间海洋学委员会（IOC）是旨在促进各国开展海洋科学调查研究和合作活动的国际性政府间组织。（4）联合国粮食及农业组织（FAO）涉及对国际性的渔业问题进行定期审查。（5）联合国开发计划署（UNDP）在帮助各国实现可持续发展目标方面发挥着关键作用。总之，这些机构主要涉及海洋航运、海洋环境、海洋科学、海洋渔业等问题，在全球海洋治理机制中发挥着独特的功能性作用。在全球海洋治理体系的兴起阶段，国际海洋治理规则及框架逐渐形成，通过国际制度对海洋治理主体加以引导和约束，以和平的方式调和利益与冲突，为全球海洋治理的进一步发展奠定了基础。（二）全球海洋治理体系的形成阶段20世纪8 0 年代至2 1世纪初为全球海洋治理体系的形成阶段。公约的通过及生效（19 9 4年11月16 日），为全球海洋治理奠定了坚实的法律基础，标志着全球海洋治理时代的正式到来。公约被视为“海洋宪章”，旨在使全球海洋事务统一化、法律化、规范化，同时平衡和协调各国之间的海洋权益，进而维护整个国际社会的共同利益。尤其是公约设立的大陆架界限委员会（C L C S）、国际海洋法法庭（ITLOS）和国际海底管理局（ISA）的运作，为实现公约设立的目标发挥了重要的作用。然而公约对于一些海洋问题缺乏进一步的明确规定，需要更为具体的国际协议加以补充，以规范海洋的其他事务和活动，同时，包括公约体系在内的海洋法内容也需胡波：中国海上兴起与国际海洋安全秩序一一有限多极格局下的新型大国协调，世界经济与政治2 0 19 年第11期。例如联合国海洋法公约“前言”指出，各缔约国认识到要为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境。联合国编纂海洋法的历程及成就内容，参见金永明：论海洋法的发展与挑战一一纪念联合国成立7 0 周年，南洋问题研究32015年第3期。United Nations Conference on the Human Environment,United Nations,https:/www.un.org/en/node/88967,2023-03-17.Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter,IMO,https:/www.imo.org/en/5OurWork/Environment/Pages/London-Convention-Protocol.aspx,2023-03-21.MARPOL,IMO,https:/www.imo.org/en/KnowledgeCentre/ConferencesMeetings/Pages/Marpol.aspx,2023-03-23.7Introduction to IMO,IMO,https:/www.imo.org/en/About/Pages/Default.aspx,2023-03-21.联合国环境规划署网站，https:/www.unep.org/，2 0 2 3-0 3-2 1。89联合国粮食及农业组织网站，https:/www.fao.org/unfao/govbodies/gsbhome/committee-fi/zh/，2 0 2 3-0 3-2 1。105社会科学2023年第10 期“海洋命运共同体”对全球海洋治理体系困境的“三维”超越要国家实践的运用和发展。因此，在全球海洋治理体系的形成阶段，从海洋治理相关法律制度的构建上看，在公约基础上，与海洋有关议题的多个协定陆续诞生，从而使全球海洋治理的法律制度逐渐扩大化和体系化。在具体议题方面，主要涉及生物多样性、海洋环境和渔业问题。例如，公约第2 10 条要求各国应制定法律和规章，以减少和控制倾倒对海洋环境的污染。19 9 6 年，伦敦公约缔约国会议通过了伦敦议定书，要求采取预防措施、禁止一切倾倒（经正式清单特别授权的材料除外）、提高报告要求、制定正式的争端解决程序、重新定义倾倒等，以使其更具适应性和活力。19 9 2 年制定的生物多样性公约（CBD）是一项具有法律约束力的多边条约，它提供了详细的生物多样性保护制度，扩展了生物资源的保护内容。19 9 5年制定的保护海洋环境免受陆上活动影响全球行动纲领以及联合国跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群协定也对公约有关内容进行了丰富和补充。3除了有关全球海洋治理的法律制度被不断完善和补充，在全球海洋治理的模式方面，多层次、多中心治理体系也在逐渐形成，即全球层次的海洋治理模式和区域性的海洋治理模式均有所发展，尤其是区域性海洋治理模式的重要性显著提升。2 0 世纪7 0、8 0 年代以来，实现可持续发展的挑战更加突出，19 9 2 年联合国环境与发展会议提出要更加重视区域合作，以解决跨界问题和发展中国家之间的技术合作与成本分摊。此后，区域性海洋治理蓬勃发展。据相关数据统计，2 0 世纪8 0 年代以来，区域海洋治理数量显著提升，尤其是在19 9 0-19 9 5年之间，区域性海洋治理发展最快。这种情况与公约在19 9 4年11月生效有一定的关联。相应地，区域海洋治理机构也在不断地构建和发展中。例如，19 9 6 年成立的北极理事会（ArcticCouncil）在推动北极可持续发展等方面发挥着关键作用。总之，在全球海洋治理体系的形成阶段，全球海洋治理的边界被不断扩展。国际社会对于海洋系统有了进一步的认知，全球海洋治理制度框架的设计越来越体系化，多层级的全球海洋治理体系也逐渐形成。（三）全球海洋治理体系的调整阶段全球海洋治理的规范和规则在不断地补充、修正和完善，但是全球海洋治理仍然面临着一系列挑战。海洋领域面临的一系列紧迫问题表明，海洋治理是一个相互关联、相互交织、相互融合、相互竞争的复杂网络。在这个复杂的全球海洋治理体系中，仅仅依靠相关治理规范和规则的约束似乎很难达到预期的治理目标。对此，不仅需要对相关的海洋治理制度加以完善，更根本的是要在治理理念和目标层面有所调整。正如奥兰扬（OranYoung）所认为的，基于目标的治理而不是通过规则制定的治理将得到更多的关注。所以，在全球海洋治理体系的调整阶段，最突出的特征表现为全球海洋治理理念和目标的调整。全球海洋治理体系调整的新起点或标志是2 0 15年9 月2 5日第七十届联合国大会通过的决议文件变革我们的世界：2 0 30 年可持续发展议程（A/RES/70/1）。此议程共提出17 个可持续发展目标（SDGs），其中第14个目标是“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”，表明推动全球海洋可持续发展成为全球海洋治理的价值目标。虽然早在联合国千年发展目标（MDGs）的环境目标中曾涉及到海洋可持续发展目标，但是傅崛成：海洋法相关公约及中英文索引，厦门：厦门大学出版社2 0 0 5年，第7 9 页。Elizabeth Mendenhall,The Ocean Governance Regime:International Conventions and Institutions,Cambridge:CambridgeUniversity Press,2019,p.32.Edward L.Miles,The Concept of Ocean Governance:Evolution Toward the 2lst Century and the Principle of SustainableOceanUse,CoastalManagement,Vol.27,1999,p.1.Robin Mahon,Lucia Fanning,“Regional Ocean Governance:Polycentric Arrangements and Their Role in Global Ocean4Governance,MarinePolicy,Vol.107,2019,p.2.自2 0 世纪40 年代以来区域海洋治理的统计数据请参见Robin Mahon，L u c i a Fa n n i n g，“R e g i o n a l O c e a n G o v e r n a n c e:Po l y c e n t r i c5Arrangements and Their Role in Global Ocean Governance,Marine Policy,Vol.107,2019,p.5。Ibukun Jacob Adewum,“Exploring the Nexus and Utilities Between Regional and Global Ocean Governance Architecture,6FrontiersinMarine Science,Vol.8,2021,p.2.奥兰扬：复合系统：人类世的全球治理，杨剑、孙凯译，上海：上海人民出版社2 0 19 年，第3页。7106社会科学2023年第10 期“海洋命运共同体”对全球海洋治理体系困境的“三维”超越并没有将其作为一项单独、明确的目标。而在变革我们的世界：2 0 30 年可持续发展议程中则有明显的调整。在全球层面，以联合国为核心的全球海洋治理，将海洋领域的可持续发展作为一个单独具体的可持续发展目标。为贯彻落实第14项目标，联合国成立了“海洋大会”（UNOceanConference）。2 0 17 年6 月9 日，联合国再次召开会议，支持实施关于海洋的第14个可持续发展目标，通过了题为我们的海洋，我们的未来：行动呼吁的宣言。这是联合国首次就推进变革我们的世界：2 0 30 年可持续发展议程单一目标召开会议，进一步推动了与海洋相关的可持续发展目标的落实，被誉为具有历史性的海洋治理会议，开启了国际社会参与全球海洋治理的新篇章。在国际层面，以联合国为主导的全球海洋治理，正迫切为“海洋可持续发展”赋予新的内涵，使其成为未来制定海洋制度时需要加以考虑的一项基本准则。目前全球海洋治理的新问题层出不穷，尤其是在公海和国际海底区域。而在国际秩序转型背景下，国际权力竞争呈加剧趋势。相应地，围绕海洋新问题的制度性权力的争夺也在加剧。例如，联合国于2 0 18 年正式启动“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（BBNJ）的养护和可持续利用问题”的政府间谈判会议，以制定一个新的法律文书来治理公海生物多样性的保护和利用问题。虽然以联合国为主导的国际社会正在为实现海洋可持续发展目标而努力，欲使海洋可持续发展目标逐渐成为一种国际共识。但从谈判过程来看，国家代表间的争议凸显出制度性权力的竞争。可见，全球海洋治理的理想性目标与具体实践还存在较大的差距，需要不断地协调和平衡，以取得理念的突破和权益的平衡。在全球海洋治理体系的调整阶段，国际社会对于海洋的认知发生了改变。海洋可持续发展面临的巨大挑战，正促使国际社会朝着海洋可持续发展治理目标努力，海洋治理秩序和治理机制也正处于不断调整与变化之中。三、全球海洋治理体系存在的主要困境分析全球海洋治理体系存在的困境与缺陷，需要对全球海洋治理体系的要素加以阐述。对此，本文分别从全球海洋治理理念、治理制度和治理结构三个维度，解析当前全球海洋治理体系存在的主要困境及其本质原因。（一）全球海洋治理存在理念滞后的困境治理理念决定治理规范的产生，进而影响治理的实践进程。在全球海洋治理领域，治理实践成效不足的本质原因在于所遵循的治理理念存在滞后性。目前，全球海洋治理主要受西方工具理性主义的影响。该理念蕴含着理性计算思维，精明而实际，从而导致参与全球海洋治理的行为体在涉及利益时，总是片面地追求自身利益最大化。海洋作为治理的客体，有其特殊性。海洋兼具政治、经济、安全等多重属性和特征，行为体在工具理性主义的影响下，会在海洋事务中表现出不同的行为逻辑，最终形成复杂的治理困境与挑战第一，在政治方面，当海洋被赋予政治身份属性时，围绕海洋进行权力争夺成为国家的主要目标。全球治理不排斥权力关系，主张通过协调和运用权力赋予制度执行力。但是，权力在工具理性主义理念的指引下，容易发生滥用。尤其是传统的海洋强国，为了实现海洋霸权，全球海洋治理往往容易成为其实现国家利益的工具。最典型的则是美国所主导的“海洋霸权”模式。美国作为世界事务领导者，是全球海洋治理体系中最重要的力量之一。但是，美国的海权叙事思维结合了工具理性主义，导致美国的海洋价值观主要是为了实现海洋权力的扩张与争夺制海权。在该理念的影响1庞中英：联合国可持续发展目标及其对全球海洋治理的意义，人民论坛学术前沿2 0 2 2 年第15期。Ana K.Spalding,Ricardo De Y.Caza,Navigating Shifting Regimes of Ocean Governance From UNCLOS to SustainableDevelopment Goal 14,Environment and Society:Advances in Research,Vol.11,No.1,2020,p.12.国家管辖范围以外区域海洋生物多样性执行协定第五次政府间会议谈判情况及前景展望，参见施余兵：一步之遥：国家管辖范围外区域海洋生物多样性谈判分歧与前景展望，亚太安全与海洋研究2 0 2 3年第1期。国家管辖范围以外区域海洋生物多样性执行协定草案于2 0 2 3年3月在第五次政府间会议续会上获得通过，标志着公约第三个执行协定初步成形。张宇燕、任琳：全球治理：一个理论分析框架，国际政治科学2 0 15年第3期。107社会科学2023年第10 期“海洋命运共同体”对全球海洋治理体系困境的“三维”超越下，美国在全球海洋治理实践中，海洋的权力色彩不断凸显。在公约的谈判进程中，以美国为首的西方国家始终以“权力逻辑”为基础，围绕海洋规则的制定展开激烈的博奔。为了获取国家利益最大化和“自由化”，并受到国内意见对立和分歧的影响，美国不仅没有批准加人公约，而且对公约的部分条款总是依据本国的利益，作出单方面的解释，从而损害了公约的权威性。近年来，美国的这种价值理念进一步加剧，代表性事件就是所谓的“航行自由行动”。所以，当工具理性主义思维结合海洋的政治属性时，国际社会围绕海洋的对抗性事件，尤其在海洋安全领域，逐渐增多，这不仅破坏了全球海洋治理的合作进程，同时导致国际社会参与全球海洋治理的意愿和动力不断下降。第二，在经济方面，如在海洋的开发与保护层面，同样受工具理性主义的影响，催生出两种不同的实践逻辑，两者之间的矛盾凸显，难以实现平衡。在全球海洋治理中，如何平衡海洋的开发与保护，已经成为全球海洋治理的难题之一。虽然国际社会在海洋问题上存在着共同的利益追求，成为全球海洋治理国际合作的基础。但是当从工具理性主义理念出发时，各行为体均谋求实现自身利益最大化，国际社会所存在的共同利益却并不能成为国际社会合作的充分必要条件。一方面，当海洋被视为一种经济资源时，具有稀缺性和非排他性，而行为体基于工具理性主义思维，为了最大化地实现自我利益，尽可能多地获得海洋资源，很容易将本国的利益凌驾于全人类的利益之上，最终造成海洋“公地悲剧”。另一方面，国际社会同时面临着保护海洋的责任和义务，同样受工具理性主义理念的影响，催生出国家利已主义行为。在海洋保护问题上，国家倾向于利益权衡与成本算计，使治理目标与实际行动存在很大差距，从而形成“集体行动困境”和“搭便车”等问题。例如，为保护海洋生态系统的平衡与稳定，避免“公地悲剧”发生的举措之一是联合国大会在2 0 15年6 月19日通过了第6 9/2 9 2 号决议，决定在联合国海洋法公约框架下，针对国家管辖范围外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用，制定一份具有法律约束力的国际文件。但在后续审议中，包括在海洋遗传生物资源的地位和分享制度等方面成为各国商谈判的焦点。如果新制定的制度中可持续发展原则被淡化，那么在具体实践中将阻碍海洋治理的发展进程。可喜的是，2 0 2 3年3月5日，在第五轮政府间会议续会上通过了国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（BBNJ）执行协定草案。草案第2 条（一般宗旨）规定，本协定的宗旨是通过有效执行公约的相关条款以及进一步的国际合作和协调，确保国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的当前及长期养护和可持续利用。总之，现行的全球海洋治理理念主要是以西方工具理性主义理念为主导。这种理念导致全球海洋治理实践中的支配与扩张从未间断，国际合作和国际信任水平降低。同时，在工具理性主义理念下的国际行动，存在着内在的逻辑矛盾，海洋资源的开发利用和海洋生态保护两者之间的关系问题难以解决。因此，在全球海洋治理中，急切需要以一种新的理念来引导全球海洋治理，主要目的是建立人类与海洋之间的和谐关系（二）全球海洋治理存在制度层面缺陷的困境在全球海洋治理的各个要素中，海洋治理制度居于核心地位。众所周知，海洋问题复杂多样，全球海洋治理制度不能有效应对层出不穷的海洋问题，具有滞后性，需要对全球海洋治理制度层面的缺陷加以分析。从法律制度的角度加以分析，可以发现目前全球海洋治理制度主要存在两方面的缺陷。一是全球海洋治理规则、条款内容模糊，尤其是在全球海洋治理核心内容的公约中存在一些模糊性条款。例如，公约的第10 条、第15条和第2 9 8 条没有明确界定“历史性海湾”（historicbay）、“历史性水域”（historicalwaters）或“历史性所有权”（historic title）的内涵。在大陆架与专属经济区的界限等方面，存在有待明确和细化的空间，而各个成员国普遍从自身权益最大化角度出发，做出Zewei Yang,Chinas Participation in the Global Ocean Governance Reform:Its Lessons and Future Approaches,Journal ofEast Asia and International Law,Vol.1l,No.2,2018,p.317.108社会科学2023年第10 期“海洋命运共同体”对全球海洋治理体系困境的“三维”超越于已有利的条约解释，导致在海洋权益和海洋资源利用等方面的冲突时有发生。公约有关“岛屿”与“岩礁”的法律要件，也未做出清晰界定。这些规则和条款的模糊性，导致在许多问题的解释和适用方面产生争议，从而引起海上争议。二是全球海洋治理规则存在“空白”，即针对有些重要问题缺乏相应的规定。例如，公约没有关于公海保护区的明确规定，有关大陆国家洋中群岛制度缺位。在面对新的海洋问题方面，传统海洋法受到冲击。例如，关于海平面上升问题，公约在制定时缺乏对气候科学的认知，造成了应对海平面上升的适用困境。这些相关领域或问题的制度性缺陷，造成海洋治理效果不佳。值得注意的是，除了上述有关制度内容方面的缺陷，当前的全球海洋治理制度还存在一个更显著的缺陷则是治理机制的“碎片化”问题。阿米塔夫阿查亚（AmitavAcharya）在研究全球治理时认为，全球治理的碎片化意味着出现了一系列不同性质的国际机构，这些机构的特征（组织、制度和隐性规范）、主体（公共和私人）、空间范围（从双边到全球）以及议题（从具体政策领域到普遍关注）各不相同。全球治理机制的碎片化本身是对日益复杂的国际问题的一种理性应对。在全球海洋治理领域，治理机制的碎片化不是一个新出现的问题，并且随着国际体系中权力的转移和扩散，这一趋势还在加剧。从一定意义上讲，全球海洋治理机制的碎片化是治理发展进程中的一种正常现象，碎片化本身不是问题。真正的问题在于，治理机制间缺乏层级协调，从而导致负面效果，这成为全球海洋治理制度的主要缺陷。全球海洋治理机制的碎片化，主要表现在以下方面。第一，从全球海洋治理机制看，尽管近年来全球海洋治理机制激增，但是并未有效协调并形成一股合力推动全球海洋问题的解决。在全球海洋治理规则方面，如上所述，一个最基本的国际法框架是公约。由于公约只是一个“伞形”或“框架性”公约，它必须由更具体的国际协定加以补充和发展，因而存在大量与海洋不同用途相应的保护性协议。问题在于，虽有大量的全球和区域性公约、条约以及其他海洋问题的规范，但在海洋生物多样性、渔业、污染和气候等问题之间的协调和整合依旧很薄弱。由于海洋治理制度之间缺乏协调与跨境协作，这种碎片化的治理机制不能确保实现海洋生态系统的完整性和可持续发展。例如，目前的国际渔业法制度并没有充分考虑捕鱼活动对海洋环境的影响。2 0 0 3年以来，联合国批准建立“海洋与沿海区域网络”（UN-Oceans），以弥合全球海洋治理的碎片化问题，然而，由于联合国水机制（UN-Water）和联合国能源机制（UN-Energy）缺乏一致性，“海洋与沿海区域网络”被认为不足以确保和管理与全球海洋有关的若干协议之间的协调和协同，这进一步凸显出全球海洋治理机制的碎片化，即全球海洋治理机制过于分散，无法有效解决海洋问题所需的大规模集体行动问题。9第二，从全球海洋治理的空间范围看，全球海洋治理和区域海洋治理存在一定的机制竞争与重叠，从而导致全球海洋治理机制的碎片化。由于各类全球性海洋问题日趋复杂，参与全球海洋治理郭萍、李雅洁：国际法视域下海洋命运共同体理念与全球海洋治理实践路径，大连海事大学学报（社会科学版）2 0 2 11年第6 期。2Ibukun Jacob Adewumi,“Exploring the Nexus and Utilities Between Regional and Global Ocean Governance Architecture,Frontiers in Marine Science,Vol.8,2021,p.4.姚莹：“海洋命运共同体”的国际法意涵：理念创新与制度构建，当代法学2 0 19 年第5期。陈奕彤：海平面上升的国际法挑战与国家实践一一以国际造法为视角，亚太安全与海洋研究2 0 2 2 年第2 期。Amitav Acharya,“The Future of Global Governance:Fragmentation May Be Inevitable and Creative,Global Governance,Vo1.22,No.4,2016,p.453.对于碎片化的讨论参见Michael Zirn,Benjamin Faude,“On Fragmentation,Differentiation,and Coordination,Global EnvironmentalPolitics,Vol.13,No.3,2013,p.108。7Peter Ehlers,“Blue Growth and Ocean Governance-How to Balance the Use and the Protection of the Seas,WMU J MaritAffairs,Vol.15,2016,p.196.Catherine Blanchard,“Fragmentation in High Seas Fisheries:Preliminary Reflections on a Global Oceans Governance8Approach,Marine Policy,Vol.84,2017,p.327.Ibukun Jacob Adewumi,“Exploring the Nexus and Utilities Between Regional and Global Ocean Governance Architecture,9Frontiers inMarine Science,Vol.8,2021,p.2.1092023年第10 期社会科学“海洋命运共同体”对全球海洋治理体系困境的“三维”走超越的行为体愈加多元化，全球海洋治理和区域海洋治理之间的关系不断变化，尤其是在全球化和区域主义逻辑的影响下，容易在此基础上形成不同的利益集团，使全球海洋治理与区域海洋治理之间出现利益博奔和权力竞争。即使面对同一个海洋议题，不同层面的治理机构也会制定各自的制度和政策，而这些制度和政策容易出现冲突和重叠。以渔船为例，国际劳工组织（ILO）有权制定劳工标准。因此，国际劳工组织2 0 0 7 年渔业工作公约适用于商业渔船上的工人，这项国际条约概述了对工作条件的最低要求，而监管实际捕鱼的权力则在很大程度上取决于活动的地点，国家政府或地区渔业机构可以制定捕捞配额、监管渔具等，这说明了治理机制的碎片化。（三）全球海洋治理主体存在“中心一边缘”式的结构困境全球海洋治理由多主体共治，包括国家行为体和非国家行为体。随着全球海洋治理议题的多样化，越来越多的非国家行为体参与到全球海洋治理中。但在当前的全球海洋治理体系中，国家行为体依然居于主导地位。在国际社会中，国家因实力和能力的差异，存在大小和强弱之分。而第二次世界大战后逐渐形成的全球海洋治理体系，在其演进的过程中，深受西方霸权主义思维的影响，从而使全球海洋治理的主体结构成为一种“中心一边缘”式结构。所谓“中心一边缘”式结构是指，在全球海洋治理体系中，传统海洋大国居于主导地位，是治理的“中心”，而广大的发展中国家或者中小国家在海洋治理体系中处于从属地位，是治理的“边缘”。目前，在全球海洋治理体系中，“中心一边缘”式的治理主体结构依然延续，主要体现在以下方面。第一，在全球海洋治理相关制度的制定方面，“中心”与“边缘”式的不平等性关系凸显，尤其体现在海洋权益上的分配不平等。面对层出不穷的全球性海洋问题，全球海洋治理的规则和制度在不断地完善。然而，在治理规则的制定和谈判进程中，传统海洋大国与新兴经济体之间的矛盾突出，依旧存在一种二元对立的格局。一方面，传统海洋大国希望继续以绝对优势主导全球海洋事务，在全球海洋治理体系中拥有绝对的话语权和规则制定权，从而获得最大的国家收益。另一方面，新兴经济体则希望在全球海洋事务中改变边缘地位，获得更多的海洋权益，得到更加公平的待遇。在围绕国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的谈判中，就表现出上述特征。如在会议筹备期间，发展中国家和发达国家之间出现了紧张的关系。在执行协定的谈判过程中，焦点是“区域”生物遗传资源的法律地位及其分配问题，“惠益分享”的内容和原则在国家间发展不平衡的背景下凸显为“南北协同”与“技术博奔”之间的矛盾。此外，在沿海或海洋综合管理方面，发达国