大数据背景下智慧公安建设与个人信息权保护研究.pdf

大数据背景下智慧公安的建设为社会治理注入了新的动力，同时也为公安机关提出了个人信息权保护的时代命题。公安机关既要抓住科技发展带来的红利，利用大数据技术、人工智能、云计算、互联网、物联网等技术迭代更新现有工作方法，更好维护社会稳定与安宁；同时，也要积极推进智慧公安建设的法治化、制度化、规范化，合理规制公权力的运行，切实保护好公民的个人信息权，防范高科技带来的风险。关 键 词智慧公安；大数据；个人信息权；数据警察 中图分类号 文献标识码 文章编号 （）近年来，大数据应用在各行各业均呈现出蓬勃发展之势，大数据技术与人工智能、云计算、互联网、物联网等技术的高度融合下，已经深刻影响人们生活。在此背景下，年 月，公安部召开全国厅局长会议，提出公安大数据战略，着力打造数据警务，建设智慧公安。自此，以大数据为基础的智慧公安建设在全国各地的建设更上了一个台阶。智慧公安就是实现对各个警种已掌握的、其他政府机构及社会组织享有信息资源进行有效整合和科学管理，通过对收集到的信息进行分析，及时打击和处理严重危害社会的犯罪行为。公安机关掌握的数据具有种类多、总量大等特点，积累量达数百类，上万亿条，级单位，随着智慧公安的进一步建设，公安机关掌握的数据呈井喷式增长。公安部层面已经获取多个部委的信息；上海市公安局和腾讯、阿里巴巴等民营企业达成协议，获取了微信、淘宝网购等信息。公安机关行使公权力获取的海量数据为智慧公安建设奠定了坚实的基础，同时这也是一把双刃剑，权力的不当行使必然会侵犯公民的合法权利。科技高度发达导致人们衣食住行的细节均被数字化，这些信息被政府机构、各类企业等机构所掌握，如果能够将这些信息汇总，并以不断升级的算法加以科学的分析并利用这些数据，将极大有利于维护社会面的稳定。但随着智慧公安建设的深化，社会上也出现了质疑的声音，认为公安机关海量收集个人信息会危害个人信息权，甚至有人认为侵犯了公民隐私权。因此，公安机关有必要从理论上回答其公权力行使和个人信息权之间的关系，有必要对公安机关收集、处理、分析个人信息正当性进行论述。一、个人信息权的法律属性随着大数据技术的迅猛发展，获取个人信息的渠道大为增加且极易获得。对公众个人信息的保护已是关系到其最现实利益的重大问题之一，个人信息安全也关系到社会稳定。（一）个人信息权是对世权目前，我国日益重视对于个人信息权的保障。民法典第 条确立了保护个人信息权 收稿日期 作者简介朱剑宇，男，上海公安学院法律教研部讲师，法学博士，主要研究方向：法理学、刑法学。原则，但该条规定的个人信息权仅仅是一种消极权利，面对信息处理者不合理收集和处理个人信息，信息主体并不能积极作为。当下人们的生活高度依赖各种网络平台，信息主体在浏览使用各种软件期间必然留下个人信息，网络平台因此获得大量的个人信息，并且由此途径获得个人信息完全是符合法律规定的，在其后续的商业活动中，网络平台完全可以根据自身的商业需求进行处理，而不必征得信息主体的同意。在这样的法律关系中，信息主体和信息处理者明显处于不平等的法律地位。年 月 日起施行的 个人信息保护法在已有法律的基础上进一步完善个人信息保护以及对个人信息进行处理的原则，明确了权利义务的界限。个人信息保护法首次确立了“告知 同意”的个人信息保护的新规则，信息处理者在处理个人信息时，必须取得个人的同意，且该同意是在个人充分知情的前提下自愿、明确作出的。个人信息权成为一种积极对世权，信息权主体可以基于自己的意志对抗所有外在的不当侵扰，积极保护自己的合法权益。该规定彻底改变了信息权主体以往在个人信息处理中处于完全劣势的地位，面对个人信息不合理的收集和利用，加强了信息处理者的告知义务，使双方在法律关系中的地位变得相对平等，信息主体对其个人信息的保护能力得到提高。我国立法对于个人信息权的保护越来越严格，智慧公安的建设必然要求公安机关收集各类个人信息，公安机关在处理这些信息时要坚持和贯彻以人民为中心的法治理念，有效保护人民群众个人信息权。（二）个人信息权是人格权个人信息权既表达个人人格，也具有一定的财产价值，因此存在“人格权说”和“财产权说”两种观点。笔者倾向于“人格权说”。其原因在于：一方面，个人信息具有可识别性，体现了人格特征。大多数个人信息都可以直接表明个人身份，譬如个人的姓名、肖像、性别、民族等。某些个人信息虽然不能直接地表明个人身份，但可以与其他信息相结合后确定主体的身份，也属于指向某一特定主体的信息，如手机号码、家庭住址、门牌号码、通信地址等。另一方面，在许多情况下，某些机构或者组织收集个人信息，完全不是出于财产利用的目的，而是基于公共利益或者其他的非财产考虑。智慧公安的建设中收集各类个人信息的目的完全是为了维护公共安全。个人信息一般不具有交易价值，即使在倒卖个人信息的情形下，倒卖者倒卖的并非个人信息本身，而是无数个人信息汇总后潜在的交易客户。因此，笔者认为，个人信息权应当作为 宪法第 条规定的人格尊严保护的内容之一。（三）个人信息权的隐私属性随着立法对个人信息权的确认，对于个人信息权与隐私权的关系界定应当重新厘清。笔者认为隐私权是一种较为特殊的个人信息权，个人信息一般具有一定程度的私密性，很多个人信息都是人们不愿对外公布的私人信息，是个人不愿他人介入的私人空间，不论其是否具有经济价值，都体现了一种人格利益。但有一些个人信息例如姓名、出生年月、家庭地址、乃至比较敏感的身份证号码，一般都可以通过公开渠道进行查询的，这类信息一般很难归入到隐私权的范畴中。隐私权主要是个人信息中私密性较强的部分，信息主体不愿将其向社会公开披露，这些信息一旦被非法披露，将对信息主体的精神造成伤害，例如个人病例资料。这些信息主体不愿向社会披露的私密信息往往与公共安全有着紧密的联系，以病例资料为例，如果信息主体患有精神类疾病，对于社会治安就是一种不稳定因素，公安机关如果能够与医疗机构实现信息共享，掌握相关信息，通过大数据分析，就能较好的掌控事态发展。公安机关搜集此类私密信息是否侵害信息主体的隐私权呢？显然没有。公安机关内部有非常严格的保密制度，信息管理使用都有严格规定，在智慧公安建设过程中，无论公安机关搜集的个人信息私密程度多高，都不可能向社会公众披露，信息没有公开，信息主体的隐私权就不会被侵犯。认为智慧公安建设会侵犯公民隐私权的主张纯属无稽之谈。智慧公安建设是要在围护公共利益与个人信息权保护之间寻求平衡，更好保护个人信息权。二、个人信息权的克减权利克减是对减损基本权利的适用，其本质是公权力对权利行使的限制。宪法第 条规定了该原则，公民行使权利不得损害“国家的、社会的、集体的利益”，以及“其他公民的合法的自由和权利”。个人信息保护法第 条也明确规定了个人信息权的克减，规定了处理个人信息不需要征得个人同意的情形。（一）维护国家安全和社会治安所必需 个人信息保护法原则性的规定了为了履行法定职责和法定义务所必需时，处理个人信息无需征得个人同意，由此可见个人信息权面对依法行使的公权力时，要保持克减。人民警察法规定了公安机关的职责是维护国家安全和社会治安秩序。国家安全和治安秩序是一种公共利益，基本权利保障必须让渡部分自由给公共利益，公共利益反哺基本权利保障，这是公共哲学的内在逻辑。同时，国家安全和社会治安本质上是全社会稳定的基石，如果国家安全和社会治安面临威胁，公民的基本权利都无法得到有效保障。个人信息法的出台为公安机关为了公共利益依法履行职责而搜集信息提供了法律依据。随着智慧公安建设不断向纵深推进，算法不断升级，各类风险预警模型的建立，个人信息也可被用于风险预警，可用于对潜在的危害国家安全和社会治安的行为的分析，为公安机关履职提供更高效的决策辅助。智慧公安建设过程中，公安机关应当认真梳理与国家安全与社会治安有密切关联的个人信息种类，加强与其他政府部门以及相关企业的沟通协商，根据履职需求，尽可能收集和合理利用各类个人信息，更好地维护国家安全和社会治安。（二）保护自然人的生命健康和财产安全所必需当人民群众生命和财产面临危险的紧急状态下，个人信息权要受到克减，个人信息权在权利位阶中低于公民的生命健康权和财产权。公安机关为了保护公民的生命健康和财产安全可以依法收集、处理个人信息，而不需要得到信息主体的同意。打击违法犯罪行为是公安机关保护公民生命健康和财产安全的主要手段，大数据模型的构建为智慧公安加强了智能化工具应用水平，推动公安机关工作方式发生变革，从以往对于违法犯罪的行为被动侦查向主动进攻转变。随着智慧公安建设的深入，大量的智能探头遍布大街小巷、脸部识别系统使公安机关可以持续纪录特定的个人行为，并可与不同时间和地点的纪录进行分析计算，这种综合分析能力使公安机关更加容易追踪和预测人们的行为。以往人们普遍担心公安机关智慧公安的建设会侵犯个人信息权，并且缺乏相应的法律依据，个人信息保护法的颁布为智慧公安提供了充分的依据。传统的犯罪打击是事后追溯模式，相关证据的收集集中在事发后监控特定的嫌疑人，需要的信息是有限的，而且都是公民的生命健康和财产安全受到侵害以后被动启动相关程序。智慧公安使得犯罪预防的可能性极大提高，事前监控则要求公安机关在事件发生之前发现可疑并进行干预。大规模的数据运算能力将发挥智慧公安对违法犯罪行为的预测能力，可以更加主动地保护公民的生命健康和财产安全。大数据监控工具可能从根本上改变了公安机关对待证据的方式，个人信息需要被公安机关事先掌控，出于保护公民生命健康和财产安全的目的，无需征得信息主体的同意。三、智慧公安项下个人信息保护途径选择 民法典第 条规定了公权力机关对履行职责过程中获悉的自然人隐私和个人信息应当保密。随着智慧公安的建设向纵深方向发展，个人信息数量的增长呈现几何基数式的爆发态势，信息安全面临前所未有的挑战。智慧公安在利用大数据维护国家安全和社会治安时，必须探索信息安全保护的新型模式。（一）成立数据警察新型警种智慧公安将大数据、云计算、物联网、人工智能等先进技术集成创新应用于公安工作中。一方面，要打破分割、强化融合，把数据汇聚在一起，形成协同治理的格局；另一方面，要通过机器和模型进行感知和研判，让数据警示风险，让数据辅助决策。公安机关权力行使数据化特征越发明显。为此，需要依照行政合法性原则的基本要求，从保障个人信息权的角度出发，对公安机关相应职权进行新的配置与设计，成立新型警种即数据警察。一是有利于对个人信息的专业保护。公安机关职能部门在日常工作中均会收集与处理大量的数据和个人信息，以往这些数据由公安机关各职能部门分散存储，并各自负责数据安全。智慧公安建设将这些原本由各部门保管的数据汇总起来，破除了原有的各警种之间的信息壁垒，极大提高了工作效率。同时，各警种海量数据汇集也让公安机关原有的信息安全保护机制力有不逮，信息安全保护难度成倍增加，成立数据警察有利于对个人信息进行专业的保护，确保各类信息更加安全。二是有利于对个人信息的专业分析处理。智慧公安的提质增效，主要是通过传统业务与信息的整合来推动公安工作社会治理能力。在智慧公安场景中对个人信息的处理和分析，不仅仅是单纯地进行数据处理和分析，更是参与整个数据循环，为各级公安机关警务活动提供综合的数据应用。面对全新的公安工作模式，传统公安警种的职能无法与之相适应，无法整合现有信息资源，因此有必要成立专业的数据警察专业化管理。实践中，主要以省级公安机关数据管理部门作为数据警察的权力核心，统管并指导地方公安数据的汇入与导出。智慧公安建设过程中，对于数据处理的要求是十分专业的，因此，成立一支数据处理的专业警钟已经迫在眉睫。三是有利于对个人信息处理进行专业监管。民警违规查询个人信息，不遵守公安保密规定导致个人信息泄露的情形，仍时有发生，严重损害了公安机关形象以及公信力。以往工作中，公安机关内部一般都是以集中整治的形式，查办违规查询个人信息的民警，不仅效率低下，覆盖面小，并且无法对民警形成足够的震慑力。建立数据警察后，可以设置数据监管职位，对个人信息的处理分析全天候进行专业的监管，及时发现民警在工作中的违规查询个人信息的情形并作出处理，有效遏制此类违规情形，保障个人信息不受民警违法行为侵害。（二）建立信息分级管理制度公安机关获取海量信息，必然要保证数据的安全，防止信息泄露和被滥用，建立信息分级分类管理制度就是保护信息安全的有限途径。在我国，公安机关从中央到地方均职能分级设置、分工负责，与此相对应针对个人信息收集、利用、处理，以及数据库维护也应当做好层级制约设置。对应我国公共安全的等级划分，根据紧迫性和对不特定多数人权益危害的程度，设定不同等级公共安全维护的公益目标，不同的公共利益需求对应个人信息利用的不同范围、层级之间要通过审批和监督实现个人信息利用的监控。个人信息范围宽广，可以根据个人信息的私密程度以及其对于公安工作的价值进行分类，然后确定各类不同个人信息之间的查询、使用权限。建议在公安部层面设定数据库最大权限和安全维护责任，并明确各级公安机关信息使用权限，访问者要根据各自的等级进行审核，再确定其访问权限。既限制了不同层级公安机关权力的行使，也能保证个人信息利用的安全性。（三）建立权利损害救济途径个人信息权是科技高速发展以后出现的新兴权利，智慧公安是利用大数据、云计算、物联网、人工智能等先进技术治理社会具有公权力性质。为了公共利益的需要，公民的个人信息权需要必要克减，以确保公安机关公权力足够能够维护公共利益，同时公安机关应当确保个人信息权得到有效的保护，并在其受到损害后给予有效救济，遵循现代法治社会的基石“无救济即无权利”。侵害个人信息权的情形不同于其他行政违法行为的侵权行为，应当区分以下两种情形：第一种，民警违规查询个人信息的行为，按照行政法的理论并不构成具体行政行为，依据传统的行政救济途径，相关公民无法提起行政复议或行政诉讼。而且仅仅民警违规查询个人信息一般不会对信息主体权利造成实质损害，只有当违规查询的信息流入社会，在一定范围之内公开后，二次侵权才会真正的损害相关公民利益。此时应当允许相关公民将违规查询信息的民警和其他侵权人作为共同被告向法院提起民事诉讼，赔偿相应的损失。第二种，公安机关没有保护好已经收集到的个人信息，导致个人信息规模性泄露和滥用，不仅会侵犯个人信息权，也会形成公共安全危机，针对此类侵权行为我国目前法律没有相应的赔偿制度，建议将此类侵权行为纳入国家赔偿体系。四、结语个人信息权是公民对抗外来侵扰，保持生活安宁的权利，随着科学技术的发展，个人信息的价值不断凸显。随着大数据技术与人工智能、云计算、互联网、物联网等技术的高度融合，各种个人信息汇总后，运用智能算法加以分析的结果，对于维护国家安全、公共安全等将发挥极大的作用，这也是智慧公安的逻辑基础。如今，智慧公安建设正在全国公安系统内如火如荼进行，传统公安工作模式将发生颠覆性变革，出于维护公共利益的需求，个人信息在实战中被大量收集、处理、分析，如何在充分利用大数据技术优势的同时，兼顾保护个人信息权，成为智慧公安建设过程中的一个重要命题。公安机关必须坚持制度创新，及时组建符合时代特征的数据警察新型警种，并在现有保密制度基础上，制定更加符合大数据时代的信息分级管理制度，建立公民权利受损的救济途径，利用完善的规章制度避免高科技带来的各种风险挑战，更好保护个人信息权。参 考 文 献 王利明 论个人信息权在人格权法中的地位 苏州大学学报（哲学社会科学版），（）张新宝 信息技术的发展与隐私权保护 法制与社会发展，（）庞文，纪来斌 大数据时代个人信息法律保护的难点及解决路径 武汉公安干部学院学报，（）魏琼，徐俊晖 应急状态下个人信息权的克减与保护 行政与法，（）韩勇，许敏，翁海光，崔磊“数据警察”人才培养的探索与实践 公安教育，（）王秀哲 大数据时代公共安全领域个人信息保护的政府责任 理论探讨，（）编辑：陈洋