从城乡规划到国土空间规划的转变与发展分析.pdf

2023年8 月从城乡规划到国土空间规划的转变与发展分析卢小娟（鄂州市城市规划勘测设计研究院，湖北鄂州4 3 6 0 0 0）摘要：在城镇化发展到乡村振兴战略的背景下，社会经济发展面临着严峻的挑战。当前阶段，中央政府提出了规划先行的理念，省市县各级政府积极响应号召。无论是在城市规划、城乡规划，还是在国土空间规划方面，在规范性布局土地空间资源的基础上有效应用国土空间资源。规划对象从以往单一元素转变为了统筹考虑的生命综合体。在本篇文章中全面探究了城乡规划和国土空间规划的发展情况，明确了两者之间的联系性，提出了从城乡规划到国土空间规划的转变和发展情况。关键词：城乡规划；国土空间规划；转变和发展0引言结合中央和国务院的具体部署，把之前分布在不同部门的主体功能区规划和土地利用规划等多方面融合成统一的国土空间规划，达到多规合一的目的，以此创建完善的国土空间规划体系，推动国土空间规划制度建设和国土空间规划编制工作得到高效率的开展。规划编制部门积累了丰富的经验，但是面对规划内容和机制不完善的现象，使规划人员存在着一些困惑。我国城乡规划经过几十年的发展，形成了独立的规划体系以及完善的工作方式。不过也有一些难点存在，特别是体制性问题的出现，不利于规划工作的进一步开展，创建国土空间规划制度能够提供改革和改进的机遇。文章中按照国土规划具体工作开展要求，提出了相应的改造方式。1对于城乡规划发展进程的分析城市规划标准中，明确阐述了城市规划的定义与内涵，具体如下：对一定时期内城市的经济、社会发展、土地利用情况、各基础项目建设进行综合部署，被称为城市规划。在改革开放的背景下，我国在城市治理、城市规划方式等方面，参考借鉴了发达国家的相关经验，同时与自身实际情况进行了结合。当前我国市场经济体制改革正在深人推进，城镇化建设如火如茶的开展，经济社会的进一步发展，使人们生活水平得到了大幅度提升，生活方式也发生了较大变化。越来越多的农村人口涌向城市，这是社会发展的基本形式，也是必然趋势，城市在各项环节中日益完善。随着依法治国理念的深人落实，国家出台了各项法律法规以及管理条例，使得城市规划体系不断完善、健全。经济新常态背景下，国家经济进人到高质量发展.106规划设计文章编号：2 0 9 5-4 0 8 5(2 0 2 3)0 8-0 1 0 6-0 3阶段，人们物质生活需求得到满足，城市规划也逐渐暴露出公共政策指导不足、立法理念落后等一系列问题，经济和社会是法律的基本来源，法律是推动社会运行的关键。城市规划除了创新和融合城市规划体系之外，也有助于解决乡村无序发展的问题，能够为乡村振兴战略的实施创造良好条件 。2国土空间规划的提出以及重要性体现2.1国国土空间规划的提出当前我国经济社会发展迅速，为了避免城乡无序化建设，提升城镇化发展水平，提高土地资源的利用率，有关部门颁布了一系列政策和文件，旨在提升国土空间规划水平。“国土”一词本身就包含了国土资源和国土空间两层含义，前者需要国土资源部门充分发挥其引导作用，开展国有规划；后者则是以发改部门作为主体，划分相关的功能区。国土资源和国土空间的发展路径不完全相同，甚至可以说是相互独立，但是由于两者均为国土的相关属性，因此存在着一定的相似之处。在可持续发展理念、生态文明体系改革的背景下，以国土资源为主的自然资源部接管了主体功能区规划和国土规划的编制职能，为了进一步提升工作水平，相关部门提出并颁布了国土空间开发与保护制度。随着国家对国土规划重视度的不断提高，2019年，党中央和国务院联合出台了国土空间规划体系，并且对相关机制的落实进行了严格的监督管控，且在原有工作内容上进行了优化和完善，比如将和国土有关的土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划等进行了融合，作为国土空间规划的主要内容。该规划为国土空间规划指明了发展方向，同时也为土地开发、国土空间开发、城市建设、生态环境保护等活动的顺利开展提供了有力的参考依据。且自从国土规划设计空间规划提出以来，规划类型种类过多、规划内容过于复杂、规划流程繁琐等问题都迎刃而解。2.2重要性体现伴随着社会经济水平的提升，空间规划和综合利用显得极为重要。只有做好城乡规划的统筹工作，合理的规划空间，才可以推动城乡经济稳定发展。国土资源规划是我国整体建设发展的一项基本规划方向，而城乡规划是我国基础建设所开展的一项针对性强的城乡建设发展政策。国土空间规划和城乡建设之间有着密切联系，明确两者之间的联系和各自本质，能够推动国土空间规划和城乡规划的良好发展。虽然城乡社会经济发展过程中存在着各种各样的问题，不过通过落实发展策略和空间规划等多项措施，便可以解决城乡国土空间规划的发展问题，实现城乡一体化发展目标。3城乡到国土空间规划的转变和发展3.1规划对象发生了变化城市规划指的是对一段时间内城乡区域的土地利用、空间利用、社会经济发展、基础设施建设等进行统筹布局的过程，是以地域概念内的城乡区域为主的，以土地为核心的发展内容是城市规划的主要对象，包括城镇、乡村的土地布局、基础设施建设等。具体来说，城乡规划非常注重人为活动。在国土空间规划的过程中，规划对象发生了明显变化，逐渐延伸到了国土空间。国土空间不仅仅是自然资源的基本生命体制，同时也是人们日常生活、工作、生产的重要载体。在国土空间规划期间，对城乡规划的各个项目进行了“多规合一”，该项目包含了自然元素开发与保护。如果说城乡规划是处理“人”与“城乡”的关系，那么国土空间规划的内容则更加丰富，除了“人”和“城乡”之外，还注重“人”与“自然”、“城乡”和“自然”的关系。在可持续发展理念以及生态文明建设的背景下，应当本着科学发展的原则，实现人与自然的和谐相处，保护自然生态系统，将全部要素、全部行为的整体生态系统都作为国土空间规划的对象 2 。3.2规划内容发生变化对需要进行开发建设的地块进行科学设计，明确建筑物的布局、周围景观与植被、道路交通、地下管线布置等。由相关政府部门审核批准之后，将规划的相关设计直接应用到实践中，作为施工建设的重要参CREATELIVING考依据。国土空间规划体系包含的内容比较广，比如规划编制、规划审批、许可管理、规划监督等。将国土空间规划作为基本支撑，虽然框架上和城乡规划有着一定的相同之处，同时也涵盖了自然资源要素，多面性的特点比较明显。但是和城乡规划相比，国土空间规划的难度更大、要求更高，具有很强的挑战性。3.3规划管控监督的变化从项目初期选址到用地范围再到管理内容的工程规划许可证，将国家相关技术规范、地区法律法规以及城乡规划法当成基本的参考依据，推动城乡规划的全面落实，采取合理的方式完善国土空间规划内容。在以往管理阶段中，由于城乡规划、土地利用等规划环节极为繁琐，内容较多，面临着一系列的问题，因此阻碍了规划监管工作的正常开展。国土空间规划在融合规划元素的基础上统一管理自然空间系统，创建完善的管控方案，使其发展为国土空间规划在国家治理体系和治理能力现代化的一项关键所在。3.4规划体系发生了变化根据分级规划系统的内在结构，从战略、协调、实施三个层面进行定性、纵向的划分，将国土空间基础信息平台作为基础，通过一张图把各个层面的规划集中起来。横向则以各个专项计划为整体，统一审核，最后形成一张图，保证各专项规划与整体规划的有机统一。从中看出，国土空间规划一张图的建立为不同层次、不同类型规划之间的整合与衔接提供了基础，与以前的规划体系相比也是一次重要的变革 3 。4?城乡国土空间规划发展现状分析4.1用地结构和布局不合理基于城乡进程的加快，城市土地供需矛盾日益严峻。土地约束问题明显，各项建设用地结构比例不协调，工业用地占据比例较大，基础设施和公共服务设施用地比例偏低，用地布局分散，土地利用率下降，土地资源利用不合理。4.2城乡区域之间的严峻竞争关系因为地域和空间资源分布不均匀，因此城乡发展中的经济效益有着明显差别，传统的自然条件、区位因素、经济基础、信息化和科技创新能力、市场竞争的自由度对城镇化建设发展产生了巨大影响，这就要求城乡部门采取合理的对策，规范性的规划城乡空间资源，从根本上满足城乡空间一体化发展要求。.107源整合起来，从而推动城乡规划的科学发展 6 。规划设计4.3城镇化发展的路径问题为顺利。现阶段，区域发展中存在着过度竞争的现象，形5.4采取合理的方式成了优势化的生产要素，区域之间收人和收益不均不能只将重点放在国土资源与发展等方面，同时衡，贫富差距大。城乡国土空间利用二元结构的发展也不能只追求国土资源保护与整治，而是应该对生形式，地方政府通过对农村土地资源展开低价征收，产、生活以及生态效益之间的平衡性产生高度重视。进而引发了严峻的土地问题 4 。对于生态效益而言，没有最大值只有最小值，与耕地5国土空间规划的发展策略面积指标之间具有一定的相似性。在面对管控性规划时，可以选择问题导向的规划方式来进行，其中，正现阶段，规划是国土空间规划的要点所在，将各指标只有最小值没有最大值。在面对发展性规划时，项规划全面融合到一起，也对发展路径提出了严格的应该选择应用目标导向法，从而完成对规划的编制工要求。将国家顶层设计全面落实到工作中是当前面临作。国土空间规划是将发展性规划与管控性规划进行的主要难点，需要完善国土空间规划作业。结合的综合规划，编制规划时，应该选择使用问题导5.1提升土地资源利用率向与目标导向相融合的方式。整体来说，随着我国经加强土地复合利用，提升土地开发强度以及单位济的快速发展，对土地利用与空间管理提出了更高的土地的经济密度和产出水平。这就需要加大土地开发要求。我国国土空间规划要做到科学、合理，必须重利用途径，提升用地的品质，保持单位土地的经济密视城乡统筹。从国土空间规划的视角出发，将各类资度，遵循节约资源的基本理念，合理分配城市资源，有效监督违法用地的行为。5.2对审批管理流程进行优化在国土空间用途管制期间，审批管理是一项基本的执行手段。以往自然资源管制过程中主要是采取农用地转用审批、用地预审和城乡规划中的一书三证等开展各项工作。基于多规合一的基础上，自然资源部结合“放管服”的改革和优化营商环境要求提出了合并用地预审和规划选址，并且优化了审批材料。通过探索统一的自然资源占用审批和使用许可制度能够提升自然资源的利用效率，从而与新时代背景下国土空间规划用途管制要求相一致 5 。5.3对法律法规体系进行完善国土空间规划编制审批步骤完成之后，政府部门将土地利用的相关规划作为耕地保护、农用地专用的重要参照依据，这些行政管理工作依然参照过去的法律法规。在经济社会不断发展的背景下，规划行政部门的机构改革工作正在深人推进，很多部门职能都进行了合并，如果依然按照传统的法律法规对规划工作进行指导，势必会出现事权划分不清晰、衔接协调不到位、沟通困难等问题。依法治国作为我国的一项基本治国策略，应当将其作为规划管理的根本性原则，认真贯彻依法行政，针对国土空间规划出台相关法律法规。政府部门应当根据各地区的实际情况以及核心法律，及时制定法律法规及技术标准，打造科学、完善的国土空间规划体系，让各项工作开展的更.1086 结 语以上所述，社会经济发展水平加快，城乡空间规划和开发水平随之提升。可大多数城市在开展城市空间规划工作期间依旧存在一些问题，要求有关部门加大重视程度，结合国土空间的具体发展情况和特征制定完善对策，创建空间规划管理体系，合理的规划城乡空间，推动城乡空间处于可持续性发展状态。参考文献：1周游，魏博阳，谢凌峰我国城乡关系历史演变下空间协调规划的优化建议J西部人居环境学刊，2022,34(6):25-31.2易斌，沈丹婷，盛鸣，李晨市县国土空间总体规划中全域全要素分类探讨 J.规划师，2 0 2 2,3 5（2 4)：48-53.3杨勐国土空间规划的“法定图则”制度构造初探J法制博览，2 0 2 2（3 6)：9 5-9 7.【4 胡小江，郑重，路雁冰，杨硕，单晓刚对新形势下国土空间规划新要求的思考 J.城市建筑，2 0 2 2，16(36):27-28.5林坚，田刚，姜扬，等新形势下城乡规划应对空间发展问题的策略探析 J.城市发展研究,2 0 2 2,1 8（9)：71-77.6邱殿业。新形势下城乡规划应对空间发展问题的策略探析 J.城市建设理论研究：电子版，2 0 1 5（1 5）：95-96.