党建引领下城市社区非正规空间治理逻辑--基于N市P街道Y社区的个案研究.pdf

第 36 卷第 1 期对于城市空间而言，一般包括正规空间和非正规空间两种类型。正规空间指的是经城市规划形成的空间，非正规空间指的是由居民在日常生活中自发形成的空间。城市非正规空间中包含着大量的非正规社会活动，构成了复杂的城市空间问题。在我国城市化过程中，非正规空间的表现形式包括违章建筑、城中村、城郊棚户区等。非正规空间承载着我国城市化进程中的一系列矛盾，表现出显著的边缘性、不稳定性，反映出城市社会分层、空间分层等一系列问题。为实现整个社会的健康发展，城市社区的非正规空间治理问题显示出其紧迫性。笔者以党建引领为视角，探究非正规空间的生产机制，以及在 N 市 P 街道 Y 社区（以下简称 Y 社区）的个案中是如何以党建为实践切入点，引领社区非正规空间的刚柔并济治理，从而为我国社区治理现代化作出理论观照。一、文献综述和分析框架（一）空间生产理论20 世纪 6070 年代，资本主义国家普遍出现了城市危机。西方学者开始从马克思主义的理论和方法出发，寻找城市发展的政治经济原因。“空间”这一概念首先被法国的城市社会学家亨利 列斐伏尔在空间的生产 中阐释。列斐伏尔认为，空间包括三个辩证属性，即物质空间、精神空间和社会空间，并且空间是政治性的空间，空间的生产是为了将其作为政治的容器。随后，该概念被美国的城市地理学家爱德华 W 苏贾在 第三空间 中阐发为社会、空间和时间的三元辩证法。英国地理学和人类学家大卫 哈维结合列斐伏尔和苏贾对于空间的阐释，认为城市空间的生产途径包括制度、行政规划等自上而下的权力空间生产和社会、文化等自下而上的权利空间生产途径，二者之间的互构塑造了与生产方式和生产关系相适应的城市空间。关于城市的非正规性研究主要集中于社会经济现象范畴内的非正规性1。20 世纪 90 年代以来，西方国家城市化进程中，贫民窟、街头小贩、违章建筑、露天市场带来的问题日益严峻，引发了大量西方学者的关注。随着研究的深入，他们发现，旧有的“西方中心论”视角已经无法正确阐释这些现象，于是逐步引入空间生产理论解释城市的非正规性。该理论认为城市空间可以分为正规空间和非正规空间，其中正规空间是由制度、政策、行政规划、行政组织分布和城规文化分布等正规权力自上而下建构的城市空间，而非正规空间的产生是由于正规空间与城市居民需求不匹配，导致居民自下而上地实现自身权利、构建权利空间的结果2。（二）柔性治理理论柔性治理理论是柔性管理与治理理论的结合产物。20 世纪 30 年代，美国经济学家海尔为研究周期*收稿日期：20圆3-01-13党建引领下城市社区非正规空间治理逻辑基于 N 市 P 街道 Y 社区的个案研究罗昌雪（西南民族大学 中华民族共同体学院，四川 成都 610041）摘要：改革开放以来，我国城市化进程加快，在城市发展过程中，我国城市社区居民开展空间非正规化实践，自下而上地生产出城市社区非正规空间。依托空间生产理论，可以构建出“权力空间-权利空间”的研究分析框架，并以此阐释所研究个案中的非正规空间生产机制。面对社区中的非正规空间治理危机，Y 社区以党建为引领，建立与社区居民的密切联系，构建有效政社协商机制和建设社区优秀文化道德风尚，对社区内的非正规空间实行柔性治理，取得极大成果。Y 社区依托党组织统合、约束和引领功能，引导非正规空间治理问题中党建统领与居民自治并济、技术化治理体系与主体协商机制并济、空间治理制度化运作与文化治理并济，实现了刚柔并济的非正规空间治理。关键词：党建引领；城市社区治理；非正规空间；空间治理中图分类号：D669.3文献标志码：A文章编号：1009-4318（2023）01-0031-05钱清华，桂玉梅，高慧：治疗肺动脉高压新药 Selexipag 的研究进展第 36 卷第 1 期2023 年 3 月连云港职业技术学院学报Journal of Lianyungang Technical CollegeVol.36 No.1Mar.2023连云港职业技术学院学报20圆3 年第 1 期性经济危机对企业生产的影响时引入“组织柔性化”概念。在 20 世纪 50 年代，组织柔性化问题在欧美国家中的大型企业内部普遍发生，引起学界广泛关注。20 世纪 90 年代，“治理”代替了传统的“管理”，柔性治理在公共治理领域得到广泛应用，随后在公共管理场域不断发展，其基本逻辑在于打破了传统官僚体系下的单一威权治理，转而强调政府和社会之间的良性互动。在治理机制上，柔性治理范式一般采取民主、协商的政社互动机制，而非政府单方面的一元主导；在治理目标上，柔性治理改变了传统刚性治理以经济增长和社会稳定为导向的制度安排，强调城市社区居民的主体性培育；从政府的角色定位看，是由原来的管理型向服务型转变。总而言之，柔性治理强调的是政府部门高度的放权和分权，在治理过程中尊重城市社区居民的自身利益和基本诉求3。研究发现，城市社区的柔性治理难以脱离刚性治理的制度框架，只有将刚性治理框架与柔性治理手段相结合，才能将社区事务在治理过程中实现多方利益的最优化。（三）非正规空间生产机制分析框架通过文献回顾，结合我国城市社区内部空间非正规化现象，可以初步构建出我国“权力空间-权利空间”的分析框架。权力空间是最为抽象的空间，是包括意识形态和政治经济权力共同构建的空间。在我国社会中，国家权力管制下的基层社会管理体制是我国空间规划发展的根本，而抽象的权力空间又通过政策、经济、组织、文化这四种途径构造正规空间4。政策是我国抽象权力空间构造正规空间的主导力量；经济是我国权力空间构造正规空间的重要力量；组织是我国权力空间构造正规空间的主要抓手；文化是市场经济权力构建和渗透社会空间主要代表。权力空间通过这四种途径的作用构建起正规空间，即经城市规划后的社区及其周边配套设施。然而，在社区居民的日常生活中，由于其自身生活实践的需要不断丰富，原有城市规划中的社区内部正式空间无法适应其日常生活要求，于是社区居民便寻求在正规空间内部开辟符合自身需求、但同时未经权力空间的政策、经济、组织和文化等途径而构造的空间，这个过程是居民权利空间的反规训过程，被称为空间非正规化实践5。在此过程中，社区居民逐渐在正规空间内部构建出非正规空间，这就是非正规空间的形成过程。二、案例分析：Y 社区的非正规空间治理危机（一）Y 社区基本情况介绍P 街道 Y 社区总面积 5.47 平方公里，辖区总人口约 1.2 万人，2002 年开始启动拆迁，社区 16 个居民小组目前还剩 2 个待拆迁。社区党总支下设 5 个党支部，共有党员 189 名。下辖 2 个拆迁安置小区，其中最为特殊的是裕民家园小区。该小区建成于 2008 年，占地面积约 280 亩，有住宅用房 57 幢 2 106 套，安置了盘城和泰山两个街道 5 个社区的近万人居民。对于 Y社区的居民来说，社区不仅是居住空间，还是生活空间，对他们而言，可以通过空间实践实现其在日常生活中的自身诉求。因此，当权力空间构建出的社区正规空间，其规划、建设和管制情况无法满足社区居民的权利诉求时，就会导致社区居民的“权利贫困”，即一个人缺乏其自身实现基本物质生活和各种生命活动能力的一种状态。基于此，社区居民就会通过寻求非正规空间的生产来实现自身利益，而权利空间化的构建缘起同样也是出于政策、经济、组织和文化这四个因素。（二）Y 社区的非正规空间生产1.政策落后：社区建设不符合居民生活要求Y 社区是 N 市最早的一批拆迁安置小区，存在基础设施建设差、社区规划水平低、社区服务水平低等大量问题。首先，该社区的房屋质量较差。承接社区房屋的开发商是第一次做相关业务，在装修开槽时本应使用电钻等专业工具，但实际上由于疏于对开发过程的监管，后期检查发现开发商并没有使用专业工具，而是使用了螺丝刀暴力开凿。其次，该社区最初的社区规划并不全面。出于对于拆迁户的迫切安置需求，该社区中的一些小区最开始甚至没有规划道路和停车位，之后才逐渐进行整改。2.经济诉求：社区居民为谋取自身利益需要Y 社区中拆迁安置的“农转非”居民中，由于原本都是靠天吃饭的朴实农民群体，部分人缺乏在城市中生存的相应技能和学历，因此转而寻求将安置社区改造成适应自身生活需要的环境。首先，Y 社区中有居民会为了自身利益违法建设商铺，或在未获得经营许可的情况下占道经营。其次，社区中存在失地农民或退休老人霸占公共空间，将绿化带圈为自家私人菜园的情况。最后，社区中部分居民在楼道、消防通道中堆放自家杂物。以上在 Y 社区中大量存在的空间非正规化实践，使得居民出于经济利益需要进行社区内部的非正规空间生产。3.组织缝隙：社区基层缺乏相应的组织管理对于 Y 社区这样的拆迁安置社区，政府往往难以构建自上而下的管理组织。一是政府情理逻辑存在负外部性。负外部性在公共管理领域指的是治理主体的治理行为反而导致负面结果。基层政府在管制过程32第 36 卷第 1 期中，面对安置社区中的贫困户、流动摊贩、失地农民等弱势群体，会适当引入情理逻辑替代一味的法理逻辑，但过度的引入情理逻辑会产生负外部性，反而难以构建符合法理的基层管理组织。二是政府构建政策缓冲带的考量。拆迁安置居民在同意拆迁时，由于政策上的不完善，一些原本的农民群体确实存在拆迁即“失业”的情况，导致这些群体必须要通过占道经营、私搭乱建等方式在非正规空间中寻求经济收入。为了弥补政策上的过失，避免激化社会矛盾，社区居委会等组织机构会在“选择性缺位”中构建政策缓冲带。由于以上这些原因，Y 社区中的政府组织较为松散，管理存在缝隙，非正规空间的生产从社区基层的组织缝隙中蔓延，形成权利外溢。4.文化停滞：社区居民未适应自身身份转变Y 社区大量的“农转非”居民，过去一直处于农业生产生活环境，没有主动想投入城市化的意愿，而是被动地接受拆迁，搬入了安置小区，其延续几十年的农耕思想和生活习惯未能及时改变，也不习惯城市的生活娱乐方式，于是寻求在城市社区中继续过去的生活方式，在城市社区中圈地饲养经济动物、开挖菜地种植作物、在楼道和消防通道堆放农具等。在拆迁安置居民的生活过程中，“农转非”居民由于不适应城市生活方式造成对于公共空间的负外部性影响，从而导致权利空间外溢。三、党建引领下的 Y 社区非正规空间柔性治理实践党建引领下的非正规空间柔性治理在 Y 社区中表现为增强社区治理共同体意识、构建政社协商机制、注重文化治理功能。（一）在非正规空间治理过程中建立与社区居民密切联系Y 社区想要依靠党建引领社区非正规空间治理，这意味着国家政权重新返回城市基层社区，通过基层党组织建设与人民群众建立起广泛而深刻的社会链接，这需要政府和社会建立起更为密切的联系，以党组织渗透基层社会。Y 社区在实践中坚持以党建引领网格化，以社区党委为一级网格，各小区党支部为二级网格，具体到各小区楼栋为三级网格，在网格中纳入城市规划部门、公安部门、国土资源部门等作为单位共建部门，社区及时发动网格员、党员、物业等，调动、协调各治理主体，在网格中紧密联系社区居民。第一，有效平衡国家权力与基层自主性。Y 社区在将党组织向下渗透的同时实现了良好的治理。Y 社区在每个小区中将每个楼栋都纳入三级网格，每栋楼选举出一名楼栋长作为社区居民代表，通过楼栋长反映小区居民在非正规空间治理过程中的利益诉求，以网格为纽带联系参与治理的各部门与社区居民。对于物业公司、社区内的社会组织等治理力量，也将其纳入网格，在社区党委领导下实现社区居民从“被动治理”到“主动治理”的转化。比如在 Y 社区机动车占道停放问题的处理上，该问题最初是由各小区楼栋长从居民处获取强烈的治理意愿，再由社区党总支牵头，调动小区物管会、物业公司、居民代表四方讨论协商，最终决定根据小区现有机动车数量在社区中划定固定停车点，同时对占道停放的机动车予以罚款、拖离等惩罚，最终彻底解决问题。第二，党组织与群众建立直接联系。Y 社区的网格员全部由党员和社区工作人员组成，分别与分管区域内社区居民通过微信等渠道建立直接联系，而上级领导定期到点进行联系，优化了对基层非正规空间治理中产生的问题的反馈效率，便于将拆违政策思想传递给社区居民，发动社区居民开展社区事务治理。同时，Y 社区与所在地区的城管部门、公安部门、消防部门等 7 家单位签订了单位共建协议，聘请共建单位负责人在社区网格中作为网格员、联络员和负责人，定期召开网格联席会议，当社区中产生相关问题时通过网格员上报、联络员反馈、负责人解决这一系列联动措施及时调动各单位有关力量解决问题，借助信息技术及时、便捷地实施沟通方案。而与社区居民建立了直接联系的党组织末端的党员干部，在落实国家政策及传递非正规空间治理信息上发挥着重要作用，有利于凝聚社区居民对于非正规空间治理问题的共识。（二）建构非正规空间的有效政社协商机制Y 社区首先通过增强群众对于非正规空间治理行为的认同和共识获取社区对非正规空间治理的权威性。Y 社区中的工作人员在实践中发现，在非正规空间治理问题中，最突出的是违章建筑问题。而违章建筑问题的解决有赖于构建平等有效的互动渠道。违章建筑治理是一项牵涉面广、社会关注度高、各方面矛盾和利益冲突比较突出的工作，只有居民配合、理解，社区才能顺利进行违章建筑的拆除工作。为了解决这个问题，Y 社区以党建为引领，搭建了“幸福议事厅”这一党委、居委会、共建单位、物业和居民之间的互动渠道，通过这一渠道对居民进行宣传，与居民进行沟通和相互协商，最终得以高效完成拆违任务。第一，宣传渠道构建。Y 社区在对违章建筑进行治理时并没有直接采取行政强拆，而是首先成立“幸福议事厅”，先提出对违章建筑进行整治的治理意愿，罗昌雪：党建引领下城市社区非正规空间治理逻辑33连云港职业技术学院学报20圆3 年第 1 期对 N 市的拆违政策进行宣传，再通过居民、社区工作人员、物业等在会议中讨论出来的违章建筑重点发生区域和主要有关人员记录在案，同时将服务工作前置，充分发挥党建引领作用，在街道城管部门的指导下，发动小区党员、社工、物业等组成政策宣传组，分片包干，逐一入户宣传政策法规。第二，沟通渠道构建。由于违章建筑治理容易引发激烈矛盾冲突，Y 社区首先将社区居民代表、主要私搭乱建人员引入“幸福议事厅”，作为“幸福议事厅”的首个正式议题。在议题讨论过程中，Y 社区党委、城管部门、物业、社区居民积极交换意见，社区向居民介绍违章建筑对于社区居民生活品质、社区形象的重大影响，逐渐形成整个社区的整体拆违意愿。通过这种党建引领下的综合施策和积极沟通，社区成功清理了困扰社区居民许久的违章建筑 78 处。部分主动拆除自家违建的居民，还积极参与小区违建治理的宣传，整个拆违过程和谐平稳，违章业主理解，居民满意。第三，协商渠道构建。作为较早的拆迁安置小区，Y 社区地下室及公共区域堆放了很多杂物，有的居民私自将公共区域封闭占为己用，地下室脏乱差问题由来已久，也是社区治理一块难啃的骨头。由于公共区域堆放的物品确实具有私人所属关系，不能直接丢掉了事，必须要与物品主人进行有效协商才能彻底解决问题。因此，在整治过程中，“幸福议事厅”成为党建引领下的重要协商渠道。社区及时发动网格员、党员、物业等，挨家挨户进行宣传，填写调查问卷，收集居民的意见和建议，邀请物业、居民代表、党员代表共同协商。通过多次的协商讨论，社区最终顺利完成共计1 547 个地下室的清理整治。（三）从文化上改变非正规空间生产土壤非正规空间的生产过程受文化因素影响很大，因此，从文化上改变非正规空间的生产土壤是重中之重。依靠党建引领社区居民的思想改变，提高居民的文化素养，使居民认识到私搭乱建、占用公地对于社区整体的危害。第一，党引领传统美德发挥治理作用。在党组织引领下，Y 社区将现代社会理念与我国优良传统价值观相结合，发挥家训、家风在非正规空间治理中的重要作用，同时注重推进社区内的传统美德建设、民风民俗建设，宣传摒弃部分社区居民“农转非”前的陈规陋习，依靠党组织积极倡导和引领美好风尚的形成，以社区居民喜闻乐见的方式宣传关于乱停乱放、占道经营等行为的国家相应政策，在党的带领下对社区风气进行改造。第二，发扬社区公共文化治理功能。Y 社区中存在大量“熟人社会”现象，因此文化治理成为其非正规空间治理的重要手段，Y 社区对于文化治理有着极大需求。因而需要有效发挥社区聚落的教化功能。Y 社区重视社区的公共文化建设，提炼了本社区在发展过程中涌现的劳动模范、好人好事，收集居住在本社区内的退伍抗战老兵信息，编纂成小册子发放，形成本社区中特有的文化风气，推动形成社区居民的文化认同感，有助于凝聚对于社区治理的共识，实现以文化治理的方式推动非正规空间问题上的根治。第三，凸显德治重要作用。德治在城市社区中仍发挥着重要作用。Y 社区通过召开居民大会，针对普遍存在的非正规空间问题设立了社区道德规范，并且通过居民自治组织评议和监督这些道德规范的实际遵守情况，弥补了法律在非正规空间治理问题上的缺位，发挥熟人社会中道德规范所起的教育引导作用。四、刚柔并济：实现城市社区非正规空间有效治理逻辑刚柔并济指的是在党组织统一领导下，基层党组织制度化、规范化运作，同时密切联系社区居民，在尊重实际情况的前提下针对非正规空间治理中的不同治理事务，采取灵活适当的治理方式。（一）依托党组织统合功能，引导非正规空间治理问题中党建统领与居民自治并济城市基层社区应依靠党的建设来领导社区非正式空间的治理，这意味着国家权力回归城市基层社区，并通过基层党组织建设与人民群众建立广泛而深刻的社会联系，要密切政府与社会的关系，用党组织加强对于基层社会的治理能力。在我国非正规空间治理问题上，社区是治理主体，但非正规空间生产的主体和治理的主要参与者是社区居民。在非正规空间治理问题上，依靠基层党建对城市社区基层社会刚性统合，引导社区居民不断自觉自主地表达自身诉求，扩大社区居民有序参与非正规空间治理，实现城市社区非正规空间治理问题中上级统领与居民自治的并济。（二）依托党组织约束功能，引导非正规空间技术化治理体系与主体协商机制并济城市非正规空间的生产一般在城市基层政府组织的治理缝隙中，为了从组织上解决非正规空间的产生问题，应抓住党组织对于城市基层社区的约束功能，在探索居民议事与社区治理相结合的过程中，始终坚持充分发挥党组织的技术化治理体系的积极作用，将其嵌入非正规空间治理的多主体协商机制。党建引领构建社会组织的核心，就是要有效整合多元主34第 36 卷第 1 期罗昌雪：党建引领下城市社区非正规空间治理逻辑Governance Logic of Informal Urban Community Space underthe Guidance of Party Building:A Case Study onY Community，P Street of N CityLUO Changxue（College of the Chinese National Community，Southwest Minzu University，Chengdu 610041，China）Abstract:Since the reform and opening up，China s urbanization process has accelerated.In the process of urbandevelopment，community residents have carried out the practice of space informalization,and produced informalspace.Relying on the theory of space production,a research framework of“power space-right space”can be built,interpreting the production mechanism of informal space in the case studied.Facing the governance crisis ofinformal space，Y community，led by the party building,established close ties with community residents，built aneffective consultation mechanism between government and community，built excellent cultural and moral customs,and implemented flexible governance,which have achieved great results.Relying on the functions of integration,restriction and guidance of the party organization,Community Y has guided the integration of party buildingleadership and residentsautonomy,the integration of technical governance system and subject negotiationmechanism，the integration of systematized operation and cultural governance,and achieved the integration of rigidand flexible governance.Key words:party building leadership；urban community governance；informal space；space governance体资源，共同参与社区共治，为居民提供精准有效的公共服务，更需要转变思路，因地制宜、因势利导，注重统筹辖区内的各类资源，通过党建的引领凝聚，挖掘资源、整合优势、积聚力量，从而将党建的政治优势、组织优势，转换为整合资源、凝心聚力的平台优势、功能优势，实现非正规空间治理问题上的技术化治理与协商机制并济。（三）依托党组织引领功能，引导非正规空间治理制度化运作与文化治理并济在我国的城市化进程中，由于社区建设、规划与服务理念处于一种制度化运作的模式，随着时间的推移无法适应居民的需求，造成居民在正规空间中产生“空间贫困”，使得居民只能通过构造非正规空间来实现自身在城市中的生活需要，对于客观存在的正规空间划分规则予以破坏，逐渐形成一种共同的文化意识。因中国共产党在基层社会中对政治、经济、文化占据全面的引领地位，所以对于非正规空间生产的深层社会文化原因，应在尊重地方传统的同时依靠党组织的引领功能，促进党员发挥带头作用，在通过制度化运作拆除和整治非正规空间的基础上，实现对非正规空间生产土壤的文化治理。依靠党的建设来引导社区居民的思想转变，发挥文化的治理作用，提高社区居民的文化道德素养，使社区居民认识到非正规空间生产对整个社区的破坏，从根本上改造社区的非正规空间生产文化土壤，这是实现社区非正规空间刚柔并济治理又一重要途径。参考文献：1MCFARLANE C.Sanitation in Mumbais Informal Sett-lements:State，slum，and InfrastructureJ.Envi-ronment and Planning A，2008(1):88-107.2JENKINS R M，PORTES A，CASTELLS M，et al.The Infor-mal Economy：Studies in Advanced and Less Devel-oped CountriesJ.Contemporary Sociology，1991(5):63-69.3许中波，孙哲社区治理的空间政治学兼论“党建引领治理”的空间路径J.甘肃行政学院学报，2021(4)：16-26.4叶丹，陈树荣.国家权力的空间化：制度变迁中的中国城市非正规居住空间演变阐释J.规划师，2021(22)：12-165高慧智.第三空间视角下非正规空间的生产逻辑与治理应对对义乌“四层半”的实证研究J.规划师，2021（17）：74-79作者简介：罗昌雪（2000-），女，壮族，广西河池人，西南民族大学中华民族共同体学院硕士研究生，主要从事城市民族工作方面的研究。35