行政吸纳与社会引入：基于制度空间对民政人才队伍建设的思考.pdf

人才队伍建设是一项重要的制度设计，并深受制度环境的影响。由于不同制度（要素）间存在着结构性不均衡、不协调，出现制度“套叠”现象，进而产生制度空间，这种“套叠”所形成的制度空间是人才队伍建设研究的逻辑起点。民政人才队伍建设正处于行政吸纳逻辑下的社会化引入阶段，存在着“政社共治”非均衡空间、“引育管用”碎片化格局、“合作空间”在地化重构等问题。对此，迫切需要推动行政吸纳社会向行政吸纳服务转向，制订民政服务清单，开发民政服务项目和岗位，在健全标准体系的基础上优化政府购买服务机制，不断壮大民政领域社会化专业人才。关键词：行政吸纳；社会引入；制度空间；人才队伍中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1671-5136（2023）01-007-04人才队伍建设不是孤立的社会现象，而是党和国家一项重要的制度设计，并深受制度环境影响。毛泽东同志的“任人唯贤”、邓小平同志的“尊重人才”、江泽民同志的“人才是第一资源”、胡锦涛同志的“坚定不移走人才强国之路”等人才观是不同时期人才工作的行动指南，旨在把各方面优秀人才集聚到党和国家事业中来。进入新时代，习近平总书记明确提出：“要坚持党管人才原则，聚天下英才而用之，加快建设人才强国”，要求构建人才发展治理体系，形成人才制度优势。民政人才队伍建设是民政制度和治理能力现代化的重要组成部分，事关民生改善、民心向背和党的执政根基。调查发现，民政人才队伍建设并没有完全达到制度设计的预期效果，特别是社会化专业人才队伍存在总体规模不足、结构不合理、规格层次低等短板和不足。不过，单纯从经验实操层面分析无法从根本上解决上述问题，需要回归到人才队伍建设的制度分析框架，客观把握民政人才队伍建设的制度空间，充分运用社会化引入机制，推动民政人才高质量发展。1民政人才队伍建设研究的制度转向与阶段分析人才队伍建设研究一直是学术界热门的研究议题，制度因素特别是政府作用在人才队伍建设研究中一度被忽视。随着逐渐认识到人才队伍建设既嵌入在制度环境中还与社会建构高度相关，制度视角便被学界广为采纳和接受，这一点在人力资本理论中体现得淋漓尽致：从早期古典经济学派将人力视为一种单纯的自然禀赋1，到舒尔茨系统阐述了人力资本是通过对人的投资形成的2，到引入政策变化和制度变迁因素来分析人力资本3，再到目前主张通过制度激励增强人力资本的增量和构成水平4，初步形成了在制度框架中分析人力资本或分析人力资本制度因素的新范式，人才队伍建设研究的新制度主义学派由此诞生。张永宏认为人才筛选是社会规范趋同性的重要机制，专业人员之间的信息交换有助于形成对地位、中心和外围的科层制的共同认可，还受到组织声誉和资源吸引5。Xueguang Zhou研究美国专业许可证制度的扩散过程，提出“职业内、州内和地区内”三种扩散途径6，还提出职业声望研究必须作为一种社会建构并收稿时间：2023-02-03基金项目：湖南省民政厅2019年度研究课题“湖南省民政人才队伍建设研究”（2019HNMZ-003）。作者简介：王松（1982），男，长沙民政职业技术学院副教授。E-mail：长沙民政职业技术学院学报2023年遵循社会承认的制度逻辑7。郭哲运用历史制度主义视角，在借鉴发达国家成熟经验的基础上，提出构建以“缓冲器”式中介组织为核心的行政认同、市场协调和学术本位之间的合理张力，来推进科技人才队伍建设8。上述新制度主义代表人物的研究策略与结果表现出了高度一致性，即将人才队伍建设嵌入制度环境中分析，由于行政的规制性、专业的规范性及社会的认知性制度要素存在着结构性不均衡、不协调，进而造成不同制度（要素）“套叠”现象。这种“套叠”所形成的制度空间正是人才队伍建设研究的逻辑起点。制度空间为人才队伍建设研究提供了理论可能，而实践领域中民政人才队伍建设历程本身就是一部制度演进史。编制和实施中长期规划是我国民政事业发展的重要制度和经验，每一个五年规划都是对这一个阶段背景下民政的整体表达，从中可以窥探出民政队伍建设的思路、策略、成效及不足。经过对7个民政规划的规律性分析，民政人才队伍建设经历了行政规制逻辑下的科层制扩张阶段、行政赋权逻辑下规范化引导的阶段、行政吸纳逻辑下的社会化引入阶段。不同阶段“套叠”的制度类型（要素）有区别，所产生的制度空间有差异，人才队伍建设的成效也不同。第一个阶段：行政管制逻辑下的科层制扩张。这一阶段主要由国家制度一统性与地方灵活性之间的张力形成制度空间，进而推动民政人才队伍的规模化建设。科层制在20世纪取得了巨大的成功，整个20世纪因之称为科层制的世纪9。民政部于1978年恢复成立，在民政“七五”“八五”“九五”计划中提出“办好民政院校，为各级民政部门提供合格的研究和管理人才”，通过扩张科层制组织结构，在民政系统开办民政学校，明确民政学校招生数量，并将毕业生直接输送到民政相关工作岗位，这是该阶段壮大民政人才队伍、提高人才素质的主要举措。但受到地方政府对民政工作重视程度与各省民政学校办学质量的影响，造成了民政人才队伍建设的不均衡，人才队伍的数量规模仍显不足。第二阶段：行政赋权逻辑下的规范化引导。这一阶段主要由国家规制性制度与专业规范性制度之间的耦合形成制度空间，通过嵌入干部制度的人才市场来推动民政人才队伍的规范化发展。2000年开始，高等学校毕业生自主择业，人才涌向劳动力市场。民政“十五”“十一五”“十二五”规划中明确提出“实施民政专业技术人员和职业技能人员职业资格认证制度”；2010年发布的全国民政人才中长期发展规划(20102020年)进一步强调“将职业资格证书作为民政技能从业人员招录、使用以及确定工资待遇的重要依据”，推动建构专业规范性体系，并从行政角度给予一定的特权来衔接规制性与规范性制度要素，加强民政专业技术和高技能人才队伍建设。但是受到人才市场消极应对的影响，专业规范性在民政领域未能得到迅速的扩散，耦合空间十分狭窄，人才队伍质量与形势发展要求之间存在较大差距。第三阶段：行政吸纳逻辑下的社会化引入。这一阶段主要由行政吸纳制度与认知性制度要素之间的型构来拓展制度空间，推动民政人才队伍社会化发展。在民政“十三五”规划中明确提出“采取设置基层民政公益性岗位、政府购买服务等方式，充实基层民政工作队伍”，特别是十九大报告中要求提高社会治理社会化水平，民政部门开始探索政府购买服务等方式，广泛吸纳社会力量，充实与壮大民政人才队伍。目前国家“放管服”改革进入深水期，民政人才队伍建设处于第三阶段的关键时期，迫切需要对行政吸纳逻辑下社会化引入的制度空间展开讨论，分析民政人才队伍建设的现状与困境。2当前民政人才队伍建设的制度空间与困境分析在不同的历史时期，民政被赋予了不同的使命职责，民政人才的内涵与外延也得以拓展。目前除了行政机关、事业单位等民政干部职工外，养老服务企业、儿童托养服务机构及社会服务机构等社会化从业人员已成为民政人才队伍的主要力量。通过对湖南省的调查发现，民政人才队伍建设并没有完全达到制度设计的预期效果，仍存在总体规模不足、结构不合理、规格层次低等短板和不足。一是人才规模有待适度增长。例如：部分县市区乡镇民政助理员没有达到“每万人配备1名民政干部”的标准；近1/3的婚姻登记机关从业人数没有达到婚姻登记机关等级评定标准；超过50%的县市区社会工作专业人才未达到辖区人口数的1%；儿童收养机构、救助站、福利院等民政企事业单位缺乏心理咨询师、康复师、医疗人员等。二是人才结构有待合理优化，民政人才的专业对口率低。民政行政管理人才中接受高等教育的比例低于国家标准近10个百分点，救助站负责人在接受访谈中也表示“救助站留不住年轻人”，殡葬服务机构从业人员中高达8王松：人才队伍建设的思考第1期85.5%没有相关专业背景，有 71.4%的社工从业人员没有社工师证书，近45%的养老护理员缺乏痴呆老人照护技能等。三是职业认同感有待逐步提高。民政为民爱民的服务特性赋予了职业荣誉感和成就感，但由于工作对象的特殊性，从业人员的职业认同感并不高，流失率大，智障和精神病人服务机构从业人员的工作满意度仅为50.6%。上述民政人才队伍建设的问题主要体现在社会化专业人才队伍建设严重滞后。究其原因，既有历史长期积累的老问题，也有随着社会快速发展形成的新问题；既有思想观念因循守旧的原因，也有价值观念偏位的原因；既涉及体制机制问题，又涉及政策环境问题。这就需要运用制度理论并深入分析制度空间来探究民政人才队伍建设。行政吸纳逻辑下社会化引入是当前民政人才队伍建设的制度环境，行政吸纳制度与认知制度、行政机制与社会化机制间型构所拓展的制度空间不足是民政人才队伍建设困境的根本原因。第一，行政吸纳的共域界线模糊，形成“政社共治”非均衡性空间，限制了社会化专业人才的有序进入。新时代赋予民政新的使命职责，各级民政部门作为行政“序列”，利用国家权力进入到社会建设公域、共域和私域三个不同性质的场域，进行有计划的履职尽责。从总体上来看，随着民政对象需求多元化，民政工作由行政管理转向综合治理，民政业务的公域、私域逐步缩小，共域逐步扩大，如本该由公域管辖的特困人员救助，除集中供养外，大部分依靠亲友、社区社会组织、专业社会组织实施分散委托照料。不过，由于政社共治的共域存在不确定性，边界模糊，社会力量往往通过接受政府形塑来参与民政工作，社会力量生长的空间不断被社会行政化所蚕食10，越具有行政特性的社会力量或政府控制越严的社会力量得到政府的支持越大，导致形成“政社”非均衡性空间，进而限制了民政领域社会化专业人才的进入。第二，行政吸纳的无形业务壁垒造成“引育管用”碎片化格局，制约社会化专业人才的发展壮大。民政是社会力量的培育主体与管理主体，又是社会力量的主要参与领域。在养老服务领域，要求促进社会力量逐步成为发展养老服务业的主体，培育和打造一批品牌化、连锁化、规模化的养老服务企业和社会组织；在儿童福利领域，强调支持社会工作者等专业人员，针对农村留守儿童和困境儿童不同特点，提供心理疏导、亲情关爱、权益维护等服务；在城乡社区治理领域中的“三社联动机制”、社会救助领域中“物质救助+服务保障”、残疾人福利中“社区康复”等都需要社会组织、社会工作、志愿者的参与。但在民政业务之间存在“无形”壁垒，社会力量的“育管”在社会组织管理、慈善事业和社会工作促进等部门“引用”在救助、儿童福利、养老等具体服务领域，社会力量的培育、监管和作用发挥之间的政策衔接不够，未形成完整的链条，进而影响民政领域社会化专业人才的发展壮大与作用发挥。第三，行政吸纳的替代机制滞后，导致“合作空间”在地化重构，降低社会化专业人才的社会认知。行政吸纳社会的核心机制是功能替代，当前民政领域主流的功能替代机制是政府购买社会服务，先后出台了系列文件，其中关于积极推行政府购买服务 加强基层社会救助经办服务能力的意见最具代表性，从国家层面理顺了社会力量参与社会共治的渠道机制，并要求各省（自治区、直辖市）在本文件出台后半年内制定具体实施意见。但是地方在制定相关政策时，会对政社“合作空间”进行在地化重构，如湖南省民政厅依托该文件出台湖南省乡镇（街道）社会工作服务站项目实施方案，由于各地社会力量培育程度不同，县市区在执行过程中又出台不同的购买对象、标准、要求等，导致不同县市区购买社会力量的类别性质、专业程度、支持力度有极大的差别。另外，民政部门在推行政府购买服务过程中，还缺乏相应的配套政策，如特困人员能力评估标准、儿童之家服务标准等，导致社会化专业人才服务效果不一，严重影响了社会对社会化专业人才的认知度，甚至出现“污名化”现象。3民政人才队伍建设的制度空间拓展与社会引入第十四次全国民政会议指出：“更大发挥社会力量作用，积极发展贴近需求的社区养老托幼等服务，丰富生活服务供给”。民政人才队伍的建设是民政事业高质量发展的重要支撑，关键在于充分吸纳社会力量，培育、引进、规范社会化专业人才。前面分析了民政部门在模糊边界的共治领域中，在“育管”与“引用”业务分离下，依靠滞后的功能替代机制进行社会化专业人才队伍建设，造成了政社合作、规制与规范、规制与认知等“套叠”形成的人才队伍建设制度空间不均衡、碎片化并受到在地化重构。对此，民政人才队王松：行政吸纳与社会引入：基于制度空间对民政人才队伍建设的思考9长沙民政职业技术学院学报2023年伍建设需要优化行政吸纳逻辑下社会化引入机制，拓展制度空间，强化社会引入，持续壮大社会化专业人才队伍。如何优化行政吸纳逻辑下社会化引入机制是当前首先要破解的难题。事实上，无论是学术界还是民政实务领域都有意无意地采用行政吸纳社会的逻辑加强人才队伍建设，却忽视了“民政工作”的特殊属性。一方面，民政工作关系民生、连着民心，直接服务于困难群体，具有“服务性”特征；另一方面，民政工作是社会建设的兜底性、基础性工作，既是社会力量的培育者，也是社会力量的参与领域，具有“社会性”特征。在民政领域，“行政吸纳社会”的逻辑会陷入“自己吸纳自己”的尴尬境地，无法解释、解决人才队伍建设的难题。有学者在对N镇基层文联的成立与运作分析基础上，提出了行政吸纳服务的新模式，政府通过服务项目“支持”民间组织发展，民间组织通过服务项目“配合”政府工作11。从“行政吸纳社会”转向“行政吸纳服务”是民政人才队伍建设的突破口，能够拓展人才队伍建设的制度空间，通过政府购买服务项目或岗位实现社会化专业人才的引入。因此，政府购买服务是“行政吸纳服务”逻辑下的社会引入机制，服务项目和岗位的开发是政府购买服务的前提，服务清单的编制是开发服务项目和岗位的基础。第一，制订民政服务清单，清晰共域边界，均衡政社共治空间。经过2019年民政机构改革，民政部门进一步明确了职能配置、内设机构和人员编制。在此基础上，社会组织管理、社会救助、基层政权与社会治理、儿童福利等民政部门主责主业要列出基本服务清单。例如，社会救助领域将救助标准、救助办理、资金发放等事务性工作作为公域服务内容；将救助对象核查、服务保障等作为共域服务内容；将救助对象家庭照料、互助等作为私域服务内容，列出各领域的服务清单，厘清民政部门、社会力量及家庭间的职责边界，进而明确政社彼此承担的责任，以期达到互相支持、互相配合的均衡状态。第二，依托民政服务项目与岗位开发，打通业务壁垒，形成一体化“引育管用”格局。业务壁垒的形成是由于民政部门内设机构职责的重叠、抑或是民政某项业务的创新引入其他业务力量造成的，这就需要充分发挥服务的整合性功能，以服务项目或常设岗位的形式，形成一体化“引育管用”的社会化专业人才格局。就岗位开发而言，在具有公益服务、社会福利职能的事业单位、群团组织、社会组织和企业及城乡社区中，明确社会化专业人才的岗位，再根据不同单位、不同领域服务的需求和特点，规范岗位任职资格要求及聘用条件。就服务项目开发而言，对非常态化且具有周期性、任务性的服务开发出具体的服务项目，如低保核查项目、特困人员能力评估项目、城乡社区“三社联动”服务项目、未成年保护服务项目等，明确项目绩效指标，采用项目委托形式，引入社会化专业人才，通过项目培育、管理社会化专业人才。第三，健全民政服务标准，完善替代机制，再造政社合作空间。服务标准是民政服务的重要手段和技术支撑，有助于推进民政系统简政放权、放管结合、优化服务，有利于促进民政领域基本公共服务均等化，增强民政领域公共服务的透明度。健全民政服务标准，完善替代机制，就是在服务标准的基础上实行政府购买服务（或岗位）。就服务标准而言，迫切需要加快研制民政部门与社会力量共治领域的服务标准。例如：重点研制养老服务基础通用、服务质量、服务保障和养老机构管理标准。研制救助服务标准、康复辅具服务标准、“三社联动”的各类管理服务标准等。就岗位而言，按照人才规格与服务需求对接、人才结构与岗位性质对接的要求，制定岗位设置标准、岗位配置标准与岗位职责标准、规范人才准入标准与退出标准，完善服务标准与教育培训标准，巩固和发展各级各类民政部门依据标准来开展人才队伍建设的工作格局。在标准的支撑下，从制定购买服务目录、确定购买主体资质、明确专业人才要求、加强过程管理等方面完善政府购买服务机制，同步增强民政专业人才的责任意识、质量意识和诚信意识。总体而言，“政府吸纳服务”逻辑下社会化引入为民政人才队伍建设提供了可能。在实践中，要结合民政改革创新围绕“适度、管用、均衡”做文章，做好同一领域、同一单位中不同人才类型的合理、均衡配置，打造高效、协同、创新的工作团队。还要从民政社会认知与行业吸引力不足入手，采取超常规手段，实施宣传引导、孵化培育、订单培养、教育培训、西部援助、技能比武等工程，有重点、有计划地推进民政人才队伍建设，助推民政事业高质量发展。（下接第27页）10王富国1阳庆云2孙熙林3刘战旗1袁雄1支艳春1：湖南省残保金政策促进残疾人就业调查研究第1期201646号）文件规定，残保金实行省与市州、县市分成，5%为省级收入（下称“省级统筹比例”），95%为市州、县市收入。可以看出，湖南省省级统筹比例太低，统筹力度不够，且忽略了区域发展不平衡的现状，不利于残保金作用充分发挥。根据其他省份经验，残保金省级统筹力度相对较大，部分省份对省会城市统筹比例高于其他州市。例如：贵州省本级对省会城市所收残保金的统筹比例和对其他州市所收残保金的统筹比例分别为40%、20%，吉林分别为30%、10%，陕西、辽宁、广东、福建省残保金省级统筹比例分别为26%、20%、15%、15%。根据湖南省实际，建议考虑将各州市所收残保金省级统筹比例调整至25%。提升残保金的省级统筹比例将有利于加大对经济欠发达地区的转移支付力度，从而缓解区域不平衡和城乡不平衡问题。参考文献1杨立雄.残疾大学生就业问题与对策研究J.残疾人研究,2016(2):12-19.2郝景萍.残疾人就业保障金征收使用管理存在的问题及对策研究J.山西财税,2021(3):44-46.3冯杰,郭洪森.共同富裕视角下我国残疾人就业保障问题研究J.长沙民政职业技术学院学报,2022,29(2):2-7.4刘慧平.基于风险管理的残疾人就业保障金征缴对策J.湖南税务高等专科学校学报,2020,33(3):25-29.5廖娟.残疾人就业及其影响因素研究J.残疾人研究,2014(4):38-43.6张奇林,刘二鹏,刘轶锋.残疾人就业保障金制度的评价与优化J.江淮论坛,2018(2):136-142.（上接第10页）参考文献1王明杰，郑一山.西方人力资本理论研究综述J.中国行政管理，2006（8）:92-95.2西奥多舒尔茨.人力资本投资:教育和研究的作用M.北京:商务印书馆，1990.3王金营，黄乾，陈明淑.论人才资源与经济增长的关系:以天津市为例的实证研究J.经济评论，1999(5):61-64.4梁栩凌.人力资本理论的渊源、流派和发展J.北京机械工业学院学报,2005（2）:58-62.5张永宏.组织社会学的新制度主义学派M.上海:上海人民出版社，2007.6Xueguang 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