行政公益诉讼第三人范围之厘定_周桂党.pdf

收稿日期：基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金资助（）。作者简介：周桂党（），女，河南孟津人，兰州大学法学院副教授，硕士生导师，主要从事行政法与行政诉讼法的研究；张宇思（），女，甘肃兰州人，兰州大学法学院在读硕士研究生，主要从事行政法与行政诉讼法的研究。行政公益诉讼第三人范围之厘定周桂党张宇思（兰州大学 法学院，甘肃 兰州）摘要：我国行政公益诉讼自 年全面推行以来已有 年，虽然在此期间这一制度有了长足的发展，但是立法上对于行政公益诉讼第三人的规定仍不明确，司法上对第三人的认定仍存在较大争议。究其原因，主要是主客观诉讼的差异性与“利害关系”概念的不明确性致使第三人范围难以确定。因此，立足行政公益诉讼本身，第三人范围还需重新厘定：违法行为人因其与案件之间的紧密联系可以成为第三人参诉；受违法行为侵害的民事主体应单独起诉维护权益，不宜成为第三人；被告之外的其他行政机关应作为共同被告参诉或由检察机关单独起诉，不适合以第三人身份参诉。关键词：行政公益诉讼；客观诉讼；利害关系；第三人中图分类号：文献标识码：文章编号：（）：（，）：，“”，：；，；，：；年，我国首次在 个省份开展了行政公益诉讼试点活动。试点结束后，又于 年在行政诉讼法中加入了行政公益诉讼的相关内容。这为我国督促行政权依法有效运行、维护国家公共利益提供了可视化路径。然而，立法内容简单、制度供应不足与处于成长期的行政公益诉讼逐渐形成扭曲的内错裂格局，影响了行政公益诉讼的合理运行。这一点，在缺失立法规定与制度设计的第三人问题上体现得更为明显。很多行政公益诉讼案件中，与案件关涉的主体较多，不仅包括未依法履职的行政机关，还包括违法行为人等主体。为查明事实、减少诉累，这些主体往往成为行政公益诉讼案件的第三 第 卷 第 期 黄河科技学院学报 年 月 人参与审理。但行政公益诉讼第三人立法上的空白与理论上的争议，却使法院对第三人的类型认定不一。为解决第三人司法实践中的争议，推进行政公益诉讼案件的审理，须立足行政公益诉讼本身，分析行政公益诉讼第三人的适用现状及争议原因，合理划定行政公益诉讼第三人的范围，通过完善第三人的规定来提高案件判决的公正性，达到“公益 私益”双重保护之目的。一、实证考察：行政公益诉讼第三人之现状行政诉讼第三人是指同被诉行政行为或最终判决结果有利害关系，而依法参加诉讼的原告、被告以外的公民、法人或其他组织，是推进案件审理的重要主体。随着行政公益诉讼的不断发展，第三人不仅局限于一般行政诉讼，还逐渐延伸至公益诉讼领域，成为公益保护中不可或缺的一环。由于行政公益诉讼本质上属于客观诉讼，与一般行政诉讼在立法、司法上差异较大，这使得第三人进入行政公益诉讼后在立法、司法上与传统行政诉讼有所差别，因而有必要对行政公益诉讼第三人的立法现状和司法现状进行考察。（一）立法现状行政诉讼第三人最早规定于 年行政诉讼法。该法第 条将第三人定义为“同被诉具体行政行为有利害关系”的主体。年行政诉讼法修改时，对第三人认定标准进行了扩充，增加了“同案件处理结果有利害关系”的标准。自此，第三人的认定标准确定下来，法院审理案件时依据上述利害关系对第三人参诉资格进行判定。相比修法前，第三人类型更加丰富，更多案涉主体可以参与审理过程，有效维护了行政相对人的利益，也提升了行政诉讼程序设计的合理程度。虽然 年行政诉讼法完善了第三人的认定标准，但是行政公益诉讼的出现却对第三人制度提出了新的问题。年，全国人大授权 个地区进行公益诉讼试点，并随之公布了人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法等文件，对于行政公益诉讼的诉前程序与诉讼程序做了初步规定，但在审理程序中并未明确第三人能否参与诉讼。试点结束后，我国 年在行政诉讼法中正式加入了行政公益诉讼制度，但只对案件范围、起诉资格进行了笼统规定，不涉及第三人问题。此后，年的关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释与 年的人民检察院公益诉讼办案规则中都未提及第三人如何参与审理，有关行政公益诉讼第三人问题在立法方面仍旧语焉不详。这种立法上的模糊与制度上的空白直接导致了司法实践的混乱，法院在处理第三人问题时究竟是按照行政诉讼法的规定进行认定，还是根据公益诉讼特殊性自行定夺，各地做法不一、争议较大。（二）司法现状为了解行政公益诉讼中第三人的认定类型，笔者收集了 年至 年有第三人参诉的行政公益诉讼一审案件，在剔除无关案件后，共得到 份有效判决。通过对这 份判决分析可知，目前我国行政公益诉讼第三人的认定标准较为混乱。首先，不同地区对行政公益诉讼是否可以适用第三人制度有争议。从案件分布来看，共有 个省份有第三人参诉的案例，其中数量较多的是贵州、甘肃、湖北、安徽、吉林、江苏、广东（见表）。这几个省份案件数量都超过了 件，说明当地法院对第三人参加公益诉讼持肯定态度，希望通过第三人的加入促进案件审理。而河南、四川、北京、江西、山西、山东虽有第三人参诉的案例，但数量较少，只有 件。对这些省份来说，单一的案件数量并不能说明它们同意让第三人加入公益诉讼，相比当地行政公益诉讼案件总数来说，这只不过是省内法院审理案件的一个小尝试。除了这 个省份外，其余地区并没有第三人参与行政公益诉讼的案例，可以推断出，它们对此持否定态度。这些省份对第三人参诉态度消极，一方面是因为现有法律和司法解释没有给出第三人可以参诉的具体规定，它们不敢轻易突破现有的制度框架；另一方面，这些省份大多不是参加公益诉讼试点的省份，在审理公益诉讼案件时更为保守、克制。其次，不同地区对第三人类型有争议。虽然有 个省份做出了第三人参诉的尝试，但他们对第三人的类型认定不同。从现有案例来看，参与行政公益诉讼的第三人主要有三类，即违法行为人、被告之外的其他行政机关与受违法行为侵害的民事主体。这三类主体中，最常见的是违法行为人，在收集到的 个案件中有 个案件都让违法行为人以第三人身份参诉，占比高达 （见图）。从案件分布来看，个省份中，除北京外，都有违法行为人作第三人的案例，各地法院对违法行为人参诉的认可度较高。法院之所以喜欢将此类主体纳为第三人，是因为违法行为人往往是直接导致公益受损的主体，与案件联系紧密，法院为更好查清案件事实，倾向于将其追加为第三人。排名第二的是被告之外的黄河科技学院学报其他行政机关，共涉及 个案件，占比 。这些行政机关主要是与被告对受损公益共同享有监管职责的机关，当检察机关对其中一个机关提起诉讼时，法院将另外的涉案机关一并追加为第三人参与审理。从此类第三人分布地区来看，只有福建省倾向于将行政机关列为第三人，在 个涉及第三人的案件中有 个追加行政机关为第三人。但其余地区对行政机关作为第三人的热情并不高，像第三人案件数量最多的贵州省，也只在一个案件中将行政机关纳为第三人。最后一种类型是受违法行为侵害的民事主体，在收集的所有案件中只有贵州、安徽、内蒙古的 例案件将民事主体列为第三人，占比。这反映出各地法院并不认可民事主体作为第三人，更倾向于让民事主体通过其他类型的诉讼解决争议。表 省份行政公益诉讼第三人类型统计单位：件省份违法行为人作为第三人案件数行政机关作为第三人案件数民事主体作为第三人案件数总数贵州甘肃湖北安徽吉林江苏广东福建重庆内蒙古河北辽宁陕西河南四川北京江西山西山东图 行政公益诉讼第三人类型数量占比通过以上分析可知，不同地区对第三人参与行政公益诉讼的认可度不同，对于哪种类型的主体可以成为第三人的看法也有所差异。这造成司法审判时第三人范围的混乱与诉讼主体的困惑，不利于行政公益诉讼的推进。要想及时解决这一争议所带来的实务影响，就需分析行政公益诉讼第三人争论的原因，确定第三人参诉的类型，以结束司法审理的混乱局面。二、深层探析：行政公益诉讼第三人争议之原因行政公益诉讼第三人司法实践的混乱局面主要由两方原因造成。一是主客观理论差异使行政公益诉讼与一般行政诉讼在很多制度上不能相通；二是作为第三人认定标准的“利害关系”之界定仍旧不够清晰，使第三人范围难以确定。（一）主观诉讼与客观诉讼的差异性从诉讼类型来看，行政诉讼可以分为客观诉讼与主观诉讼。这两种诉讼模式在诉讼目的、原告资格等方面皆有不同，进而对第三人的要求与影响也不同。诉讼目的不同主观诉讼是为保护公民私益不受侵害而提起的诉讼；客观诉讼则是为维护法律运行秩序及整体社会公益而提起的诉讼，其目的不局限于公民个人而扩展至整个社会。一般行政诉讼的目的在于解决行政争议、维护相对人合法权益，属于典型的主观诉讼，而行政公益诉讼的目的在于督促行政机关及时履责，维护公共利益不受侵害。可以看出，这两种诉讼模式对利益保护的倾向有所差异，一般行政诉讼倾向对私益的保护，行政公益诉讼则倾向对公益的保护，因而，第三人规定能否突破这种差异适用于行政公益诉讼，就成为了争议中心。有学者认为，“公益诉讼中，法院仅针对行政行为是否合法、是否损害公益进行审理，不针对相对人私益做出判决，因而第周桂党，等：行政公益诉讼第三人范围之厘定三人参加诉讼与公益诉讼的客观诉讼属性不相符”。也有学者提出，“公益诉讼中纳入第三人规定，有利于保障相对人陈述申辩权，符合利益多元化趋势下民主治理的客观要求”。人类社会法律关系复杂多样，难以严格区分公益、私益，二者一定程度上是相成、并行的概念。英国法学家边沁在论及公共利益时说到，公共利益并非完全独立于个人利益，本质上而言，公共利益仍是一个共同体中所有成员利益之总和。德国学者莱斯纳则进一步指出，公益与私益之间存在一个不确定的关系 多数人的私益可以上升为公益，公益由这些私益汇聚而成。也就是说，公益与私益并不是非此即彼、非黑即白的关系，二者在一定条件下会发生转化。当私益不断扩大，逐渐获得普遍性后，会上升至公益层面。私人利益的保护其实间接包含了对公共利益的维护，反之亦然。因此，对行政公益诉讼而言，第三人参与审理与其诉讼目的并不矛盾。毕竟，“所有诉讼无不以维护公共利益为目的，所谓公益诉讼也不过是对传统私益诉讼中公共利益保护的扩张与深化，二者本质上具有一致性”。需要注意的是，公益、私益的区分虽不是否定第三人制度的理由，但是这种区别也使行政公益诉讼第三人的认定更加不易。第三人的规定不仅要满足保护私益的需要，还不能因对私益的过分追求而影响公益的维护。就此而言，到底要将哪些主体纳入第三人范围，如何平衡公益与私益的关系，就成为了第三人认定的内在理路。原告资格不同主观诉讼将当事人与诉讼对象之间具有利害关系作为判断原告资格的标准。在客观诉讼中，不论是否具有这种利害关系，只要当事人与行政行为之间具有一种间接性的、道德性的关系，就可以向法院起诉。也就是说，在客观诉讼中起诉无须以原告个人权利受侵害为前提，不需要利害关系作为媒介。对于行政公益诉讼而言，有资格提起诉讼的是检察机关。这种起诉资格是法律直接赋予的，检察机关行使起诉权并不需要同案件具有利害关系，只要符合法定条件即可。这种不牵涉利害关系的原告资格，也给行政公益诉讼第三人的判断增加了难度。司法实践中，第三人与原告联系颇深，很多情况下第三人都是“未提起行政诉讼的原告”，因此原告资格的判断也成为对第三人进行认定的辅助标准。然而，行政公益诉讼中原告资格的差异使第三人资格的判断无法受到原告资格的辅助，使原本有争议的第三人判断标准更加模糊。（二）利害关系界定不清晰“利害关系”作为判断原告资格与第三人资格的基本标准，是行政诉讼法中的重要概念，用来表示当事人与行政机关行为之间的一种利益增减的互动关系。但是，法律对这种互动关系的范围并未给出明确界定，致使理论界与实务界对此争议不断。目前对于“利害关系”的认识，既有法律上的利害关系与事实上的利害关系的相持，也有直接利害关系与间接利害关系的辩论，更有私法上的利害关系与公法上的利害关系的争议。如此种种，导致利害关系的内涵和外延始终不明确。我国行政诉讼中有关利害关系的解释最早出现在 年关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见（试行）的通知中。该司法解释第 条将利害关系限定为“法律上的权利义务关系”，使得事实上的权益排除其外。但随着域外对公民权利保护力度的加大，利害关系的界定逐渐从法定权利向法律上值得保护的利益扩张。我国也顺应这一趋势，在 年修改行政诉讼法时，废除了“法律上的权利义务关系”之限定，使原告与第三人的资格判断重新归于“利害关系”。这一改变扩大了第三人范围，让更多案件关涉的主体有机会参与案件审理。然而，对“利害关系”的宽泛解释也带来了负面影响。一方面，二审法官随意增加第三人，使行政诉讼法有关“遗漏当事人”的规定变成案件发回重审的万能条款；另一方面，大量第三人加入诉讼也增大了法院司法资源的消耗。因此，部分学者倡议对利害关系进行限定或类型化，避免原告与第三人认定上的进退失据。基于上述弊端的影响与保护规范理论的引入，最高人民法院在审理“刘广明案”时对利害关系重新进行了限缩，将利害关系限于“法律上的利害关系”和“公法上的利害关系”，排除了反射利益与民事利益受损的情形。这也造成了法律规定与指导案例不匹配的局面。可以说，立法与指导案例对这一问题不同的解释，给法院的审理增加了难度。法院究竟是按法律规定扩大利害关系范围，还是按执导案例的意见限黄河科技学院学报参见最高人民法院（）行申 号行政裁定书。缩利害关系，陷入了两难的境地。法律的修改与实践的尝试，不但未明确利害关系的概念，反而加剧了利害关系概念的不稳定性，使其更加扑朔迷离，难以认定。当我们将这一概念移步到行政公益诉讼中会发现，由于主客观理论上的争议，有关利害关系的解释又将发生改变，之前基于一般行政诉讼所做的论证可能并不适用于行政公益诉讼，对利害关系的解释还需另作考虑。三、范围厘定：行政公益诉讼第三人之类型主客观诉讼的差异性与利害关系概念的模糊性，导致行政公益诉讼第三人更加复杂难辨。这种复杂性使我们认定第三人时不能忽视以上因素的影响。若我们抛开这些影响，强行将第三人的规则、理论嫁接在行政公益诉讼中会引发不同制度间的“排异”。因此，第三人类型的确定还须立足行政公益诉讼本身进行分析。（一）违法行为人可以成为第三人根据统计，行政公益诉讼中以违法行为人作为第三人的情形最为普遍，占比 。这说明法院、检察院在行政公益诉讼审理中倾向于让违法行为人参与进来，辅助审理。但这只是司法实践中的倾向，是否意味着违法行为人应该在行政公益诉讼中当第三人呢？根据公益诉讼的特性分析，违法行为人可以基于以下理由以第三人身份参加行政公益诉讼。违法行为人作为第三人符合行政诉讼法规定目前行政公益诉讼第三人没有单独的规定，法院适用法律时主要引用行政诉讼法第 条。根据此条规定，第三人有两种：一种是与行政行为有利害关系的主体，另一种是与案件结果有利害关系的主体。违法行为人成为第三人恰好符合上述两种情形。在行政违法作为的案件中，违法行为人往往因行政机关违法作为而直接获得好处。比如，行政机关未认真审核申请条件，导致不符合规定的企业获得了财政补助资金，致使国有资产流失，国家利益受损。此时，该企业是行政行为做出的对象，与违法行为有直接的利害关系，是行政行为的相对人，符合“同行政行为有利害关系”的要求，有成为公益诉讼案件第三人的资格。在行政机关不作为的案件中，违法行为人因行政机关不主动履职的行为而减少了现实中的义务。比如，矿区承包人在采矿期后需对承包区进行复垦，但由于主管部门不主动监管而使矿区环境迟迟无法修复，使环境公益受到损害。此时，行政机关的不作为实际上减少了违法行为人的义务，但这种“义务减少”的状态不会一直持续，当案件进入诉讼程序后，法院的判决必然要求行政机关依法履行监管职责，督促违法行为人对矿区进行复垦，恢复受损公益。就此而言，违法行为人与案件判决结果有利害关系，符合“同案件处理结果有利害关系”的要求。违法行为人作为第三人可以维护私人利益，确保案件公正审理对一般行政诉讼而言，它以解决行政争议、维护相对人权益为目的，主要审查行政行为的合法性，针对的是行政主体。但行政公益诉讼以督促履职、维护公益为目的，不仅要对行政行为的合法性进行评价，还需对公益受损原因进行考查。在行政公益诉讼中，部分案件公益受损是行政机关单方违法作为或不作为所致，但更多的是由行政机关与违法行为人共同导致的，可以说违法行为人的所作所为是导致公共利益损害的“直接因素”，行政机关的不作为与乱作为则是推动公益损害的“加重因素”。在这一过程中，行政机关与违法行为人二者皆是损害公益的责任主体。因此，行政公益诉讼不仅是对行政机关履职情况的评价，更是对违法行为人做法的考查。作为损害公共利益的“直接因素”，违法行为人的利益已经完全与行政公益诉讼判决结果捆绑在一起，很多判决都要求行政机关依法履行对违法行为人的监管职责。虽然判决约束的直接主体是行政机关，但是行政机关在执行程序中必然会将恢复公益的义务转嫁于违法行为人，使其成为最终责任承担者。行政公益诉讼作为一个以维护公共利益为使命的制度，为更快推进审理程序，及时恢复受损公益，很有可能忽视违法者的合法权益，加重其行为责任，借司法权形成对违法者的公权力压迫。在这一过程中，如果违法者不能参与诉讼，那么他将失去充分辩论、举证质证的程序利益，只能被动地接受裁判结果。若其想维护自身权利，就只能单独对行政行为提起诉讼，但对违法者而言，行政机关诉后履职依据的是生效判决，即使提起诉讼也很难获得法院支持，违法者被侵害的权益将很难得到救济。因而，违法行为人有必要作为第三人参与到行政公益诉讼的审理过程中，以确保案件能得到公正审理，自身利益不受损害。在司法实践中，已经出现违法行为人作为第三人参加诉讼维护自身利益的案件。在“德江县检察周桂党，等：行政公益诉讼第三人范围之厘定院诉德江县住房和城乡建设局不依法履职”案中，检察机关因被诉行政机关未依法监督相对人缴纳城市基础设施配套费而提起诉讼。诉讼中第三人辩称，他与被告已达成德江县人民政府常务会议纪要（以下简称纪要）。该纪要明确同意第三人减缴基础设施配套费 元，并且在诉讼期间，第三人已将所欠 元城市基础设施配套费全部缴清。法院采纳了该意见，认为在减去纪要所免除的费用后，第三人已缴清费用，因此只判决行政机关不及时履职的行为违法，未对第三人提出额外要求。此案中，被告举证时并未提及该纪要，若第三人未参加诉讼，那么法院在判决时将按照未减免的费用进行认定，要求行政机关全额征收，这意味着第三人所缴费用将增加，其权益必将受侵害。行政公益诉讼是维护公共利益、督促依法行政的利器，但这把利器的使用不应以“刺伤”私主体为条件。作为诉讼制度的一种，行政公益诉讼还需秉持公平公正的审理理念，既要有效恢复公共利益，也要保障私人利益不受侵犯。违法行为人作为第三人可以促进判决的执行，推进受损公益的恢复法律的生命在于实施，法律的权威在于实施。如果说司法审判是认定事实、适用法律的过程，那么判决的执行则是促进法律有效实施的重要保障，是建设法治国家的重要步骤。行政公益诉讼作为监督行政机关依法行政、打造法治政府的重要诉讼类型，其判决内容是否得以执行既关系到公共利益的维护，也牵涉到法治国家的建成。但就判决执行的实践来看，现状不容乐观。福建省泉州市一检察院对泉州市内 年行政公益诉讼案件执行情况进行了统计，在所提起的 起行政公益诉讼中，有 起案件已顺利执行完毕，起案件未执行完毕，起未执行，执行完成率只有 。造成执行完成率低的原因之一就是违法行为人不服行政公益诉讼的判决而单独提起诉讼。比如，在“靖江市检察院诉靖江市人防办不依法履职”案中，违法企业不服法院认定的人防异地建设费，在案件判决后对靖江市人防办单独提起行政诉讼，当法院驳回其请求后仍旧不服，上诉至中院。该系列案中，公益诉讼判决于 年做出，单独起诉的一审判决、二审判决则于 年做出，间隔一年。在这一年里，违法企业未依法缴费，公共利益未得到修复。违法企业之所以不愿按公益诉讼判决履行缴费义务，主要在于该企业认为公益诉讼判决不公正，损害了其合法权益。如果违法企业以第三人的身份加入公益诉讼，依法进行辩论、举证，了解判决理由，那么即使法院最终要求其承担部分义务，其对判决的接受程度也会大幅提高，诉后单独起诉的可能性会随之减少，判决执行的效率将得到提升。分析现有案例可知，很多违法行为人在以第三人身份参与公益诉讼的过程中，充分了解到自己行为的违法性，并积极与行政机关进行沟通协商，消除二者之间的行政争议，主动配合检察机关恢复公益，在法院判决前就已将受损公益恢复至圆满状态。最终法院只是确认行政机关行为违法，并未再给予行政机关与违法行为人新的义务，这对于二者而言都是双赢的状态。因而，为保障公益诉讼案件的公正审理与判决的及时执行，有必要让违法行为人参加诉讼。（二）受违法行为侵害的民事主体不宜成为第三人除违法行为人外，行政公益诉讼中还存在一类与判决结果有利害关系的主体，即利益受损的民事主体。这些民事主体的利益因行政机关的行为而间接受到影响。比如，在环境行政公益诉讼中，由于行政机关未履行相应监督职责，导致某企业向当地河流排放污水，致使周边居民生活环境变差，检察机关由此向法院起诉，要求责令行政机关依法履行对违法企业的监管职责。在这一诉讼中，若法院判决行政机关败诉，那么行政机关就需督促违法企业整改，进而帮助两岸居民利益恢复。若法院驳回检察机关的诉讼请求，那么两岸居民的利益将会持续受损。对于这些民事主体而言，其利益并未直接受到行政行为的干涉，而是因违法企业的排污行为受到侵害，本质上是与违法企业之间的一种民事侵权关系，与行政行为无关，只是因行政公益诉讼判决间接影响其利益恢复而与案件结果有了利益牵涉。虽然利益受损的民事主体与判决结果有利害关系，但是否能就此推定其可以作为第三人参加行政公益诉讼呢？在一般行政诉讼中，由于行政诉讼法已加入了“同案件处理结果有利害关系”的认定黄河科技学院学报参见贵州省思南县人民法院（）黔 行初 号行政判决书。参见江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（）苏 行初 号行政判决书。标准，因此民事主体在一般行政诉讼中成为第三人已无法律上的障碍，实践中也多有案例。但是行政公益诉讼与行政私益诉讼之间的张力，使其不能直接套用一般行政诉讼的规定。就此而言，民事主体并不适宜成为行政公益诉讼的第三人，具体理由如下。行政公益诉讼中第三人“利害关系”需要进行限缩利害关系作为一个“罗生门”，其内涵与外延至今仍旧争议不断。具体到第三人利害关系的认定中，学者争议主要集中于利害关系是否包含“私法上的利害关系”。有的学者认为，只有与行政行为具有直接利害关系的主体才能成为第三人，这里的直接利害关系指行政行为直接调整的权利义务，仅涉行政法律关系。有的学者则认为，第三人的利害关系应作宽松解释，除了行政行为所产生的直接利害关系外，与原告具有私法上利害关系的主体亦可成为第三人。那么，在行政公益诉讼中，是否可以将私法上的利害关系纳入其中呢？从诉讼类型来看，行政公益诉讼属于客观诉讼，以维护公益为最终目的，因而在认定第三人时不能过度延伸，须将第三人限缩在“公法上的利害关系”之内。人类社会是由不同法律关系结成的网，网上的关系环环相扣，联系紧密，但其属性却不尽相同。某一节点上的关系发生纠纷并诉至法院时，法院应只对该环节所涉法律关系进行审理，能够参加诉讼的主体也仅限于该环节的关系人；若不同环节的关系人可跨越节点参加诉讼，会使不同属性的法律关系相互交织，造成审理过程的复杂化与审理对象的混乱化。在行政公益诉讼中，发生争议是检察机关与行政机关间的行政法律关系，民事主体虽与案件有所牵连，但却存在于不同节点的民事法律关系中。如果民事主体加入公益诉讼的审理，会混乱法院对公益诉讼案件的审判权限。具体而言，民事主体之所以参加行政公益诉讼，一方面是希望通过受损公益的恢复，带动自己利益的恢复；另一方面则是请求违法者进行民事赔偿。现阶段行政公益诉讼主要审理行政机关是否依法行使管理职责，公共利益是否因其违法作为或不作为受到损害。若再对民事主体的赔偿请求进行审理，会使审理过程更加复杂，也会模糊行政公益诉讼与民事诉讼的界限。况且，行政公益诉讼的制度设计中，其判决对象本就不包含民事争议，即使民事主体参与到诉讼中也无法实现民事赔偿的请求，从这一点上来说，民事主体成为第三人并不具有制度价值。此外，民事主体与违法行为人之间的民事法律关系，并不影响行政公益诉讼案件的审理，即法院不会根据违法行为人与民事主体之间是否存在民事侵权，违法行为人是否需要进行赔偿来判断行政机关是否未依法履职。基于行政法律关系与民事法律关系的非同质性或非交叉性，在行政公益诉讼的办案效果上，将民事主体列为第三人并不能发挥“证明行政行为合法性”的作用，无助于法院对案件的审理。总而言之，民事主体加入行政公益诉讼既无法获得民事赔偿，又无法推进案件审理，无论对民事主体本身而言，还是对公益保护而言都无益处。因此，在认定第三人的“利害关系”时，需限制在“公法上的利害关系”之内。民事主体受损的利益属于反射利益，不能通过公法手段请求救济在行政法领域，公民是否能基于公法规范要求行政机关为或不为一定行为，能否在其权益受损的情况下向法院提起行政诉讼，需要考查公民主张的权益是公法权利还是反射利益。所谓公法权利是个人依据公法规范所赋予的法律力量，为个人利益请求国家机关为特定行为的权能，公法通过给予私人公法上的权利，让私人可以要求国家机关为一定之作为，使其不至于变成单纯被统治的客体，以此维护人之尊严。公法权利是法律赋予公民的一种客观利益，当其被侵害时公民能通过公法手段获得救济。反射利益是国家机关为了维护公共利益进行特定作为或不作为时附带保护的利益，“这种作为或不作为的结果有可能有利于特定公民，尽管公法规范并无扩大、维护个人权利范围之意图”。因而，从实质上说，反射利益是法律的一种反射效果，并非法律保护的最终指向，只是国家机关行使权力过程中对个人产生的一种附随结果。当这种反射利益受到侵害时，公民无法通过公法手段请求救济。具体到行政公益诉讼中，民事主体因行政机关违法作为或不作为而受损的权益实质上是一种反射利益，并非公法规范给予的权利。民事主体不能通过行政公益诉讼要求将其恢复，仅能通过民事诉讼寻求解决。民事主体参与公益诉讼的主观意愿不高在市场经济之下，市场主体的任何行为所导致的结果都不是单一性的，市场主体的规模化处理使受害者范围呈扩大趋势，大量公民的权益因此受到周桂党，等：行政公益诉讼第三人范围之厘定侵害。此时，所有受害公民与受损权益之间有着高度的公共性与同质性，一人利益受损往往意味着不特定多数人之利益亦处于危险之中。然而，我国公民的权利意识并不强烈，维权热情相对不高，基于“无讼”“厌诉”“和为贵”等思想之影响，公民在面对未直接侵害己身利益或损失不明显的公益案件时，倾向于选择隐忍。有学者曾对此进行调查，询问公民“当周围环境受损时，是否会举报？”份调查样本中有 个公民选择不干涉，占比 。当问及原因时，部分人认为个人力量微弱，难以解决问题；部分人认为事不关己，无须干涉；有人怕违法者对其进行打击报复。从学者调查数据来看，目前我国公民维护公共利益的主动性不高，相应的参诉意愿也较低。在这种情况下，就算给予公民作为第三人参加行政公益诉讼的机会，他们也未必愿意参与，有关民事主体作为第三人的想法也必然成为缘木求鱼式的空想。（三）行政机关不宜成为第三人行政机关是否能成为行政诉讼第三人的话题，一直是学者争议的对象。有学者对此持否定观点，认为行政机关作为第三人的案件往往涉及多个行政机关之间的权限冲突，让行政机关以第三人身份参加诉讼意味着法院需以判决形式对行政权限进行划分，而部门之间的职权责冲突，关键在于厘清权限来源，这需要立法上的协调，司法无权对此进行划分。还有部分学者对此持肯定观点，认为行政机关可以成为第三人。因为法院在对行政行为的合法性进行认定时，须对行政行为的证据、依据、程序进行全方位审查，同时还需考量是否存在滥用职权的现象。以上问题不会引发不同行政机关之间的权限争议，反之，这是审理行政行为合法性的必经之路。从法律规定来看，年的行政诉讼法虽未对行政机关能否作为第三人进行明确解释，但 年的最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释（下文简称行诉解释）给出了回应。依据该解释第 条的规定，当行政机关应以被告身份参诉，而原告不同意追加时，法院应通知该行政机关以第三人的身份参加诉讼。这条规定为行政机关成为第三人给予了法律上的支持。但是，行政公益诉讼与一般行政诉讼的差异使得行政公益诉讼有诸多“溢出”一般行政诉讼的表现，行政机关在行政公益诉讼中作为第三人是否适宜还需具体问题具体分析。行政公益诉讼作为一种客观诉讼，其制度目的在于督促行政机关依法履职，维护公共利益不受侵害。若行政机关以第三人身份参加诉讼，可能会使行政公益诉讼督促履职目的受阻。在笔者统计的案例中，大多数行政机关作为第三人的案件都是第三人与被告共同享有对公共利益的监督职责。这种职责有的是因为所处程序不同而对同一对象产生的共同监管职责，有的则是对被告的辅助与协调职责。但不论是哪一种，都需在接到检察建议后履行监督职责，并在不依法履职的情况下作为被告接受法院审判。从现有案例的判决来看，大多数以行政机关作为第三人的案件中，法院判决只限于对被告职责的要求，没有提及第三人行政机关的相应职责。这意味着即使第三人未在诉前履职也不会受到裁判约束，最终还是由被告行政机关承担恢复公共利益的责任。然而，这与行政公益诉讼的目标相悖。根据相关法律规定，行政公益诉讼的目的是督促行政机关依法行政，那么对案涉公共利益有监管职责的行政机关都应作为被告接受法院的判决，以此提高其依法履职的意识。若让行政机关作为第三人参加诉讼，按法院审判趋向，并不会在判决中要求它承担相应责任，这使它逃脱了自己本应承担的义务，不利于行政公益诉讼目的的实现。因而，比起成为案件第三人，行政机关更适宜作为案件的被告，这样才能更好地承担义务，恢复公益。现实中已有法院意识到了这一点。在“龙海市人民检察院诉龙海市农业机械管理站不依法履职”案中，龙海市农业机械管理站因违法向某合作社发放农机补贴被检察机关起诉至法院，同时，龙海市财政局因负责补贴的最终发放，被检察院要求以第三人身份参加诉讼。但法院认为龙海市财政局是该案的共同被告而非第三人，并在判决中指出：“虽然被告龙海市农机站负责黄河科技学院学报如，农业部门负责对申请农业补贴的企业进行资格审核，审核结果上报财政部门，由财政部门复审后发放农业补贴。在这一过程中，农业部门与财政部门虽所处程序不同，但都需对农业补贴发放条件进行核验，都需对国有资产的发放负责。如，根据畜禽规模养殖污染防治条例，环境保护主管部门对所辖区域内的畜禽养殖污染的防治工作负责，但乡镇政府仍有“协助”“制止”与“报告”的义务，二者共同对畜禽养殖污染负责。参见福建省漳浦县人民法院（）闽 行初 号行政判决书。审核相关手续，但龙海市财政局也要共同组织实施，并负有拨付补贴资金、落实补贴资金预算、监督资金使用等职责。按照现行有效的农业机械购置补贴产品违规经营行为处理办法（试行）第 条之规定，龙海市财政局是收回资金的会同机关，应为本案的共同被告。”此外，根据 年行诉解释的规定，只有当行政机关应以被告身份参诉，而原告不同意追加的，法院才会将行政机关纳为第三人。但从司法实践来看，检察机关在行政公益诉讼中更倾向于将负有共同监管职责的行政机关纳为被告，而非让其以第三人身份参诉。最高检 年发布的人民检察院公益诉讼办案规则也肯定了这一点。该规则第 条规定：“对于同一侵害国家利益或者社会公共利益的损害后果，数个负有不同监督管理职责的行政机关均可能存在不依法履行职责情形的，人民检察院可以对数个行政机关分别立案。”这意味着对于拥有共同职责的行政机关，检察机关可以将其作为共同被告一并起诉，也可针对不同机关分别立案、单独起诉。无论是一并起诉还是单独起诉，行政机关都应以被告参加诉讼而非第三人。行政机关以被告身份接受法院审判，并按判决依法履职本就是行政公益诉讼的制度设计，在此之上没有必要再以第三人身份参诉。参考文献：黄学贤 行政诉讼中必要参加诉讼第三人权利救济制度之完善 法学论坛，（）：谢丹，杨俊 贵州铜仁市江口县人民检察院诉铜仁市国土资源局、贵州梵净山国家级自然保护区管理局不依法履职案 中国检察官，（）：张颖杰，文贵元 我国行政公益诉讼第三人制度之探讨 湖北文理学院学报，（）：边沁 道德与立法原理导论 时殷弘，译，北京：商务印书馆，：陈新民 德国公法学基础理论 山东：山东人民出版社，：王太高 论行政公益诉讼 法学研究，（）：马立群 主观诉讼与客观诉讼辨析：以法国、日本行政诉讼为中心的考察 中山大学法律评论，（）：刘铁良，王宏伟，李建武 间接利害关系人是否有提起行政诉讼原告资格 人民法院报，（）福建省泉州市洛江区人民检察院课题组 行政公益诉讼的执行问题探究：以 省 市行政公益诉讼案件判决执行情况为分析视角 第三届全国检察官阅读征文活动获奖文选：应松年 行政诉讼法学 北京：中国政法大学出版社，：马怀德，解志勇 行政诉讼第三人研究 法律科学，（）：柳砚涛 论行政诉讼中的利害关系：以原告与第三人资格界分为中心 政法论丛，（）：洪浩，程光 检察行政公益诉讼中的第三人确定标准论析 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