长江经济带生态保护司法协作管窥——以机制建构为归宿.pdf

May,2023Vol.22 No.3(Ge n.No.123)2023年5月 安阳工学院学报第 7272 卷第 3 期(总第 123 期)Journal of Anyang Institute of Te chnologyD01:10.19329/ki.l673-2928.2023.03.016长江经济带生态保护司法协作管窥以机制建构为归宿姚明i,许院生2(1.铜陵学院法学院，安徽铜陵244061;2.池州市中级人民法院，安徽池州247000)摘 要：长江经济带(Yangtze River Economic Belt)环境介质的流动性以及流域中自然资源的公共性，决定了司法权对 生态文明建设的保障必须打破行政区划界限，走司法协作之路。长江经济带生态保护司法协作有助于长江经济带一体化建设 发展，有助于长江经济带绿色健康发展，有助于当前我国司法体制的改革创新。长江经济带生态保护司法协作的研究与实践 工作，对保护长江经济带的生态环境起到了一定积极作用，但仍存在问题和不足，特别是缺乏实践操作层面的具体规划和方案。未来，应通过长江经济带生态保护法院协作机制、长江经济带生态保护检察协作机制和长江经济带生态保护法院与检察院协 作机制的科学建构，形成长江经济带生态保护司法协作的完整体系。关键词：长江经济带；环境治理；司法机关；合力效应中图分类号：DF46 文献标志码：A 文章编号：4673-2928(2023)03-0066-04目前，长江经济带已经发展成为我国综合 实力最强、战略支撑作用最大的区域性经济体，但其也面临着生态环境方面的问题和困扰，在一 定程度上影响了长江经济带持续可健康发展的质 效和进程，其生态保护问题亟待具有权威性和终 局性的司法权来保障和助力。同时，长江经济带 作为一个以水为纽带的经济发展区域，其流域生 态系统的完整性、环境介质的流动性以及流域中 自然资源的公共性，决定了司法权对生态文明建 设的服务保障必须打破行政区划的界限，走“共 抓大保护”的司法协作之路。本文以探讨当前我 国长江经济带生态保护司法协作的多维意义为 逻辑起点，梳理和考査该问题的研究和实践现状,最终对长江经济带生态保护司法协作体系的建构 提出意见建议。1长江经济带生态保护司法协作的多维意义探讨基于长江经济带在我国经济社会发展中的重 要地位、生态环境问题对于长江经济带持续可健 康发展的重要性以及司法权的社会价值，笔者认 为，长江经济带生态保护司法协作主要有以下三 个维度的意义：1.1有助于长江经济带一体化建设发展2018年4月，习近平总书记在深入推动长江 经济带发展座谈会上明确指出，“推动长江经济 带发展是党中央作出的重大决策，是关系国家 发展全局的重大战略，对实现两个一百年 奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦具 有重要意义”1o因此，长江经济带的规划、建 设和发展不是长江流域相关省市的区域性行为，而是党中央、国务院作出的一项具有全局性的 国家战略部署，是全方位、多维度的。综上可 知，开展和推进长江经济带生态保护司法协作，既有助于长江经济带一体化建设，亦是长江经 济带一体化建设的重要组成部分。该项工作的 开展有利于推进长江经济带生态保护的跨区域 协作，在服务中央关于长江经济带“生态优先、绿色发展”“共抓大保护、不搞大开发”等决 策部署方面具有重要意义。1.2有助于长江经济带的绿色健康发展长江经济带覆盖上海市、江苏省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重庆市、四川省、云南省、贵州省11个省市，面积约 205.23万kn?,占全国土地面积的21.4%,人口 和生产总值均超过全国的40%,在国家经济社 会发展中占有举足轻重的地位。党的十八大以 来，长江经济带的生态环境持续得到改善，水更 清、天更蓝。2018中国生态环境状况公报 显示，“2018年长江流域水质不断改善，长江 收稿日期：2022-08-21基金项目：铜陵学院2020年度人文社科重点、项目长江经济带生态保护司法协作研究”(2020tlxyZD10)o 作者简介：姚明(1978),男，陕西宝鸡人，铜陵学院副教授，法学博士，主要研究方向为司法改革；许院生(1974),男，安徽池州人，法学硕士，池州市中级人民法院民三庭庭长，四级高级法官。第三期姚 明，许院生：长江经济带生态保护司法协作管窥67流域I 皿类水质比例由2012年的86.2%提高 到2018年的87.5%,劣V类水质比例由2012年 的4.4%下降到2018年的1.8%”210但不可否 认，由于“长江经济带干支流分布的环境风险企 业众多，传统生产方式对长江经济带流域生态环 境的不利影响以及生态治理与经济发展之间的张 力”回等因素，当前和未来一段时期，我国对长 江经济带的生态环境保护仍存在较大的压力。因 此，基于司法维度，需要形成合力，通过“1+12”的司法效能发挥，以实现提升和优化长江经济带 生态保护的司法质效。1.3有助于当前我国司法体制的改革创新司法权是守护社会公平正义的最后一道底 线。近年来，我国司法机关不断适应新时代经济 社会发展对司法权运行的新期待、新要求，取得 了多方面成绩，但毋庸讳言，目前仍存在一些瑕 疵和不足，特别是在地方司法机关跨区域协作方 面尚具有较大的改革空间。长江经济带地理位置 特殊，所涉及的地理空间横跨华东、华中和西南 等多个省市，既有上海市、浙江省和江苏省等经 济发达地区，亦有云南省、贵州省等经济欠发达 地区。在长江经济带中的法院、检察院等司法机 关开展生态保护方面的协作，有助于在全国范围 起到示范引领作用和探索创新效应，从而能够为 长江经济带其他领域的协作合作、其他省市区域 开展跨行政管辖生态保护司法协作，乃至最高司 法机关进行跨区域司法协作的宏观规划提供参考 和借鉴，从根本上而言，有助于当前我国司法体 制的改革创新。2长江经济带生态保护司法协作的研究与实践状 况梳理考察2.1长江经济带生态保护司法协作的研究状况梳理近年来随着长江经济带一体化建设的不断 推进，学者对于长江经济带生态保护的司法协作 问题从多个维度和视角给予了一定关注，主要表 现为：一是对长江经济带生态保护司法协作的必 要性进行了分析。如彭中遥等认为，“现有的司 法制度、环境难以满足构建长江生态环境一体化 保护机制及加强长江流域司法保障工作的实践需 求，有必要建立多元共治的机制体制”4o二是 对长江经济带生态保护司法协作的价值要求进行 了阐释。如江必新指出，提升长江经济带生态保 护司法协作的水平，就要在统一裁判尺度和裁判 标准、探索多样性司法保护特殊规律、完善环境 资源协作共享机制等方面下功夫5o三是对长江 经济带生态保护司法协作的内容和方向进行了初 步探讨。如徐本鑫等认为，长江经济带生态司法 协作机制需要从主体机制、程序机制和运行机制 三个重点方面进行完善，通过明确生态保护司法 协作原则、协作范围、协作方式，完善监督和责 任追究等配套制度，保障生态保护司法协作机制 有效运行”60综上可知，目前学界在该问题的 研究上取得了一些成果，有助于长江经济带生态 保护司法协作的理论奠基和实践推进，但不可否 认亦存在一些不足：一是在逻辑上，一些研究未 能从长江经济带整体发展和推进长江经济带法治 建设、提升长江经济带治理能力现代化的广阔视 野中去统筹分析该问题；二是在解决问题的对策 研究上，虽往往能提出问题，但对于如何解决问 题、解决的方式和路径有哪些等的研究仍较为乏 力；三是在机制构建上，缺乏系统性和宏观思维,因而未能准确把握长江经济带生态保护司法协作 的现实尺度。2.2长江经济带生态保护司法协作的实践状况考察目前，长江经济带部分省市已就生态保护问 题开展了不同深度和广度的司法协作，取得了初 步成绩，并积累了一定的实践经验。例如，2017 年9月，湖北省、湖南省、江西省三省检察院签 署了关于加强生态检察区域协作服务和保障长 江中游城市群生态文明建设的意见，就如何进 一步加大鄂湘赣三省检察机关生态环境司法保护 力度，汇聚生态环境检察保护合力，进行了尝试；2018年5月，上海市、江苏省、浙江省、安徽省 四省市检察院签署了关于建立长三角区域生态 环境保护司法协作机制的意见，沪苏浙皖四省 市就共同推进长三角地区生态环保领域跨区域司 法协作，打造生态环境检飙护合力进行了探索。同时，最高司法机关亦对长江经济带生态保护司 法协作问题有所关注，并纳入到最高司法政策的 顶层设计之中。如2017年12月，最高人民法院 出台的关于全面加强长江流域生态文明建设与 绿色发展司法保障的意见（法发201730号）第6条第28款明确提出了要构建绿色发展的司 法协同机制。可见，对于长江经济带的生态保护 问题，司法机关在实践层面已在开始逐步推进，亦取得了一些成绩。但实事求是地讲，尚距离长 江经济带生态保护的当前和未来之需存在一些差 距，主要表现为：一是最高司法机关出台的相关 司法政策虽提出了长江经济带生态保护司法协作 这一命题，但缺乏实践操作层面的具体规划和方 案；二是部分长江经济带省市虽就生态保护问题 开始了初步的探索和尝试，但范围、广度和深度 与长江经济带生态保护司法协作的应然要求尚存 在张力。68安阳工学院学报2023 年3长江经济带生态保护司法协作体系构建的思考 建议认知的目的和归宿在于服务社会实践，因此 本文旨在分析长江经济带生态保护司法协作体系 的构建。在系统梳理和准确把握党中央、国务院 关于长江经济带生态文明建设的相关政策精神以 及最高人民法院、最高人民检察院相关司法政策 的基础上，以保障和服务长江经济带生态保护的 实际需要和应然要求为目标，基于前期的研究分 析、实践考察和对司法权运行规律的科学把握，本文所构建的长江经济带生态保护司法协作体系 主要由三个子机制构成：长江经济带生态保护法 院协作机制、长江经济带生态保护检察协作机制 和长江经济带生态保护法院与检察院协作机制，拟进行如下构建：3.1长江经济带生态保护法院协作机制构建人民法院作为国家的审判机关，享有对涉及 生态环境的民事纠纷、行政案件与刑事案件的司 法裁判权，因此人民法院间的协作应当成为长江 经济带生态保护司法协作的重要组成部分，现具 体建议如下：一是明确协作的目的。只有明确的方向才能 确保路径的正确。基于审判权的运行特征，现将 长江经济带生态保护法院协作的目的界定为：通 过加强生态环境案件审判、执行交流协作，进一 步提升依法公正高效审理、执行生态环境类案件 的司法能力和水平，推动长江经济带生态环境质 量不断改善。二是确定协作的主要方式方法。基 于长江经济带生态保护的实际需要，现将长江经 济带生态保护法院协作的方式方法确定为三个主 要方面：首先，建立长江经济带生态环境类案件 审判、执行信息共享制度，及时通报该类案件的 最新动态、所在省市相关司法政策的最新调整情 况，以实现长江经济带生态环境案件审判执行工 作的案源信息、动态信息共享；其次，建立长江 经济带生态环境类重大审判、执行案件联动办理 机制，对案情较为复杂、涉案范围较广、涉案人 员较多、社会影响较大的跨区域、系列性破坏生 态环境的案件，各相关法院加强协调沟通，联动 办理，加大对破坏生态环境违法行为的惩治力度；最后，强化生态环境风险防控工作，不定期联合 发布长江经济带生态环境案件审判、执行工作白 皮书，分析、预测该类案件的特点、发展趋势，共同研究商讨对策等。三是抓住协作的改革重点。牵牛要牵牛鼻子，长江经济带生态保护法院协作 内容繁杂，但开展这项工作不能盲目地胡子眉毛 一把抓，而应狠抓重点，从问题的核心部分予以 突破。笔者认为，长江经济带生态保护法院协作 改革创新的重点应当确定为：按照最高人民法院 出台的关于提升生态环境司法服务保障质效、探 索试点跨区域环境资源法庭的最新精神要求以及 长江经济带省市业已签署的长江经济带11+1 省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议 等文件，探索构建长江经济带环境资源（巡回）法庭的可行方案，打造长江经济带生态环境案件 集中立案、统一审理、联动执行的司法模式，为 其他改革夯实基础。3.2长江经济带生态保护检察协作机制构建人民检察院作为国家的法律监督机关，通过 行使检察权，可以依法追诉涉生态环境领域的刑 事犯罪，因此人民检察院间的协作应当成为长江 经济带生态保护司法协作的重要组成部分，现具 体建议如下：一是明确协作目的。基于检察机关的法律职权 和生态保护的应然要求，现将长遂济带生桃护 检察恥界定为：形成检察合力，严厉打击长眩 济带跨生态系统、夸环境空间的生态环境类犯罪案 件，促进长江经济带检察机关在环境公益诉讼、生 态环境法律监督等方面工作的质效提升，为长咤 济带生态保护提供有力的检飙障。二是确定昵 的主要方式方法。现将长江经济带生态保护检察协 作的主要方式方法确定为三个主要方面：首先，建 立长昭济带生态环境检察业务姗等信息资源共 享机制，各长谨济带省市检察机关在办理生态环 境类案件中所获取的相关信息，及时进行跨区域通 报，以实现该类案件办理的资源信息共享，提升办 案质效；其次，虹长宓济带检察机耀甦态 环境案件联防联控机制，对长進济带瞬倾倒固 体废物等跨区域生态环境类犯罪进行协同惩治，加 大制裁力度；最后，建立长江经济带检察机关生态 环境案件调查取证眈机制，在涉生态环境类案件 的鉴定咏异地讯问犯罪嫌疑人、异地询问ffiA、委托调査取证等工作中开展协同协助等。三是抓住 协作的改革重点。笔敬为，长谨济带生态保护 司法协作的改革重点应当确定为：按照最高人民检 察院关于加强环境公益诉讼的相关要求，积极探索 长谖济带检察机关环境公益诉讼的联动模式，规 划和设计具有可操作性的长江经济带检察机关环境 公益磁联动核3.3长江经济带生态保护法院与检察院协作机制 构建作为司法机关的人民法院和人民检察院，在 长江经济带的生态保护中，不仅应当开展内部的 协同协作，而且应根据宪法对这两个机构的 第三期姚 明，许院生：长江经济带生态保护司法协作管窥69职权划分，建立健全长江经济带生态保护法院与 检察院之间的协作机制，现具体建议如下：一是明确协作的目的。笔者认为，在发挥 司法职能，强化长江经济带生态保护的问题上，法院与检察院协作的目的应当定位于：由于人民 法院和人民检察院在惩治和打击生态环境违法犯 罪，维护和保障长江经济带生态文明宗旨理念的 一致性、职责职权的衔接性，在确保法院独立行 使审判权、执行权和检察院独立行使检察权的基 本前提下，相互协作、充分配合，进一步提升司 法效能，为长江经济带生态保护提供有力司法保 障。二是确定协作的主要方式方法。人民法院、人民检察院作为不同的职能部门，二者之间的协 作应当基于各自的职能职责，笔者现将协作的主 要方式方法确定为以下两个方面：首先，简化检 察机关与审判机关各类生态环境案件的案件移 送、证据移交等诉讼对接方面的司法程序，提升 长江经济带生态环境案件办理的司法效率；其次,构建和完善长江经济带审判机关和检察机关的联 席会议、信息交流、案件通报、个案会商等工作 机制，确保长江经济带生态环境类案件司法信息 及时互通互联，解决联而不合、通而不畅、商而 不定等制约“两法衔接”的短板问题，打通长江 经济带法检协作“肠梗阻”O三是抓住协作的重点。笔者认为，目前长江经济带生态保护法院和检察 院协作的重点应当聚焦于统一长江经济带生态环 境案件法检两家取证、认证和法律适用的标准，确保同案同判，衡平司法效果；完善健全长江经 济带环境公益诉讼案件法检衔接机制，共同探索 生态环境公益诉讼规则，健全审理程序，细化举 证责任分配，注重生态损害赔偿诉讼与检察机关 民事公益诉讼的相互配合等。3.4长江经济带生态保护司法协作体系内各机制 协同运行的保障措施长江经济带生态保护司法协作是一项跨行政 区域、跨职能部门的具有一定复杂性、探索性工 作，不难预见，该项工作的开展势必会遇到这样 或那样的问题和困难，因此必须从多个维度对该 项工作予以支持和保障。具体建议如下：一是建议中央政法委牵头，组织、支持和引 导最高人民法院、最高人民检察院开展长江经济 带生态保护方面的交流沟通，最终联合出台相关 司法政策，从顶层设计方面为长江经济带生态保 护提供制度保障，确保该项工作进一步“有策可 依”；二是建议长江经济带各省市的省级法院、省级检察院等司法机关用活、用足地方司法政策 的制订空间，在人民法院组织法人民检察 院组织法的框架下，制定出台长江经济带生态 保护司法协作的细化规则和措施，确保该项工作 有序科学开展；三是建议长江经济带各省市地方 党委、政府通过人员编制、财政保障等方面的进 一步支持和帮助，确保长江经济带生态保护司法 协作工作开展的顺利进行。4结语习近平总书记在全面推动长江经济带发展 座谈会上明确强调，要“使长江经济带成为我 国生态优先绿色发展的主战场、畅通国内国际 双循环的主动脉、引领经济高质量发展的主力 军要加强综合治理系统性和整体性”7o无 疑，对于司法机关而言，保障长江经济带的生 态环境健康可持续发展，必须走协助合作之路，以实现“1+12”之效应。本文与其说是对长江 经济带生态保护司法协作的相关问题进行探讨，毋宁说是期冀引起司法机关、法学界乃至全社 会对该问题的关注，以实现进一步增强和提升 长江经济带生态保护司法协作质效之目的，从 而在长江经济带的司法领域形成“共抓大保护”的良好格局。注释：本文所称的司法协作仅限定于人民法院、人民检察院之中或之间的协作，不包括公安机关、国家 安全机关等享有刑事侦查权等部分司法权的国家机关。参考文献：1 习近平.在深入推动长江经济带发展座谈会上的重 要讲话J.求是，2018(17)：4-14.2 2018年中国生态环境状况公报EB/OL,(2019-05-29)2022-08-22.http:/www.me 践理路J.中国高校社会科学，2020(4)：98-105.4 彭中遥，李爱年.长江流域一体化保护的法治策略J.环境保护，2018(9):27-31.5 江必新.不断提升长江经济带环境资源司法协作成 效N,人民法院报，2019-09-13(1).回徐本鑫，陈沁瑶.长江经济带生态司法协作机制研 究JJ.重庆理工大学学报(社会科学版)，2019(7):55-65.7习近平.贯彻落实党的十九届五中全会精神推动长 江经济带高质量发展N,人民日报，2020-11-16(1).(责任编辑：连凯琪)